基于“河长制”的湘江流域综合管理模式应用探讨

刘元沛 盛 东 胡春艳 罗利顺

（湖南省水利水电科学研究所 长沙市 410007）

基于“河长制”的湘江流域综合管理模式应用探讨

刘元沛 盛 东 胡春艳 罗利顺

（湖南省水利水电科学研究所 长沙市 410007）

“河长制”是治理流域污染的行之有效的管理方法，依法治水是中国特色流域综合管理的最终模式。通过分析“河长制”的优点和缺点，提出相关完善措施，依托湘江保护协调委员会和湘江重金属污染治理委员，在湘江流域推行“河长制”。通过加强《湘江保护条例》等法律法规的实施，保护和治理湘江，实现从“人治”到“法治”的转变，完善“河长制”的流域综合管理模式，建立依法治水的中国特色的流域综合管理模式，实现水资源市场化，完善流域生态补偿机制和水权交易机制，进而形成流域长期有效的管理机制，科学保护和治理湘江。

河长制 流域综合管理 湘江

流域综合管理是一个复杂的系统工程，既包括左右岸，又包括上下游；既包括航运，又包括采砂；既包括取水，又包括排污；既包括工业用水，又包括生活用水；既有面源污染，又有点源、线源污染。在我国，流域管理基本上以行政管理为主，多部门协调为辅的管理模式。在形式上，往往是多头管理，无人管理，只管开发，不管保护等，严重威胁流域水生态和水安全。当前“河长制”作为流域综合管理的新模式，已经在江苏省、浙江省、云南省、辽宁省、湖北省、贵州省、山东省和天津市等地区取得了一定的进展，流域内水质得到了改善，具有非常明显的优势。但是“河长制”却存在不少缺点，难以长期进行。因此，很有必要以“河长制”为过渡，实行依法治水，依靠法律管理流域，形成依法治水的中国特色流域综合管理模式，进而形成流域长期有效的管理机制，实现水资源市场化，完善流域生态补偿机制和水权交易机制。

1 研究背景

湘江是长江五大支流之一，约占湖南省面积的40%，哺育了湖南省60%的人民，支撑了湖南省70%的经济，是湖南人民的母亲河，是孕育湖湘文化的生命之河，素有“东方莱茵河”之称。流域内城镇密布、人口集中、经济发达、人文厚重、交通便利，是湖南省经济社会发展的核心地区，也是资源和环境压力最大的流域。

为了保护与治理湘江，湖南省出台了全国首部关于江河流域保护的综合性地方法规 《湖南省湘江保护条例》和湖南省第一个按要素补偿的生态补偿办法 《湘江流域生态补偿 （水质水量奖罚）暂行办法》。并通过饮用水水源地保护，保障水量水质达标；中小河流治理，提高防汛抗旱能力；通过河道保洁，保障河道清洁畅通；通过农村安全饮水工程，保障农村饮水安全；通过《湖南省河道采砂管理试行办法》，规范河道采砂，确保防洪、供水和水运安全；通过灌区续建配套和实施节水减排，减少农业面源污染，改善江河湖库的水质；通过水土保持工程，减少水土流失；通过水库除险加固，消除安全隐患，改善两岸人居环境；通过全面取缔网箱养鱼，提高水域水质；通

过实施最严格水资源管理制度，控制用水总量，提高用水效率，降低污染物入河量，科学保护水资源。虽然，省委、省政府和水利厅已经采取一系列的措施保护和治理湘江，但是湘江的保护与治理仍任重而道远，如何建立长效的保护与治理机制仍待进一步研究。

2“河长制”的内涵

“河长制”[1]，即由各级党政主要负责人担任“河长”、负责辖区内河流的污染治理，是落实《水法》、《水污染防治法》和《环境保护费》的重要举措。该制度是江苏省无锡市处理蓝藻事件时的首创，已在全国许多地区得到推广，取得了较优良的效果。

2.1 优 点

“河长制”是符合当前中国流域治理状况、符合我国国情的重要管理方法，具有以下特点：

（1）责任明确。“河长制”明确流域治理与保护的主要负责人为各级党政领导人，解决以往九龙治水、群龙无首的状况[2，3]，避免各部门互相推诿和效率低下的问题。2015年4月16日发布的《水污染防治行动计划》明确提出要落实各方责任，严格考核问责。而“河长制”则是这一计划的重要实施方式。以湘江保护协调委员会和湘江重金属污染治理委员会为监督主体，以各地市“河长”为主要负责人，将极大提升湘江保护与治理意识，还湘江碧水，保障水安全。

（2）因地制宜。湘江流域，面积较大，横跨8个地市，各地市情况差异很大。实行“河长制”，“河长”们，根据不同河段的具体情况，因地制宜[4]地提出综合治理与保护方案，有效落实规划、资金、项目和责任，避免了治理与保护措施水土不服的问题，可大大提高治理效率。

