李永忠：用好巡视制度这把反腐利剑

刘淑君

近年来，利用巡视制度所取得的反腐成果有目共睹。在制度反腐专家李永忠看来，巡视制度充分发挥了异体监督的作用，是反腐的利剑，必须坚持善用。

制度反腐须靠异体监督

《同舟共进》：您亲历了巡视制度的设立过程，能否具体介绍一下有关的情况？

李永忠：我党一直都有考虑建设巡视制度，邓小平在1980年的“8·18”讲话之所以称为纲领性文件，关键就在于他开创了制度建党、制度监督、制度反腐的思路。他对党内监督有两个“最重要”的认识：一是1962年，我党已执政13年时，他认为党内最重要的监督只需要“来自党委会本身”，这是“同体监督”的认识。而且他举出几个理由，认为党委会成员的水平相同，能力相当，又能经常见面。但十年“文革”让他的设想失效。18年后，在1980年的“8·18”讲话，他再次谈党内监督时便改变了认识，认为“最重要的要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”，这就是邓小平关于党内监督的第二个“最重要”的认识，即对“异体监督”的认识。

《同舟共进》：邓小平强调要有“专门的机构”。

李永忠：对，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。这说明从1962年到1980年，邓小平对党内监督的认识经历了一次巨大的飞跃。他的第一次认识处于同体监督阶段，第二次认识就提升为异体监督阶段。他作为老一辈的无产阶级革命家，从自身的经历中意识到，靠党委内监督的效果有限，党内得有一个相对独立的专门机构，才能保证铁面无私的监督检查，我当时便称之为异体监督。同体监督说白了就是自己对自己的监督，而异体监督则是另外一个不同体来进行监督。当时有人觉得这个“异体”只能来自共产党外，我说共产党内同样可以形成异体监督，关键是执行权与监督权要分开，中国2000多年的中央集权制历史证明，只要监察官不归行政官管辖，就能有效进行异体监督。所以关于异体的定位，其实在古代就完成了，它就是独立于执行权的一种监督权。

异体监督的关键是隶属、权限、范围三个方面，这是判断异体与否的标志。如果被监督者与监督者之间，存在领导与被领导的隶属关系，那肯定不是异体监督；如果监督者的权力过大，异体监督就会由监督异化为事实上的管理；监督区范围通常应大于行政区，这样的监督易机动也易比较，用现在的话讲，可以“一托二或三”。

中国特色的异体监督不一定非得由反对党来充当，它可以由党内监督专门机关来完成。因此，纪委的科学定位，第一是党内监督专门机关，第二才是党内办案机关，通过办案继续履行监督的职能。2015年9月，王岐山在福建调研时所讲的“四种形态”的第一种，“党内关系要正常化，批评和自我批评要经常开展，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态”就是在说纪委的监督作用。党内百分之八九十的缺点和错误，都应在这个阶段通过批评来解决。把纪律挺在前面，其实就是把监督挺在最前面，这样能有效防范违纪。曾任中央纪委书记的吴官正，10年前反复强调中医的“良医治未病”，讲的就是这个道理。第二种形态是“党纪轻处分和组织处理要成为大多数”。党内的缺点和错误大多数应通过批评和自我批评来解决，剩下这部分需要执纪的，大多数也应通过给予轻处分和组织处理来解决。第三种形态，“对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数”，即党内重处分虽然有3个档次（撤销党内职务、留党察看、开除党籍），比轻处分（警告、严重警告）还多一个档次，但在执纪中占的比例只能是少数。占最少数的第四种形态，“严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极少数”，才是需要移送司法机关。根据这四种形态看来，王岐山相当明白邓小平在35年前的“8·18”讲话，明白“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”的含义。

异体监督怎么做到呢？我从30年前开始认真研究这个问题。我最早的研究认为，纪委只要垂直管理，就可以实现异体监督。后来发现，由于党委是将党内的决策权、执行权、监督权三权合为一体，因此，即使纪委采用垂直领导体制，也很难监督同级党委。如果真能实现对同级党委的有效监督，那么纪委就可能成为下一个腐败的高发点。1981年11月3日，中共中央组织部对北京市委办公厅同年11月2日给中央办公厅的来信进行了答复，北京市党的顾问委员会、纪律检查委员会的全称应是：中国共产党北京市顾问委员会、中国共产党北京市纪律检查委员会。尽管此后各级纪委均可在机关门口挂一个牌子，叫某某纪律检查委员会，看似可以同党委平起平坐，但实际情况并非如此。由于党委权力结构并未改革，同级纪委不可能对“同级党委及其成员”“进行铁面无私的监督检查”。由此也就造成了领导干部，特别是主要领导干部容易“任性”犯错误。

对于各级一把手的选择和任用，组织部门要求最高、标准最严，心思用得最多，功夫下得最大。但反腐的实际情况证明，一把手违纪违法犯罪的比率比同级别的人还要多，职务越大的，犯错误的比例越高。这就让人尴尬了，每一位中央委员都是千挑万选的，但他们违纪违法的比率居然大大高于全国的平均数。他们明明素质高，能力强，长期受党的教育和培养，党在他们身上最为用心良苦，为什么他们却更容易犯错误被判刑呢？这就和权力结构及选人用人体制有极大的关系。

