慈善组织的概念界定、制度创新与实施前瞻

杨思斌，李佩瑶

(1.中国劳动关系学院 公共管理系，北京 100048；2.武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)



◎特约主持人 郑功成◎

慈善组织的概念界定、制度创新与实施前瞻

杨思斌1，李佩瑶2

(1.中国劳动关系学院 公共管理系，北京 100048；2.武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

对于慈善组织概念以及制度创新的正确理解和把握是慈善法实施的重要保证。慈善法从内涵与外延两个方面对慈善组织的概念进行了界定，慈善组织成为了法律概念。慈善法明确了慈善组织的登记制度，改变了原有的“双重管理制度”；规定了慈善组织的内部治理结构，为实现慈善组织的自治提供了法律依据；将年检制度改为年报制度，实现了慈善监管方式的变革。慈善法的实施需要制定慈善组织的组织形式与登记管理的具体规定与办法，出台有关慈善组织法人治理的国家标准，对接年报制度与慈善监管体系，实现对慈善组织与慈善活动的有效监管。

慈善组织；登记管理；内部治理结构；年报制度；慈善监管

慈善组织是慈善事业发展的载体和慈善活动的中坚力量。国外的慈善立法，无论是采用集中立法还是分散立法的模式，慈善组织都是慈善立法的重点关注对象。在我国社会治理的转型中，慈善组织是最需要发展和规范的主体。因此，慈善组织在慈善立法中居于重要地位。慈善法虽然也调整慈善活动，但其主要是围绕慈善组织而展开的。因此，准确理解慈善组织的概念并把握慈善组织的制度创新，对于慈善法的有效实施具有非常重要的意义。

一、慈善法关于慈善组织概念的界定

对(一)慈善组织界定的比较法分析

对于什么是慈善组织，各国在相关法律中的规定不尽相同，但是也体现和遵循了慈善组织界定的基本规律。

在英国，2011年修改后的《慈善法》规定，慈善组织是为慈善目的而建立，并且在司法权方面接受高等法院管辖的组织。英国慈善组织的具体形式包括法人组织和非法人组织两种形态，法人组织又包括公司、商业工会、根据皇家特许令注册的实体、慈善公司组织；非法人组织形式包括非法人社团、信托以及互助会等形式[1]。

美国并没有专门的慈善法，其对慈善组织的定义是通过税法及相关法律进行的。慈善组织是根据美国《国内税收法典》第501(c)(3)项成立的服务于“宗教、慈善、科学、公共安全实验、文学或教育等目的”的组织，其慈善组织地位由美国税务局认定。慈善组织和免税组织基本上是同一概念。慈善组织可以以公司的形式存在，也可以以信托的形式存在。慈善组织分为公共慈善组织和私人基金会。

日本慈善组织的界定与公益法人的认定制度相联系。2008年，日本开始实施的《公益法人认定法》规定了公益法人的认定标准。按照规定，慈善组织首先要依照《一般法人法》登记为一般法人，需要认定为公益法人的，可以向行政厅申请认定，具体的认定工作由公益认定委员会或合议制机关实施。认定机关依据法律标准对申请认定为公益法人的组织进行审查，通过后即被认定为公益法人[2]。

俄罗斯的《慈善活动和慈善组织法》强调慈善组织实施活动的公益目的以及其非政府性和非商业性。社会组织(社会联合组织)、基金会、甚至事业单位都可以成为慈善组织的组织形式。

英、美、日、俄等国具有典型性的慈善立法中关于慈善组织的界定并不完全相同，英国特别强调慈善组织的公益性；美国通过税法及相关法律界定慈善组织，日本采用公益法人认定制度，俄罗斯则通过立法对于慈善组织进行了明确的规定。但是，各国在慈善组织的界定方面存在如下共性：第一，慈善活动体现慈善组织的使命和存在意义，是慈善组织概念界定不可或缺的重要元素；第二，慈善组织的形态具有多样化特点，享受国家税收优惠的慈善组织一般需要具备法人资格；第三，大都是采用了概括加列举的方式，概括式的规定强调慈善组织的目的，列举的方式则对慈善目的进行细化。

