土地财政与地方政府债务问题

黄震宇 中信锦绣资本管理有限责任公司

土地财政与地方政府债务问题

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我国地方政府的融资高度依赖以土地为中心的相关出让收入。这一模式极大地增加了地方政府的债务风险控制难度，并通过其他相关制度官员选拔等相关制度被进一步地加以放大。本文以地方土地财政的起源与现状的切入点，阐述了以土地财政为基础的地方政府债务融资模式的机制与风险问题，从政治经济学的角度分析了这一模式形成的原因与存在的诸多问题。

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在财政学的研究领域，我国地方政府的融资问题是一个受到长期关注的话题。特别值得注意的是，我国地方政府的融资行为高度依赖于以土地为中心的相关出让收入。具体而言，地方政府通过土地出让的收入来弥补财政税收收入的不足，并以土地相关收入为担保进行债务融资。这一模式将地方政府的财政风险和债务问题结合了起来，从而使得地方政府以土地财政为基础的债务风险控制难度成为了一个值得特别关注的问题。本文以地方土地财政的起源与现状的切入点，阐述了以土地财政为基础的地方政府债务融资模式的机制与风险问题，从政治经济学的角度分析了这一模式形成的原因与存在的诸多问题。本文希望通过相关的制度分析为化解地方政府的债务问题提供些许启示。

一、土地财政的起源与现状

财政研究领域常为学者所关注的地方政府“土地财政”问题，其起源可以上溯到我国的分税制改革。其重要的特征，即“以地生财”渠道和“以地引资”渠道，都与我国现行的财政分权体系有着密切的关系。我国现行的财政税收制度肇始于一九九四年一月一日起所实施的“分税制”财政体制。在这一特殊体质下，根据“事权”与“财权”相结合的原则，税收种类被统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税。同时，中央和地方两套税收管理制度并行的体系也被确定下来。

“分税制”改革对地方政府的财政税收状况与政策制定导向产生了十分深刻的影响。简单而言，分税制改革使得地方政府承担了比以往更多的财政支出义务。但是，与此同时地方政府的财政收入的来源却经历了大幅度的缩减。一方面，地方政府的财政支出存在着很强的惯性；另一方面，伴随着经济社会发展，地方政府会产生许多新的支出项目。基于这些原因，“分税制”改革后的财税条件与地方政府的支出需要间产生了较为明显的矛盾，地方政府的财政压力也随之大为增加。在这种情况下，地方政府必然千方百计设法扩大财政收入。在众多的扩大地方财源中，一项重要的途径便是扩大地方政府可以独享的收入的来源。这类收入包括：房产税、国有土地有偿使用收入、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税，等等。这类收入中的绝大部分都与土地有关，即是通过“经营土地”和“经营城市”的途径获取收入，因此可以将这种现象被称之为“以地生财”或者“土地财政”。

具体而言，地方政府土地出让的一项经典策略在于区别处理不同类型土地的出让。城市建设用地大致可分为商业服务用地、工业用地、住宅用地。地方政府往往倾向于首先以协议出让的方式低价出售工业用地以进行招商引资，促进经济的发展和增加就业。另一方面，为了弥补低价出让工业用地的财政损失，地方政府会倾向于通过相对市场化的方式推高商业服务用地和住宅用地的出让价格，从而获得更多的财政收入。这一模式既促进了地方经济增长、增加了就业，又可以保证财政收入，从而十分有利于地方官员的绩效考核和晋升。这一逻辑也部分解释了房价和商服用地价格持续走高的原因。

值得指出的是，地方政府土地财政的决策策略发挥了其积极一面的意义。这包括增加地方税收、增加就业、带动城市化和相关产业的发展。这些积极的意义都不应该被否定。

二、基于土地财政的债务融资模式

地方政府土地财政的逻辑不仅仅反映于土地的出让和使用层面，更涉及地方政府债务融资的渠道。实际上，由于理论上地方政府被未被赋予发行债券的权利、融资必须借由隐性的方式进行，地方政府的债务融资渠道很大程度上基于土地财政的支撑，土地出让收入在其中扮演着不可或缺的重要角色。

地方政府以土地出让为基础的融资主要借助平台公司进行，其融资方式存在多样性，往往通过多种渠道进行。其中，较为主要的渠道有：其一，城投债渠道，即通过发放“城投债”（公开发行的中期票据或企业债，大多数为地方的基建项目、社会福利性项目筹集资金。其发放主体主要是地方的投资融资平台。）获得融资。这种融资模式占据十分重要的地位。其二，商业银行渠道，通过商业银行为相关的建设城市建设项目获得项目贷款；其三，资本市场渠道，涵盖了项目融资、融资租赁、信托私募等众多的融资手段。