（3）实现河流管理无死角。“河长制”明确起止断面，实现河流管理无死角。一方面，避免了河流长期以来多部门管理，互相推诿的现象；另一方面，对于跨界河流，起止断面保护与治理目标明确，使流域管理无死角。

2.2 缺 点

（1）过渡依赖“河长”，没有调动各方积极性。“河长制”主体是“河长”，再加上考核问责机制，对政府行政部门压力过大，而企业、民间环保组织、公众的参与较少，“谁开发、谁保护、谁污染、谁治理”的机制和公开公示的机制无法全面实施。

（2）“河长制”从治理方式来看是“人治”[5,6]，但是法治却是长期而有效的办法。在“河长”任职期满后，污染治理职责、经验、方法和技术很难继续传递，虽然是有效的治理措施，但是难以长期进行下去[7]。

（3）治理目标不明确。虽然提出了治理目标，但是当前各个地区差别很大。没有依据最严格水资源管理制度进行水环境、水生态、水资源核算，再加上各个地区技术力量和资金不足，难以确定合理的治理目标。

（4）考核问责难以落实。当前“河长”面临着诸多方面的“一票否决”的问责，因此，在实施过程中很难因为流域治理与保护不到位而被问责[8]。同时，上级对下级的问责，上级同样有连带责任，很难保证问责结果的公正性。

3 基于“河长制”的流域综合管理模式

“河长制”可以促进湘江流域的保护与治理，应在取水口、排污口、最严格水资源管理制度等方面加强应用，同时应全面落实《湘江保护条例》等法律法规。

在湘江流域，应根据水资源分区、水功能区划、现有水文、水质测站情况和行政边界情况，合理划分“河长”的起止断面。基于“河长制”的流域综合管理模式需完善以下几点：

（1）加强公开公示，鼓励各方参与。首先，要公开河道的各项达标指标，公众可自测河流水质，鼓励企业、民间环保组织和公众参与河道治理与保护的监督。其次，应公开河道名称、级别、河道起始点、河道长度、保洁单位、治理目标、本级和上级监督电话等相关信息。最后，建立公开公示办法，确保有法可依。

（2）严格考核问责，推动《湘江保护条例》实施。在前期过程中，将河道治理与保护情况纳入对 “河长”的考核之中，定期对“河长”进行考核。在落实考核的过程中，要加强《湘江保护条例》的实施，逐步实现由“人治”到“法治”的转变。

（3）增加科研投入，保障指标合理。依照《湘江流域科学发展总体规划》等相关规划，结合各地具体情况，因地制宜的对河段内的水环境容量、水资源承载能力的核算，提出科学合理的治理方案，做到规划

先行，以符合社会经济实际情况。

（4）增强协调机制，确保全面落实。增强现有湘江保护协调委员会和湘江重金属污染治理委员会的职能，建立系统化的协调机制，切实保障“河长”的责、权一致，落实《湘江保护条例》等相关法律法规。

（5）完善配套措施，健全法律法规。虽然湘江流域已经出台了不少法律法规，但是配套措施仍需完善，法律法规需要进一步健全。依法治理湘江流域，形成“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的流域综合管理模式。

4 结论

湘江流域综合管理应以《湘江流域科学发展总体规划》和《湘江保护规划－水利篇》等规划为指导，以“河长制”为过渡方式，以《湘江保护条例》和《湘江流域生态补偿（水质水量奖罚）暂行办法》等为法律依据，从“人治”转变为“法治”，实现依法治流域的中国特色的流域综合管理模式。同时依法治水也为水权确权、水权交易和最严格水资源管理制度考核等方面提供法律支撑，有助于实现水资源市场化，促进水资源费的征收，进一步完善湘江流域生态补偿机制和取水权、用水权和排污权等水权交易机制，促进高效用水，保障水安全。

[1]刘晓星，陈乐.“河长制”:破解中国水污染治理困局[J].环境保护，2009，（09）:14-16.

[2]张嘉涛.江苏“河长制”的实践与启示[J].中国水利，2010（12）:13-15+21.

[3]周仕凭，邓星光.《河长》电影的始作俑者 [J].环境教育, 2010，（05）：24-25.

[4]谢帆，于斌，鲁刚.天津市河道水生态环境“河长制”管理新模式浅析[J].海河水利，2014（04）：34-35+59.

[5]钱誉.“河长制”法律问题探讨[J].法制博览，2015，（02）：276-277.

[6]肖显静.“河长制”：一个有效而非长效的制度设置[J].环境教育，2009，（05）:24-25.

[7]刘超，吴加明.纠缠于理想与现实之间的“河长”制:制度逻辑与现实困局[J].云南大学学报（法学版），2012，（04）:39-44.

[8]朱卫彬，“河长制”在水环境治理中的效用探析[J].江苏水利，2013，（10）：7-8.

2015-12-06）

刘元沛（1989-），男，硕士，主要从事水资源管理、3S技术等相关工作，E-mail：530964293@qq.com；盛东（1979-），男，博士，高级工程师，主要从事水资源管理工作，E-mail：shengdong1979@163.com。