(二)慈善法关于慈善组织的概念界定

我国慈善事业有其独特的发展路径。“传统中国的慈善事业以代表宗法血缘关系的儒家伦理为核心，其特点之一主要是面向‘熟人社会’。这样，现代意义上的社会慈善组织的发达就缺乏现实的土壤”[3]。我国现代慈善组织于20世纪90年代开始发展，1994年中华慈善总会的成立是重要标志，随后以基金会、慈善会为主体的慈善组织在中国迅速成长起来。但是，到底什么是慈善组织，慈善法出台以前并没有国家层面的统一界定。1996年，民政部颁布《关于在社会救助工作中充分发挥慈善组织作用的通知》，将“慈善组织”规定为“帮助社会上不幸的个人和困难群体，开展多种形式的社会救助工作的社会团体”。1999年《公益事业捐赠法》虽然使用了“慈善组织”一词，但是并没有明确什么是慈善组织，而是将慈善组织和基金会并列作为公益性社会团体的两种类型。江苏省和宁波市等地方立法中则是将慈善组织界定为依法登记的以慈善为唯一宗旨的非营利社会组织。

由于缺少国家层面的法律界定，学者关于慈善组织的界定见仁见智，往往把慈善组织与民间组织、非政府组织、非营利组织以及第三部门等放在一起讨论，对其概念界定存在较大差异：慈善组织是“基于慈善和公益等非营利目的而设立并从事各种慈善或公益活动的组织或机构”[4]。慈善组织(慈善机构)是指“以从事慈善活动为其组织使命的民间组织。包括社会团体、民办非企业单位、基金会和未注册的草根组织”[5]。在慈善组织概念上的差异既影响了学术研究和交流，也影响了慈善公共政策的制定。

慈善组织的概念是慈善组织法律规制的逻辑起点。从法律上界定慈善组织的概念，不仅是慈善法立法之必须，也是促进慈善事业发展的前提和基础。慈善立法参考了慈善组织界定的国际经验，在考虑我国慈善组织实然状况的基础上从地方立法中吸取合理的营养，对慈善组织进行了明确的界定。慈善法第八条中对慈善组织进行了界定，慈善组织自此成为一个法律概念。慈善组织的概念可以从其内涵和外延两个方面进行解释。

1.慈善组织的内涵。内涵是对慈善组织本质属性的揭示，依据慈善法第八条的规定，慈善组织的内涵有以下要义：第一，慈善组织是非营利组织中一种特殊类型的组织。非营利性组织是指在政府、市场之外的，自主从事非营利活动的社会组织。非营利性组织中的“非营利”是指组织的成立完全基于非营利的目的。需要注意的是，“非营利”并不意味着慈善组织不能从事任何经营性活动，而是指其收入和利润不得分配给成员或发起人，必须用于慈善事业，以保证其慈善目的以及相关财产不会被私人所利用。用非营利性组织作为慈善组织的属概念符合慈善组织的本质特征，与国际上关于慈善组织的定性相一致。“非营利性”突出了慈善组织所承担的独特的社会公益功能，体现了利他主义，是慈善组织区别于企业、公司等营利性组织的根本标志。正是基于慈善组织的非营利性特点，国家对于该类组织规定了特殊的税收优惠政策等促进措施。使用非营利组织作为慈善组织的属概念，与我国民法将营利性组织与非营利性组织作为民事主体组织的基本类型相吻合，这有利于从立法技术上把慈善组织纳入民事主体体系，保证慈善组织的类型体系与民事主体体系相兼容，实现法律体系内部的和谐。慈善组织与非营利性组织在逻辑上是种属关系。作为非营利性组织的种概念，慈善组织自然具有非营利性组织的基本特征：组织性、民间性、自治性、志愿性、利润非分配性。非营利性组织作为慈善组织的属概念，其外延大于慈善组织，学术团体、科研机构等非营利性社会组织的直接目的不是给社会提供慈善公益服务，所以不是慈善组织。第二，慈善组织以面向社会开展慈善活动为宗旨。慈善组织的宗旨表明了其得以生存和发展的基础。开展募捐、捐赠和慈善服务等慈善活动是慈善组织存在的意义和价值，也只有通过慈善活动，慈善组织才能为社会公众提供金钱、实物和服务，实现其公益性。关于慈善活动，有“大慈善”和“小慈善”两个概念。“小慈善”把慈善局限为扶贫济困救灾、扶助老幼病残等弱势群体的活动。“大慈善”把公益领域纳入到慈善范围，慈善与公益被看作是具有共同属性的范畴。《慈善法》第三条关于慈善活动的界定，指明了慈善活动属于公益活动；采用了“大慈善”的概念，与国际上关于慈善的概念相吻合，也为中国慈善事业开辟了广阔的发展空间。《慈善法》明确了慈善组织开展慈善活动要“面向社会”，即以不特定的社会公众为受益对象，具有公共性。“以面向社会开展慈善活动”的慈善组织的属性有利于政府将更多的资源给予慈善组织并对其进行监管。第三，慈善组织必须依法成立，符合《慈善法》的规定。申请设立慈善组织需依法向民政部门提出申请，民政部门依法进行审查，符合慈善法规定条件的，准予登记或认定。慈善组织成立的目的是创设法律人格，获得独立的主体资格。慈善组织依法成立后，享有慈善组织的权利，可以以组织的身份与相关主体订立协议并承担相应的法律责任。

