农地集体所有是“三农”底线

贺雪峰

农地并非无人耕种

温铁军在全世界发展中国家调研，发现了一个很重要的规律，就是土地自由交易必然导致土地的集中，大量失地农民进入城市，却难以在城市体面完成劳动力再生产，落入到城市贫民窟中，成为反对秩序的重要力量，也构成了这些发展中国家政治不稳定的基本力量。他甚至发现，诸如印度、拉美等实行土地私有制的发展中国家，国内普遍存在以获得土地为目标的游击队在进行着的武装斗争。相对于这些发展中国家，我国政治稳定，没有大规模贫民窟，这多少要归功于农村土地集体所有制。温铁军因此一再提醒，中国三农政策的底线是不能允许土地自由交易。

遗憾的是，农村土地确权以及对农村土地制度的认识，越来越倾向强化土地承包权，而虚化土地集体所有权。将农村土地“所有权、承包权、经营权”三权分置，强化农民的土地承包权，显然不是要让农民固化在承包地上，也固化不住，而是要推动农民将自己的承包土地流转给规模经营大户来种植。而且，国家为了保护规模经营大户种田的意愿，在政策上乃至财政上给大户以各种优惠补贴。

现在的问题是，中国农村仍然有2亿多农户，户均只有几亩耕地，且农户通过两种方式有效应对了当前中国发展阶段的农业经营，一是以半工半耕应对，即缺少外出务工机会的老年人种田，因为老年人机会成本低，种田就比较精细，他们一般不愿意将土地流转出去。二是因为种种原因不愿或无法离开农村的青壮年，他们仅仅种自己承包地显然太少，而愿意从外出务工的亲朋邻里那里流入他们的承包地，形成适度规模经营。因此，农村适合于耕种的土地现在都被精心耕种着，而不是一般人想当然以为的无人种田，土地被抛荒了。

这种情况下，外来的搞规模经营的大户要流转农民的土地，农民就不愿意，即使愿意，流转土地的租金也会很高。租金一高，作为弱质产业的农业，自然风险也高，搞规模经营的农业主体离开政府补贴就必然破产。为了维系农业适度规模经营，政府就给包括所谓家庭农场、工商企业在内的规模经营以支持，以提高这些规模经营主体的生存能力。

农地承包权绝对化难以逆转

为了发展规模农业或现代农业，当前一些地方政府和政策部门就琢磨如何让进城农民退出农业。退出农业也就是退出他们的承包地，在承包权无比巨大的情况下，让农民退出承包地显然不能通过强制的办法，因此就有“有偿退出”一说。农民进城是当前中国的大趋势。如果农民进城，退出他们在农村的承包地、宅基地，还可以换一笔钱（有偿退出），农民则一方面增加了进城安居的资本，一方面又将土地资源留下来形成农业发展所需要的适度规模经营。

可问题是，用于种粮的土地承包经营权，退出的补偿肯定不多。试算，一亩田用来种粮食，产值也就2000元，利润大概300～500元，那么该地的补偿最多也就在万元左右，一家10亩地也就补10万元。多了10万元，农民可能更容易进城，但拿了这10万元，就意味着进城失败后不可以再返回农村。可想而知，很少有农民愿意低价将自己的土地承包权、宅基地使用权转让出去。也因此，地方政府为了推进农业现代化，发展规模经营和现代农业，需要面对的往往是农民不愿离土的现实。

允许农民土地承包权绝对化，允许农民以土地承包权作为抵押担保，赋予土地承包权以财产权的属性，就意味着土地承包权可以交易了。“增人不增地、减人不减地”，以及土地确权，就让农村中真正已经进城并在城市体面安居者获得了长久稳定的农村土地承包权，这些有能力进城者之所以可以在城市体面安居，显然不是因为从土地上获得了巨大收益，而是在城市有了稳定就业与收入。这样，农地上的收入多少就不重要，即使退出承包土地有补偿，这个土地补偿相对于他们在城市的收入也是不值一提的，所以，他们宁愿让自己在农村的承包地继续“有”在那里，更不会随便退出，哪怕是有偿退出。

