生态经济化视阈下的金融法律制度探析

谢 俊，廖 明

(重庆邮电大学 马克思主义学院，重庆 400065；重庆大学 法学院，重庆 400045)



金融研究

生态经济化视阈下的金融法律制度探析

谢 俊，廖 明

(重庆邮电大学 马克思主义学院，重庆 400065；重庆大学 法学院，重庆 400045)

步入生态经济化的核心在于将自然资源转化为自然资本，遵循生态规律和经济规律，实现自然资源对经济发展的促进作用。推进现代生态经济化需要以生态金融法制改革为重要制度支撑，完善生态资本产权、生态金融投资、生态信贷、生态基金、生态证券、生态环境责任保险等法律制度，构建自然资源产权化和市场化的金融秩序，适应生态经济化发展的新要求。

生态经济化；生态金融；法律制度

党的十八届五中全会提出五大发展理念是关系我国发展全局的一场深刻变革。坚持绿色发展理念，其实质是促进人与自然的和谐共生，重点在于解决环境生态与经济发展间存在的突出矛盾，筑牢生态建设这条底线。我国经济新常态下，更加注重公共生态保护*张璐 ：《生态经济视野下的自然资源权利研究》，《法学评论》，2008年第4期。，生态经济化是在新的历史时期贯彻落实五大发展理念的主动选择，也是构建生态文明建设新格局的重要机遇。推进现代生态经济化需要以金融法制改革为重要制度支撑，构建自然资源产权化和市场化的金融秩序，适应生态经济化发展的新要求。

一、生态经济化的金融制度导向

20世纪80年代开始的新经济发展模式强调经济发展与环境保护的双重理念，以此为基础提出通过生态经济化来解决经济和环境的矛盾，提出生态经济化的核心在“将自然资源作为自然资本的基本构成，不断提高其生产效率和通过投资扩大供给”*张九童 ：《中国经济新常态的公共价值》，《东岳论丛》，2008年第4期。。自然资源作为生态经济中的稀缺资源，生态经济化意蕴着既要保持自然资源的生态价值，同时要转化和提升自然资源的经济价值，即按照生态规律和经济规律赋予其价值功能，使自然资源的配置、开发、流通、利用和再循环全过程实现价格机制的良好运转，并利于自然资源对经济发展的贡献。

(一)生态经济化的现实基础

一是自然资源作为有价资源是生态经济化的基础。自然资源成为有价资源需要具备两种属性，即价值属性和价格属性。前者不仅是指自然资源的生态价值，更重要的是生态价值转化为经济价值，体现为公平高效的经济效益和生态效益；后者是指通过政府规制或者市场自愿交易能够一定程度反映自然资源价值规律的货币表现形式。根据联合国千年生态系统评估项目从功能角度提出的分类方法，生态系统服务功能主要包括供给服务、调节服务、文化服务和支持服务。自然资源的生态服务功能是其生态价值转化为经济价值的载体，其生态服务效用的大小决定了经济价值的大小。二是自然资源的市场化改革是生态经济化的前提。自然资源进入经济领域面临着行政化、市场化与经济化问题。当政府和市场根据各自的价格评判机制对自然资源进行定价时，自然资源往往具有市场价格、政府指导价的双重价格。对于资源市场化程度不高的国家，由于生产要素的供求关系体现不充分，往往政府是决定资源价格的主体，造成相关行业的资源垄断与资源价格缺乏弹性。政府在推进生态经济化过程中，既要加强自然资源要素的市场化改革，提高资源综合利用的效率，也要重视行政手段对生态资源的经济价值进行可持续评估，避免自然资源面临双重价格的困境，兼顾好生态价值和经济价值的均衡。三是经济协调发展是生态经济化的目标。以自然资源有价命题来确立经济关系的生态属性，其根本目的是旨在应对资源要素禀赋差异造成发展的结构性矛盾，即经济发展过程中的生态权和发展权的矛盾，实现经济协调、可持续发展的根本方式是增强生态经济化对经济发展不协调性的调适。如企业的污染物减排的利用权、收益权如何与社会公众的请求保护权实现协调，推行排污权有偿使用和交易制度等成为生态经济化的重要内容。