2.慈善组织的外延。慈善组织的外延是指慈善组织所包含的范围。慈善组织的内涵侧重于从组织属性方面说明慈善组织是什么，慈善组织的外延侧重于从组织形式方面描述慈善组织的具体形态。实践中，我国在社会组织方面，初步形成了基金会、慈善类社会团体、民办非企业单位等三种组织形式。慈善法保留了基金会、慈善公益类社会团体两种既有的慈善组织类型，用“社会服务机构”代替了“民办非企业单位”，具体而言：

(1)基金会。《基金会管理条例》明确规定了基金会以从事公益事业为目的，这与慈善法所采用的大慈善概念不谋而合，所以基金会作为慈善组织的基本形态，社会共识度较高。

(2)社会团体。社会团体中有互益类与公益类，互益性社团以服务会员利益为宗旨，公益类社团以开展慈善公益活动为宗旨。现代社团已经突破仅仅服务于会员的传统和封闭性局限，可以从事慈善活动。我国大量的慈善会在法律地位上属于社团法人，社会团体中以开展慈善活动为宗旨的组织是慈善组织的重要形态。

(3)社会服务机构。社会服务机构是慈善法规定的一种慈善组织形式，取代了我国社会组织制度中的“民办非企业单位”。理由是：第一，“民办非企业单位”是一个以否定方式进行定义的内涵混乱、外延模糊的概念。从字面上理解，基金会和社会团体大都属于“民办”的，也属于“非企业”，但是，法律上的“民办非企业单位”并没有包括基金会和社会团体。第二，实践中一些民办非企业单位往往以公益自居却不接受利润分配限制的约束，给慈善事业的发展带来诸多负面的影响。使用了“社会服务机构”旨在突出其公益性，强调其要遵守非营利性原则。第三，把“社会服务机构”作为慈善组织的组织形式能够为服务性社会组织依法登记或认定为慈善组织并进行慈善税收优惠资格认定提供法律依据，有利于培育服务型慈善组织的发展，弥补政府公共服务的不足并带动更多的社会资源参与公共服务的提供。

二、慈善法关于慈善组织的制度创新

慈善法第二章专门规范了慈善组织的概念以及相关制度，其他诸多章节也都是围绕慈善组织展开或与慈善组织有着密切的关系。慈善法关于慈善组织的制度创新主要体现在以下几个方面：

(一)明确了统一的慈善组织登记认定制度，打破“双重管理体制”的藩篱

依据我国社会组织管理方面的“三大条例”即《社会团体登记管理条例》(《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》的规定，我国对慈善组织的成立实行“双重管理体制”，它要求慈善组织的成立不仅要获得业务主管机关的许可，同时需要到民政部门去审批和登记。在双重管理体制下，无论是登记管理机关还是业务主管部门，都需要承担对慈善组织的一切责任，而“双重管理”这种制度安排本身又具有分散和规避责任的倾向。无论登记管理机关还是业务主管部门，慈善组织的发展则被置于次要的位置，其首要的目标是如何减低政治风险和规避责任。社会组织的双重管理体制具有历史的必然性，对于我国社会组织的稳定发展起到了一定的促进作用，但是，其本质是将慈善组织与政府人为地对立起来，政府对于慈善组织的管理是出于限制其发展和规避问题的目的，其结果是对慈善组织进行严格的准入限制，除非该组织处于其掌控之下且能够为其部门带来某种利益。在双重管理体制下，一方面，一些从事慈善活动的社会组织无法或不愿到民政部门登记，转而到工商部门或其他部门登记或者干脆不登记。另一方面，一旦获准登记成为合法的慈善组织则万事大吉，监管部门对于慈善组织的日常监管也难以实现。双重管理体制是计划经济体制下对社会组织以控制而非培育发展为主的思维模式的产物，与国家治理现代化所要求的政社分离以及社会组织依法治理、依法监管的原则相悖离；影响了慈善组织本应具有的独立性和自治性，不利于激励更多的慈善组织进入市场并通过竞争来提高慈善资源的配置效率，增进社会福利总量，也抑制了通过慈善组织的发展来发挥其在提供社会公共服务、促进国家治理现代化进程的积极功能。因此，对慈善组织的双重管理体制进行改革势在必行。实践中，我国部分地区已经开始突破了“三大条例”的规定。2008年9月，深圳市规定，公益慈善类社会组织可直接登记注册。广东省政府规定，从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织可以直接去民政部门申请登记成立。2013年，党的十八届二中全会专门研究了社会组织管理制度改革问题。第十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和政府职能转变方案》明确指出，公益慈善等四类社会组织可直接登记。2013年4月1日起，北京市区两级民政部门开始实行公益慈善类社会组织直接登记。上海、浙江等地也建立了公益慈善类社会组织直接登记的新体制。