之所以说这种融资模式是基于土地财政的基础的，是因为这些债务的偿还主要通过“土地财政”来实现，即相关的偿债资金主要依赖土地的出让金、房地产的开发收入以及财政收入来筹集。其核心内涵在于，相关债务的还款来源主要是土地增值的收益。值得指出的是，在中国目前特定的土地市场制度条件下（城市建设用地的土地一级市场被地方政府垄断，且未开证房产税等针对现存房产的税种），地方政府的土地增值收益主要来源于商业服务用地、住宅用地的一次性出让收入。这其中，一个重要的“土地财政”模式便是“城市开发区”模式，即构建城市的新开发区，在开发区通过基础设施和市政建设招商引资，带动当地工业、商业和住宅房地产业的发展，从而促进土地的增值，增加未来相关的土地出让收入，从而为债务的偿还提供保障。

客观而言，在过去，以土地财政为基础的地方债务融资模式为城市的基础设施建设、吸引外来投资、促进经济发展与增加就业发挥了不可小视的作用。然而面对“新常态”下新的经济社会环境，这一发展模式也为地方政府带来了金融上的巨大风险和诸多问题。

三、土地财政引发的地方政府债务问题

虽然土地财政以及根植于其的债务扩张给地方经济发展、财政收入增加、城市化发展起到了重要的作用，但这一制度也给地方政府带来了诸多的问题，极易受到“新常态”下新的经济形势波动的影响。其核心问题在于，在全球经济增长放缓、国内产能过剩的大背景下，中国经济的增长速度放缓，众多传统产业面临转型的挑战，城市化的动力也因此减弱，传统的以投资和基建为中心的城市化模式不可持续。经历了多年的城市基础设施建设后，城市的基础设施趋于完善，过多的新增城建项目往往缺乏经济性。此外，随着经济的放缓，房地产业去库存难度的增大，房地产企业拿地的积极性也减弱。这些都威胁到土地财政的可持续性，同时威胁到地方政府债务的偿还能力。而地方政府忽视这些潜在的风险，继续扩大举债规模，则会进一步加剧此类风险。

此外地方政府的债务问题还存在一系列其他的隐患。一方面，地方政府往往预期，中央政府最终会成为地方政府债务的“最后兜底人”。虽然中央政府为地方债务兜底并非确定之事实，但地方政府往往形成相关的预期。地方政府认为，中央政府与地方政府休戚相关，地方政府债务出现问题将会从基层影响国家和社会的稳定，故而中央政府必然会为地方债务兜底。这样的预期会进一步刺激地方政府忽视债务风险，扩大举债规模。这也将进一步加剧债务问题的严重性。另一方面，地方政府之间越来越激烈的竞争促使地方政府的债务规模持续扩大。在现行的政府官员考核机制下，地方官员的晋升与其地方政绩密切相关。在考核内容中，地方经济增长与财政收入占据十分重要的地位。同时，如上所述，土地财政及基于其的债务扩张对于增加财政收入、刺激经济增长都有正向作用。因此，为了获得较好的政绩、在政绩竞争中脱颖而出从而实现自身的顺利晋升，地方政府官员有着极强的激励考虑短期利益而忽视长期风险，扩大债务的投放规模。这一决策动机同样使得债务问题变得更加严重。

综合以上的分析，我们可以发现，基于土地财政的债务扩张给地方政府带来了诸多问题。如果忽视这些问题，任其发展，将很可能导致地方政府债务问题的恶化，威胁经济社会乃至政治秩序的稳定。

四、地方政府债务问题的启示与对策

综上所述，本文以地方土地财政的起源与现状的切入点，阐述了以土地财政为基础的地方政府债务融资模式的机制与风险问题，从政治经济学的角度分析了这一模式形成的原因与存在的诸多问题。从研究中我们可以发现，现行的央地财税结构促成了地方政府对于土地出让收入的依赖，地方政府对城市建设用地一级市场的垄断则使得地方政府具备通过土地筹集收入的能力。地方政府以土地财政为基础的举债行为则将地方政府债务的风险与土地紧密结合在了一起。这种风险则通过地方政府官员的晋升激励机制被加以放大了。特别地，在“新常态”的经济社会环境下，地方政府的相关债务风险则更加难以忽视。

本文认为地方政府相关的债务问题必须受到重视。地方政府的债务问题如果得不到妥善解决，必将影响到政府的信用，进而危害国家经济社会的稳定与发展。基于上述分析，本文试从以下价格方面提出地方政府债务问题带给我们的启示以及相应的对策。

一、改变我国现行的官员晋升制度，从而理顺中央和地方在财政领域的关系才能使地方政府的融资行为变得更加规范，从而化解地方政府的债务问题。不调整中央和地方财权和事权不匹配的现状，土地资源扭曲配置现象、土地财政以及由之引发的地方政府债务问题无法得到根本解决。

二、应该积极改革土地市场的土地流转机制。就目前而言，地方政府土地出让的理性选择与对中国工业化和城镇化关系形成了内在冲突，只有改革土地市场的流转机制，打破地方政府对于土地出让的垄断，才能化解地方政府对于土地收入的依赖，并且缓和土地流转带来的社会矛盾。

三、必须加强对地方政府举债行为的监管和规范。目前地方政府的举债行为仍存在诸多的灰色地带，应该加强法律法规的制定，并将之落到实处，才能对地方政府的举债行为进行有效的监管和规范。

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