(二)自然资本化推动生态金融发展

资本是能够创造价值收益的价值。亚当·斯密在《国富论》中把土地资源作为物质生产资本，是自然资本的雏形。美国经济学家保罗·霍肯在《自然资本论》中指出，自然资本可以被看作是支持生命的资源、生命系统和生态系统的总和，它是人类社会存续和繁荣的限制条件，因此人们应该重视对自然资本进行投资。自然资源作为一种资本形式即自然资本，满足稀缺性以及增值性这一资本的根本属性。自然资本化的基本思路就是改变传统经济学把“自然”看作生产要素型的“资源”来无限制利用的观念，试图把自然资源作为一种有投资、保存和增值功能的资本，从而使经济发展和环境保护有机统一起来。

自然资源是制约经济社会发展的决定因素，自然资本体现了生态经济学中资源稀缺性的经济价值，要求经济社会活动一方面要合理利用自然资源，另一方面要在生态系统和环境容量限度内转化生态资本，使自然资源及其生态环境为经济社会可持续发展，产生和保持自然资源流和服务流。从其转化的形态看，生态产品具有自然资源的数量特征，生态服务具有自然资源的质量特征，二者又是难以分割的，生态产品和生态服务往往可以依附于同一类自然资源。而对生态产品以及生态服务的金融支持是生态经济发展的重要支撑，是自然资本化的必要条件，并推动生态金融的发展。生态金融是生态经济发展的必然趋势，表现为金融机构对生态经济化的参与程度，以及金融资产与金融业务变化的趋势。生态金融是指，“通过资金引导各经济主体注重自然生态平衡，影响企业实施节能减排，保护和节约自然资源，设置经济主体由追求自身利益最大化的‘经济人’向环境‘生态人’转变的路径”*范少虹 ：《绿色金融法律制度 ：可持续发展视阈下的应然选择与实然构建》，《武汉大学学报》，2013年第3期。。

二、生态经济化的金融制度安排

自然资本化和生态经济化是经济发展的必然趋势，促进金融制度的深刻变革，与之相适应，经济立法需要基于生态金融的发展目标进行制度安排和调适。

一是生态资源有偿使用的制度安排。生态资源有偿使用是资源由生产要素转化为金融要素的基础，要求市场主体在资源开发利用以及使用标准化生态资源时，应根据其经济价值支付相应费用。如排污权、水权、碳排放权都是一种标准化的生态资源，通过对资源稀缺性和排污损害性进行定量分类与设置合理标准，满足生态资源有偿使用的一系列制度和技术条件，有利于排污权、水权和碳排放权等生态资源标准化在更广泛区域内实施有偿使用制度。二是生态环境保护补偿的制度安排。一般来说生态环境保护补偿主要是对不同区域之间生态保护的利益协调问题，由于区域之间在生态保护成本、补偿主体、补偿标的、补偿标准、补偿方式等方面协商阻力大，难以取得实际效果，不利于区域生态环境保护和资源可持续利用形成长效的良性循环。有必要建立区域生态补偿的专项基金制度，搭建一个由中央政府、地方政府和区域资源开发建设主体联合构成的资源生态补偿的投融资平台，建立健全以政府、企业和金融机构等平等互利为基础的区域生态补偿的金融政策法规，增强生态环境保护的前期金融论证、中期金融扶持、后期金融管理的整个过程的金融支持动力，确保在区域生态环境保护成本和收益的过程中实现生态公平。三是生态环境投资的制度安排。随着生态经济的持续发展，企业、组织以及个人从“污染者负担”的被动行为转向生态环境投资的积极行动，如生产性的环保型设备、材料、技术以及对清洁生产的投入，非生产性的工业污染防治、环境基础设施建设、生态产业转型升级等等，以增加经济效益、社会效益和生态效益的生态环境项目成为企业、组织和个人的生态资本投资重点，其最终目的是实现自然资本的预期增值。随着生态技术进步和自然资本投资制度安排的革新，规范和保障生态环境资源行业健康发展，优越的经济效益与生态效益会驱动市场主体自主进行生态环境投资，形成稳定高增长的生态价值增值预期，在发展区域经济的同时保护和改善生态环境。四是生态资本市场化的制度安排。经济发展与资本市场是相互作用、互为因果的关系，资本在经济社会发展中承担着“输血”功能，它是现代经济的核心和枢纽，资本市场的优先发展对经济增长具有高效的支配和催化作用。完善生态资本市场的制度安排对经济协调发展作用明显，能够改变落后区域的非生产性财富结构，动员最大限度的社会投资参与资源配置，促进生态资源配置到市场最优的地方和效益最佳的项目上。