慈善法吸收了我国社会组织登记改革的实践成果，对于慈善组织的设立实行统一直接登记制度。慈善法第十条就成立新的慈善组织的登记以及原有慈善类社会组织的认定事宜进行了规定，把慈善组织登记或认定的机关统一规定为民政部门，对慈善组织的增量实现登记制度，对慈善组织的存量实行认定制度。社会组织只需按照法定的条件和程序登记或认定取得慈善组织合法资格，而后就可以以慈善组织的名义从事慈善活动。慈善组织登记认定制度从法律层面确立了慈善组织的直接登记制，突破了慈善组织设立的双重管理体制，明确了登记(认定)的机构、程序、条件、时限和不予登记的书面说明理由制度，为慈善组织登记认定提供了便利和法律保障，消除了束缚慈善事业发展的组织准入环节的障碍。慈善法实施后，设立慈善组织的门槛大大降低，慈善组织有可能如雨后春笋般成长起来，社会组织的活力将被激活，社会转型以及国家治理现代化将面临新的机遇。

(二)规定了慈善组织的内部治理结构，为实现慈善组织的自治提供了法律依据

慈善组织依法设立后即具有独立的法律主体资格，依照法律和章程实行自治。内部治理结构是实现慈善组织自治的基本载体，是保障慈善组织正常开展活动，维持慈善公信力的关键。内部治理结构的设置是否科学、合理，其运行是否规范、有效，是一个慈善组织能否成功实现组织宗旨的关键。“在我们政治、经济与社会系统中，基金会与其他慈善组织存在于政府与商业部门之间关键的交叉点。他们决定通过公益目标服务于大众，但却被作为私人、自治组织设立与运行”[6]。为保障慈善组织公益使命的实现，除了政府监管外，内部治理至关重要。美国的慈善组织由董事会和执行官等完成组织内部治理的使命。日本的公益法人由理事、监事(或评议员)和专职的审计人员等完成内部治理使命。目前，我国相关法规对不同组织形态的社会组织治理结构有一些规定：《基金会管理条例》第三章对基金会的组织机构作了专门的规定，包括理事会的设立、职能以及理事和监事的人选等；《社会团体登记管理条例》第十四条规定了社会团体应当由会员大会或会员代表大会产生执行机构、负责人和法定代表人；《民办非企业单位登记管理暂行条例》要求民办非企业单位有必要的组织机构、法定代表人或负责人等。但是，上述规定过于粗略，无法满足我国慈善事业发展的需要。慈善组织的治理方式还需要进一步明确。“遵守章程、权力分立、有效制衡、权责明确、自主活动”作为现代慈善组织内部治理的准则体现的是对权力的合理分配，即决策权、执行权和监督权之间形成权责明确、相互制约、相互协调的关系。慈善组织建立内部治理结构的核心在于明确决策、执行、监督等方面的职责权限。因此，慈善法第十二条规定了慈善组织内部治理结构。法律法规作为国家制定的具有普遍效力的行为规则，慈善组织自然应该遵守。章程是慈善组织的基本纲领和行动准则，是慈善组织与捐赠人、受益人以及社会公众的协议，也是慈善组织内部治理结构建立和运行的基本依据。慈善组织需要建立决策、执行、监督三个方面的内部治理结构：决策机构是承担组织决策任务，行使决策权力的机构；执行机构指负责执行决策机构做出的决策及日常管理工作的机构；监督机构是负责监督执行决策任务的机构。决策、执行、监督机构应在合理分工的基础上互相协调，共同实现慈善组织的目标。