换句话说，土地承包权绝对化后，有能力进城的农村人口会永久地保持自己的土地权利，而不会将土地承包权变现。那么，随着越来越多农村有能力进城的人口进城，他们就成了不在乎土地收入的地主，真正种田的农户乃至家庭农场、规模经营户，他们种这些城居地主的承包地，且这些承包地已经“确权确地确四至”（四至，指一宗地四周的界限——编者注）到户了，这样的田就不好种，因为根本就无法搞基础设施建设，无法依据农业生产的需要进行农田基本建设——土地是别人的，仅仅是租给你，怎么建设？

另一方面，在城市化的大趋势下面，家庭经济条件一般的农户却不得不为子女在县城买房，而有强烈的进城冲动。这些缺少进城能力的农户，他们开始在城市打拼，做生意缺本金，买房子缺首付，生病没有钱，有的甚至子女办婚礼都缺少办酒席的钱，等等，任何一项生产生活中的大事都可能逼迫他们将土地承包权抵押、转让出去以获得当前手头上的流动性。

可以设想，农民做生意缺本金，将承包权抵押出去，结果只有两种，一种是做生意赚了钱，另外一种是亏了本，他们因此失去了自己的承包地，还失去了返乡退路。在当前时期，农民做生意赚钱的可能性不是很大，亏本的情况则很普遍。进城失败的农户即使只占全国农户的三分之一，也有2亿～3亿之巨。进城失败又无法返乡，就必然聚集形成大规模的城市贫民窟，我想，也不必赘述这样的贫民窟会如何影响基本社会秩序和政治稳定了。

这样看来，当前中国农村土地集体所有制是中国保持发展中的稳定的巨大优势。返乡种地这样一种可能性让所有进城农民都有安全感，当他们在城市受到委屈、难以立足时，可以底气十足地说：大不了回去种地。

农地是农民的底线保障

有人说，现在仍然认为土地是农民基本社会保障的说法太落伍了。土地收益有限，靠几亩地如何给农民保障？农民永远不可能靠种地致富。

说农民不可能靠几亩地致富的说法本身就误解了土地的保障功能。土地的保障功能是指底线保障，是最后退路。致富是每个人的事情，主要的机会是在城市，是通过市场体系进行的。中国建设社会主义市场经济，为所有人提供了在市场上致富的机会，能否在市场上致富发财，因为资源秉赋的差异，有人成功，有人失败。这是一个激烈竞争的领域，是一个各尽所能的领域，是一个弱肉强食的领域。国家要做的事情是制定公平的市场竞争规则，让所有人在规则里面跳舞。

在市场体系中成功的人士，他们成为强者。而竞争失败者也仍然要维持基本生活，这个基本生活或基本保障，市场无法自动提供，就需要由国家来保证提供。这个基本保障一定是普适的，是为所有人提供的，正因如此，也就必然是低水平的，是最基本的，是维持温饱的，而不可能是体面的。

相对来说，农民有宅基地、有住房、有承包地，总之是只要有自己的小块土地，他们就可通过土地来获得基本收入保障，解决温饱问题，就不那么依赖国家所提供的基本保障。农业收入自给自足，使有土地的农民至少可轻易解决温饱问题，从而使国家可以从容面对市场经济中必然出现的其他失败群体，建立相对不错的最低社会基本保障。如果进城失败的农民仍可返回农村，国家的主要精力就可以集中为无法返乡的城市人提供保障，让在市场竞争中失败的城市人也有一定的体面生活空间。当然，这不是排斥进城农民，而要在进城农民留城或返乡之间形成平衡。

未来30年将是中国发展的关键时期，要保持我国发展中的稳定，就必须继续保持当前农村集体土地所有制的优势。将农民土地承包权绝对化、财产化，则发展中的不稳定阴影就挥之不去了。

（作者系华中科技大学特聘教授，华中科技大学中国乡村治理研究中心主任、博导）