三、生态经济化的金融制度考量

生态金融是经济协调发展对金融环境的必然要求，当前理论和实践层面的生态金融问题还是起步阶段，国内外学者对生态金融进行了深度剖析，研究生态金融的构成要素和发展模式，推动生态金融制度革新。美国学者何塞·萨拉萨尔(Jose Salazar)1998年最早提出“环境金融”概念，指出它是金融业和环境产业的桥梁，其实质是对环境保护以及保护生物多样性的金融创新*Jose Salazar.Environmental Finance:Linking Two World.Presented at a Workshop on Financial Innovations for Biodiversity Bratislava,Slovakia，1998.。美国学者里克·考恩(Eric Cowan)1999年在报告中提出，“环境金融”是环境经济学和金融学的交叉学科，研究如何融通环境经济发展的资金渠道*Eric Cowan.Topical Issues In Environmental Finance.Research Paper was Commissioned by the Asia Branch of the Canadian International Development Agency(CIDA)，1999.。国内学者提出“绿色金融”概念，指出“绿色金融的核心是将自然资源存量或人类经济活动造成的自然资源损耗和环境损失，通过评估测算的方法，用环境价值量或经济价值量进行计量，并运用于金融资源配置、金融活动评价领域”*乔海曙 ：《树立金融生态观》，《生态经济》，1999年第5期。。生态金融是在环境金融和绿色金融的基础上，以生态经济化为目标的制度安排，即以金融机构为主体，依靠国家宏观调控为保障，以资源可持续利用与生态环境保护为导向，把与生态环境相关的预期风险、成本和收益纳入投融资决策中的内生要素进行考量，以多样化的金融工具和金融产品发挥金融杠杆效应，影响企业和其他市场主体的投资取向和市场行为，同时引导社会金融资源流向资源高效利用、实施清洁生产和经济生态效益突出的循环型产业，最终提升金融机构的生态服务功能。

“市场的发展一定要法制先行”*安国俊 ：《构建绿色金融市场体系》，《中国金融》，2016年第1期。。加强生态金融制度创新对生态经济化的支撑，须坚持以金融法制建设为核心，加大金融市场对生态资本的投入，保障金融机构优先发展绿色生态项目。德国的生态金融法制体系比较成熟，其成立的“生态银行”是世界第一个环境保护银行，注重以绿色金融扶持生态环保重点项目和工程，并通过立法保障生态银行的环保投资建设，为环保产业发展集聚资金、运营和获取效益提供法律依据。德国还规定金融机构有每年提供环境事务报告的法定义务，促使金融机构加强环境管理、减少环境风险，这已成为德国金融生态立法的重要措施。日本以建立低碳经济体系的金融保障制度来推动生态金融发展，如日本政策投资银行作为国有综合政策金融机构，主要为国家经济社会发展有利的公共项目提供资金支持，同时其还与各商业银行开展环保项目的业务协作，将社会资金引向环境友好型投资项目。上述两国的生态金融制度在环境保护、产业生态化扶持、生态资本投资等方面取得了积极成效，一方面重视政府在生态项目投资方面的引导作用，另一方面注重生态金融市场的自身完善，通过规范财政公共支出、生态基金发展、企业绿色信贷扶持等具体措施，充分发挥金融在生态经济发展中的核心作用。