此外，慈善法第十一条关于慈善组织的章程的规定、第十四条关于关联交易的规定，第十五条关于慈善组织行为边界的规定，第十六条关于慈善组织负责人负面清单的规定等也从不同方面为慈善组织建立健全内部治理结构，实现依法自治提供了制度规范。对于慈善组织内部治理结构的法律规定是慈善法的重大创新，将有利于解决被广泛诟病的慈善组织行政化和官僚化等问题，有利于实现慈善组织治理的现代化。

(三)慈善组织年报制度取代年检制度，慈善监管方式开始变革

年度检查制度(简称年检制度)是民政部门作为社会组织的登记管理机关依法按年度对社会组织遵守法律和依据章程开展活动情况实施监督管理。“三大条例”规定了慈善组织接受年度检查的义务。《民办非企业单位年度检查办法》《基金会年度检查办法》等规章还对慈善组织年度检查作了详细的规定。慈善组织年检的内容包括财务情况检查和非财务情况检查，前者是对社会组织的财务状况、资金来源和使用情况(含年度审计)等进行年度检查，后者是对慈善组织开展的工作和活动进行年度检查。

年检制度是民政部门对慈善组织依法监督管理的一种有效方法。通过年度检查，可以收集关于慈善组织活动的各种信息，引导慈善组织在合法规范的轨道上运行。但是，在实践过程中由于民政部门的力量有限难以对慈善组织进行实质性的检查从而导致年检制度流于形式，并未取得预期效果。它一方面增加了守法者的运行成本，另一方面又缺乏有效方式让违法者得到惩治。从实践角度看，年检制度已经不能适应国家行政管理改革的方向和国家治理现代化的要求。改革年检制度已经成为慈善组织的共同诉求。2014年出台的《广州市社会组织管理办法》借鉴了商事登记制度改革的做法，取消了年检制度，建立了社会组织的年度报告制度(简称年报制度)。

根据简政放权、放管结合的要求，吸收地方立法的经验，慈善法没有规定慈善组织的年检制度，而是规定了年报制度，其第十三条规定“慈善组织应当每年向其登记的民政部门报送年度工作报告和财务会计报告。报告应当包括年度开展募捐和接受捐赠情况、慈善财产的管理使用情况、慈善项目实施情况以及慈善组织工作人员的工资福利情况。”慈善组织的年报制度，为登记管理机关了解、监督慈善组织提供了基础信息。需要强调的是，财务会计报告是组织开展活动的基础性材料，也是对慈善组织实施监督的重要依据，因此，慈善组织每年向其登记的民政部门报送的材料应当包含财务会计报告。

慈善组织的年检制度改为年报制度是促进慈善组织健康发展的重要手段，是慈善组织制度的重大创新。年报制度有利于进一步落实慈善组织自主性，有利于监管机关精准执法和提高监管水平，有利于促进慈善组织通过依法自治提升其公信力。

三、慈善组织制度的实施前瞻

慈善法是慈善制度建设的基础性、综合性法律，其关于慈善组织的组织形式和登记管理、内部治理结构和年度报告等只是作原则性、方向性的规定，这些规定的贯彻实施需要有具体的法规规章及政策予以配套。

(一)制定慈善组织的组织形式与登记管理的具体办法

慈善法规定慈善组织主要有基金会、社会团体、社会服务机构等几种形式。除了上述三种法定的组织形式以外是否还有其他组织形式的问题，需要通过相关政策予以明确。随着慈善事业的不断发展和慈善领域的创新，将来有可能出现其他组织形式。例如，《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》就专章规定了鼓励发展社会慈善企业。通过商业手段获取利润用于扶助弱势群体的社会慈善企业发展很快，社会慈善企业等形式应该被纳入慈善组织的范围之中。慈善组织的组织形式还可以进行更具体的划分。慈善法没有使用《基金会管理条例》中的公募基金会和非公募基金会的分类，而把慈善组织分为公开募捐的慈善组织和定向募捐的慈善组织。慈善法实施后，《基金会管理条例》关于公募基金会和非公募基金会的规定需要进行相应的修改。社会团体有公益性和互益性两种类型，只有公益性的社会团体才有可能成为慈善组织。社会服务机构是从过去的“民办非企业单位”演变而来的一个概念，慈善法实施后，相关法规和政策应该完成从“民办非企业单位”到“社会服务机构”的概念转变，具有慈善组织属性的社会服务机构，符合慈善法规定的，应该依法认定为慈善组织。