打天下时，战争能成为反腐的有效载体，血与火的战争让广大党员、干部不敢腐败，因为脱离群众就得死。改革开放前，群众运动成为反腐的有效载体，凡脱离群众搞腐败，一搞运动，问题就会被揭发出来。但运动反腐有利有弊，利在遏制了腐败的蔓延，弊在干扰经济建设，人人自危。改革开放以来，战争远去，运动不再，就应转向制度反腐，可实践上并不如人意。

所以1994年，我调到中央纪委研究室后，眼见纪检体制改革搞不了，就贸然向中央纪委副书记曹庆泽写信，建议在体制不变的前提下，通过变方式、变手段来解决问题。具体讲，就是借用中国古代巡视制度。巡视的本质就是借用异体监督的手段。1996年中央纪委开始考虑，后来到了1998年就派了7个巡视组去巡视地方，收获了较好的效果。对于省纪委、部委纪检组不敢反映的问题，巡视组看到后，回来给中纪委报告，中纪委向党中央反映，异体监督的生命力就在实践中慢慢壮大起来。

巡视制度还能帮助发现党内权力结构和选人用人体制存在的问题。因为对每次巡视的结果进行反思和总结就不难发现，干部作风只是问题的一部分，更大的问题在于权力结构和选人用人体制这两个根本性弊端，这就是我写信的主要目的。

巡视制度为推进改革发力

《同舟共进》：2013年，王岐山书记曾对巡视反腐提出“四个着力”，这“四个着力”与您刚刚说的巡视制度的演变有没有内在关联？

李永忠：首先，王岐山为什么要突出“四个着力”——“着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题”，这谈的就是权钱交易，以权谋私等腐败问题；“着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题，紧紧盯住，防止反弹”，这就是发现“四风”的问题；“着力发现是否存在违反党的政治纪律问题”，这就是指发现政治问题，政治纪律问题；“着力发现是否存在选人用人上的不正之风和腐败问题”，就是发现选人用人的问题。巡视工作的深化就是强调这“四个着力”。形势决定我们必须加强发挥巡视的利剑作用，以“四个着力”问题导向的利剑，会发现我们权力结构和选人用人体制的弊端，推动纪检体制改革；通过纪检体制改革，推动党委领导制度改革，逐渐“形成科学的权力结构”（习近平语）。

2015年5月，习近平提出“把那些想改革、谋改革、善改革的干部用起来，激励干部勇挑重担”。6月5日进而提出，“发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用”。9月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》。10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议，习近平强调，中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。试点的成功最终会推进全国的体制改革。

《同舟共进》：请您简要介绍一下巡视制度的运作。

李永忠：首先是组建巡视组；组建完成后，巡视组就到有关部门了解线索，如到中央纪委、监察部、组织部、信访局、审计署等；了解线索后，巡视组会进行线索梳理，并带着问题开展巡视；巡视的形式主要有巡视了解和巡视调查，通常是先了解后调查，比如通过召开座谈会或微服私访等；调查完成后，巡视组就开始给中央和中纪委汇报结果，并把领导的意见反馈给被巡视单位。通常情况下，被巡视单位改正过来就行，如果发现没改的就要督办或督查，也就是巡视追踪。这就是运作的大致流程。

巡视制度仍在不断完善

《同舟共进》：可以总结一下巡视制度的发展历程吗？

李永忠：巡视改革完善分为几个阶段。第一个阶段叫单干阶段。1996年下发了建立巡视制度的试行办法，第一次向地方和部门派出了巡视组。第二阶段是合作阶段，1997年巡视制度写进十七大的党章；2003年颁布监督条例，以法规的形式确定了巡视制度；2001到2009年，中央纪委和中央组织部联合成立巡视办公室。第三个阶段叫发展阶段，中央发布实施了巡视工作条例，并将中央纪委和中央组织部巡视组，统一改称为中央巡视组。第四个阶段是提升阶段，2014年，中央巡视领导工作小组对省市区的工作关系，从指导关系改为领导关系。“领导”两个字是习近平总书记提出并加以明确的。概括起来，从1994年到现在，巡视制度的改革完善，大致经历了单干、合作、发展、提升四个阶段。

巡视工作既在巡更在视，不能只是巡视的“巡”就行，还要看到真情况、发现真问题，尤其要找到主要问题才行。第二，“巡”讲究全覆盖，不能有空白；“视”则要突出重点，发现主要问题。关于巡视工作的开展，我总结了“巡视九法”——就速度而言，既要动如脱兔，也要静如处子：微服私访有利于抢得先机，如果问题人都知道你在搜集线索，调查的难度就必然加大。就影响而言，既要山摇地动，又要波澜不惊：不造一定声势，难以扩大影响，不懂得暗度陈仓，就会加大代价。就时间而言，既要定期，又要不定期。就空间而言，既要巡“块”，也要巡“条”——即不光要巡视各省市，也要巡视各行业系统。就方式而言，既要常规，也要专项：以常规完成巡视的全覆盖，以专项突出巡视的重点问题。就领衔而言，既要大官，也要小官：其实越是小官越能发现问题，因为小官通常不保守，想创新，敢于直面问题，古代大都用小官巡视。就方法而言，既要直刺，也要回马：既要直截了当地分析问题，也要敢于杀回马枪。就借力而言，既靠系统自身的力量，也靠系统外的力量：既要靠纪检监察系统，也要靠媒体，特别是网络，媒体其实是巡视最需要借用的。就效果而言，既要治标，更要治本：治标就是解决巡视发现的个案，治本就是要坚决摒弃苏联模式不科学的权力结构和不合理的选人用人体制这两大根本性弊端。