我国的生态金融法制研究起步较晚，需要学习和借鉴国外的先进立法经验，进一步完善生态金融法制体系。首先表现为绿色信贷法律制度不够完善，立法层次过低。现行的三大银行法以及相关配套的法规和规章中，还没有涉及绿色信贷的内容，缺乏绿色信贷的激励机制和政策创新，实践中主要靠商业银行的自愿和政策指导，难以积极引导社会资金流向环保产业和扩大生态投资。其次是生态证券制度不够完善，缺乏生态基金方面的制度安排，引导社会投资生态建设项目明显动力不足。正在进行的碳排放交易、排污权交易还处以制度起步阶段，在生态金融制度创新方面落后于其他发达国家。其三是生态环境保险制度缺乏全局性，只有现行的《海洋环境保护法》中部分涉及环境保险的有关规定，但目前尚无相关具体实施细则。

四、生态经济化的金融法律制度完善

加强生态金融制度创新，坚持金融资本的绿色发展理念，促进社会投资流向生态资本，实现经济、社会、生态发展的良性循环。根据上述分析，主要涉及以下方面的生态金融法制完善。

(一)完善生态资本产权法律制度。生态资本是生态金融的产权法律形式，建立生态资本产权制度是形成生态金融法制体系的核心，生态资本的法定性和增值性是投资者投资生态环境事业的源泉和保障。根据生态资本的不同属性，生态资本可以分为自然资本、公共资本和商业资本，由此形成不同的产权类型。完善生态资本产权制度首先要合理确定生态资本的分类和边界，明确公共产权和私人产权的性质和范围，尤其是保障有经济价值的自然资源、环境容量及其私人产权性质的生态资本的法律地位，确保足够的生态资本交易量并形成生态资本市场，这是完善生态资本产权制度的重点。同时，我国的产权交易制度应该随着生态资本产权立法进行相关修订，如保障自然资源存量转化为人造资本投资，并具有资本增值和保持自然资源存量与增量的更高要求。

(二)完善生态金融投资法律制度。生态经济发展离不开资本投资，生态金融投资本质是生态经济的一种商业形态，鼓励金融资本投资生态环境市场是市场经济的重要内容。一方面完善法律制度保障社会投资投向环境事业，有利于发挥金融资本的杠杆作用和引导作用，推动生态环境发展得到金融支持，建立保障和改善生态环境的投资市场，提高市场透明度和信息公开效率，构建环境投资保险制度，维护投资者的合法权益。另一方面完善法律制度克服“市场失灵”问题。尽管生态金融投资制度是以构建生态资本市场为基础，但政府对生态金融投资的管制必不可少，并且具有重要现实意义。应完善政府对生态金融投资的全过程的管制权责，包括市场准入管制、竞争管制、排污权管制、贸易管制等内容；应建立国家生态资本投资公司制度，包括国家生态资本投资公司的设立、组织、运行、产权交易以及投资回报等内容。

(三)完善生态金融战略与规划制度。生态资本投资是关系一个国家经济社会可持续发展的根本性投资，生态金融不仅是经济发展与金融制度问题，还涉及政治、法律、生态安全以及国家宏观战略等一系列问题。由于环境建设和生态安全项目具有整体性、间接性、回收期过长等特点，银行类金融机构始终还是从市场角度，以经济效益为出发点来决定投资方向。完善生态金融战略与规划，首先国家应从战略高度确定生态金融的发展规划，以制度形式明确生态金融战略的发展思路、基本路径、战略布局、速度与规模、中长期的生态资本开发利用的总体安排与总量控制等；其次应明确国家对生态资本投资方向的宏观调控，引导社会资本投资具有环保与生态性质的项目与工程，以国家环境发展战略和生态资本投资规划为行动准则，提高各级政府贯彻生态环境发展战略的法治意识，有效保障经济社会发展，避免系统性环境风险。