慈善法规定慈善组织的设立，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记，符合条件的，准予登记并向社会公告。这项规定符合社会组织管理的发展方向，有利于慈善组织的设立和发展。但是，慈善组织的具体形态主要是基金会、社会团体和社会服务机构。关于社会组织登记管理的主要依据“三大条例”确定的“双重管理体制”，这不仅为慈善组织登记带来难度，同时对慈善组织开展活动也会产生负面影响。显然，双重管理体制与慈善法的立法精神不相吻合。慈善法实施后，需要有更具体的办法来落实慈善组织的登记管理制度。慈善法授权国务院制定有关慈善组织的组织形式、登记管理办法等具体措施，国务院应依据慈善法的立法精神和规定完成此项工作。其中一项重要的工作是对“三大条例”进行修改整合。2016年5月，民政部发布了《基金会管理条例(修订草案征求意见稿)》、《社会服务机构登记管理条例(民办非企业单位登记管理暂行条例)修订草案征求意见稿》。《社会团体登记管理条例》的修改也应尽快列入正式的议程。“三大条例”修订工作的完成，标志着慈善组织登记管理的配套制度的落实。此外，还需制定《慈善组织认定办法》等规范性文件，对于慈善组织认定机构、标准及管理队伍建设等问题予以细化，使得慈善组织的设立有明确、统一、公开的规则，真正把慈善法关于慈善组织登记管理制度全面落到实处。

(二)出台慈善组织法人治理的国家标准，为慈善组织的治理提供明确的指引

慈善组织的公信力取决于慈善组织内部治理的好坏。慈善法明确了慈善组织建立健全内部治理结构的要求以及各种权力之间的制衡原则。但是，它对不同形态的慈善组织具体治理结构并没有进行规定，事实上，不同类型慈善组织的内部治理结构有不同的要求：社团法人的会员大会(或会员代表大会)是社团组织的意思机关和最高决策机关，享有制定、修改章程，选举或罢免负责人等权利。社团法人通过会员大会(或会员代表大会)选出的理事会作为执行机构，根据会员大会(或会员代表大会)的授权在闭会期间领导社会团体开展日常工作。社团法人可以依据章程的规定设立监事会或监督委员会。因此，社团法人的内部治理结构应是“会员大会——理事会——监事会(监督委员会)”的模式。而基金会和社会服务机构等慈善组织不存在会员，不可能像社团法人一样通过成立会员大会(或会员代表大会)这样的意思机关实行自治，其最高权力机构为理事会，由其行使决策权。基金会由秘书长领导内设机构负责日常管理，对理事会负责；社会服务机构由院长(或校长、所长、主任等)领导内设机构负责日常管理，对理事会负责。为完善内部治理结构，基金会和社会服务机构等有必要设立监督机构——监事会来监督理事会的活动，实现其内部机构间的制衡与协调。依据慈善法的规定完善慈善组织内部治理结构是实施慈善法的重要工作。实践中，我国一些地方已经开始制定社会组织法人治理的地方性标准，如2016年1月，广州市民政局发布《关于印发广州市社会组织法人治理指引的通知》，按照“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制的要求，对社会团体法人治理、民办非企业单位法人治理以及非公募基金会法人治理指引分别做出了规定。2016年6月1日起《天津市社会组织法人治理结构准则》开始实施。为了配合慈善法的实施，民政部应该依据慈善法的规定，结合“三大条例”的修订，借鉴地方经验，尽快出台慈善组织法人治理结构的国家标准，规范慈善组织发展，推动慈善组织建立健全现代法人治理结构，增强其依法自治的能力。

(三)对接慈善组织的年报制度与监管体系，实现对慈善组织与活动的有效监管

慈善组织年报制度的实施，需要明确年报制度的性质。改年检制度为年报制度的一个主要目的是为了减少过去年检制度下的“盖图章”式流于形式的监督。因此，对于慈善组织的年度报告不应按照行政许可或审批性质的行政行为的方式进行监管。年度报告具有告知属性和备案属性，不再需要民政部门出具“通过或不通过”的结论。慈善法实施后，年报就成为慈善组织的法定义务。慈善组织未依法报送年度工作报告和财务会计报告包括未在限期内完成年度报告、财务会计报告的报送和在报告中隐瞒真实情况的，由民政部门予以警告、责令限期改正；逾期不改正的，责令限期停止活动并进行整改。慈善组织实施年报制度，并非是民政部门对慈善活动的监管放松了，而是监管方式发生了重大的变化，慈善组织需要对其报送的材料的真实性、完整性和合法性负责，民政部门需要依法对慈善组织与慈善活动进行全过程的监督。

慈善组织的年报制度是慈善组织主动接受民政部门监督检查的方式之一，也是民政部门提高监管水平的有效途径。年度工作报告与慈善组织的信息公开、监督管理等构成一个相互联系、有机衔接的完整的制度体系，成为慈善组织监督制度的核心内容。慈善法构建了立体、全面、多元的慈善监管体系。慈善法第七十二条对于年报制度和财务会计报告的信息公开进行了规定，这将改变传统的行政监管模式，引入社会监督力量，通过社会力量把慈善打造成“玻璃口袋”中的事业，不断提升慈善组织的公信力，真正发挥慈善组织在社会治理和实现社会结构转型中的应有功能。

慈善组织年报制度的有效实施需要充分利用互联网技术。互联网技术使慈善组织年度工作报告制度可以便捷、高效地落实，有利于更多的社会公众了解并关注慈善组织及其开展慈善活动的情况，有助于慈善法规定的投诉举报等机制迅速发挥作用。借助于互联网技术，政府对慈善组织与慈善活动的全过程监管的目标更容易实现。

[1]王名，李勇，黄浩明.英国非营利组织[M].北京：社会科学文献出版社，2009：100-102.

[2]李芳.我国建立慈善组织认定制度的基本构想[J].山东社会科学，2015(3)：57-62.

[3]周中之.当代中国慈善伦理的理想与现实[J].河北大学学报(哲学社会科学版)，2011(3)：12-18.

[4]刘太钢.非营利组织及其法律规制[M].北京：中国法制出版社，2009：255.

[5]孟令君.中国慈善工作概论[M].北京：北京大学出版社，2008：69.

[6]EVELYN BRODY,JOHN TYLER，GOVERNANCE.Respecting Foundation and Charity Autonomy:How Public is Private Philanthropy[J].Chi.-Kent L.Rev，2010(85)：613.

【责任编辑 侯翠环】

The Definition，Institutional Innovation and Implemental Future of Charity Organization

YANG Si-bin1，LI Pei-yao2

(1.Department of Public Management，China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048；2.School of Public Science and Public Administration，Wuhan University，Wuhan，Hubei 430072，China)

It is important to understand the definition and legal system of charity organization which is the important guarantee for the implementation of the law of charity.The charity law makes a definition for charity organization from the perspective of connotation and extension，and charity organization becomes a legal notion.Charity law makes the registration system of the charitable organization clear，changes the original “dual management system”；provides the internal governance structure of charitable organizations，provides a legal basis for the realization of the autonomy of charitable organizations；the inspection system for the annual report system，and changes the charity regulation.The charity law implementation needs to set the specific provisions and measures of charity organization form and the registration and management，come up the national standards of corporate governance on charitable organizations，and annual docking system and charity supervision system to achieve effective supervision on charitable organizations and charitable activities.

charity organization；register confirmation；internal organizational governance；annual reporting institution；charity supervision

慈善法作为我国慈善领域的基础性和综合性法律，其颁布是我国社会领域建设与国家治理创新的一件大事，作为加强社会领域立法、全面推进依法治国的重要举措，向社会传递了国家主张共享发展的理念，释放出塑造人心向善、人人行善社会氛围的强烈信号。鉴于慈善事业的独特价值与现实意义，曾经为《慈善法》的起草与制定做出过直接贡献的国家社科基金特别委托项目“慈善事业法研究”课题组部分成员，就慈善法相关问题通过专题研讨形成了这组论文，旨在为读者了解慈善法及相关实践开辟一个窗口，共同促使我国慈善事业的制度环境进一步完善。

2016-06-20

杨思斌(1967—)，男，安徽六安人，中国劳动关系学院公共管理系教授，主要研究方向：慈善法。

C913

A

1005-6378(2016)05-0018-07

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.05.003

慈善事业法专题研究

特约主持人语：