(四)完善生态信贷法律制度。我国现行具有生态保护功能的信贷政策主要涉及银行业金融机构在对项目审核提供贷款时，要对该项目的环境影响和环境风险进行评估，加强环境监管和授信管理。同时，鼓励银行业金融机构依据国家环保政策法规和生态经济政策，优先对生态保护和环境建设项目、可再生能源开发和利用、循环经济型产业、生态技术研发等领域提供贷款扶持，并享受优惠性低利率。完善生态信贷法律制度，需改变现有政策过于宏观和笼统，缺乏实质性、可操作性等问题。首先建立由政府、环保部门、金融机构共同参与的生态信贷组织机构，完善沟通协调工作机制，利用完备的环保数据库以及企业征信系统，严格审查投资项目的贷款业务，既保障生态企业科学合理的资金需求，又阻止高污染的项目、区域以及行业的恶性循环。其次，修订银行法和银行业监督管理法，明确金融机构应尽的义务，增加有关生态保护和环境建设方面的硬性信贷规定，以具有约束性的制度引导促进信贷向生态建设领域倾斜。其三建立生态信贷的激励和追责机制，一方面国家应加大对重视生态环境保护的金融机构的政策扶持和激励，包括财政支持、奖励基金等；另一方面，应以风险防范和预警管理为核心，对贷款审核不严、监督不力造成环境、健康、安全威胁的金融机构实施严格的追责机制。

(五)完善生态基金法律制度。设立以生态保护和环境建设为目的的生态基金是各国通行的生态金融工具，国际层面具有影响力的是联合国1990年发起建立的全球环境基金(Global Environment Fund，GEF)，其宗旨是对全球环境有影响的计划和项目提供资金援助，主要帮助发展中国家实施防止气候变化、保护生物物种多样性、减少国际水域污染等规划和项目。美国、英国、日本、意大利等国家设立了碳基金、温室气体减排基金等各种生态基金，并重视专门制定相关生态基金法律制度加强专项基金管理。我国目前设立有清洁发展机制基金。总体而言，我国的生态基金项目还比较单一，政策缺乏强制力，推行效果并不理想。生态基金往往规模大、风险大、技术性强，具有公益性、政策性、投资性等特征，法制欠缺是影响生态基金壮大的主要原因之一，需要进一步完善法律法规来适应生态基金的发展需要。首先，应该通过立法明确生态基金的发展模式，即以金融市场主导、政府引导的方式设立和发展各类生态基金，结合《公司法》、《信托法》、《证券法》的相关内容，建立健全生态基金的设立、发展、交易、运作、监管和风险防范等方面的法律制度，特别是对生态基金管理人应当有一定的法律限制，确保生态基金投资于相关生态保护与环境建设之特定目的。其次，增强社会公众的参与与监督，公众的持续关注与选择有利于环保产业投资基金的成长，引导企业积极开拓和发展绿色经营。

(六)完善生态证券法律制度。生态证券是政府或者上市公司通过发行资本证券来募集具有生态资本属性的资金，旨在促进国家重点生态保护与环境建设项目资金募集，或者促进上市公司持续改进环境保护与治理的对策，使资金募集流向环保型以及资源节约型的产业。由政府根据环境目标专门募集的资金又被称为“绿色国债”，主要体现国家环境保护与资源可持续利用的政策导向。当前的生态证券法律制度主要是有关绩优环保公司上市激励制度、上市公司环保准入与核查制度、上市公司环境信息披露制度以及上市公司环境绩效评估制度等*阳露昭，张金智 ：《建立我国绿色证券法律制度研究》，《学术交流》，2008年第11期。。我国《证券法》对上市公司的环保准入标准没有具体规定，如没有将环保审查列为重要的上市融资考察标准。完善生态证券法律制度，应该加强环保准入制度建设，对环境污染严重、资源消耗过大、生态效益低下的企业限制上市融资，同时优先鼓励环保型、生态效益突出的企业进入资本市场融资，促进融资资金持续流向生态产业；加强环保核查制度建设，建立环保部门、社会公众、专业组织相互支持配合的环保核查机制；加强环境信息披露制度建设，完善《公司法》和《证券法》等相关金融法律法规对上市公司的环境信息强制披露的规定，逐步完善并提高环境信息的公正性、时效性；加强环境绩效评估制度建设，完善以生态效益为中心的行业性环境绩效评估体系，为上市公司保持产业生态化发展提供法律支撑。

[责任编辑 ：王 波]

本文系重庆市社科规划项目“城市生态化建设的制度保障研究”(2012QHJJ014)的阶段性研究成果。

谢俊(1980-)，女，教育学博士，重庆邮电大学马克思主义学院副教授，硕士生导师；廖明(1978-)，男，重庆大学经济法学博士。

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1003-8353(2016)011-0177-05