推进农产品批发市场公益性建设的政策建议

纪良纲 ，米新丽

(1.河北经贸大学 商学院，河北 石家庄 050061；2.河北大学 经济学院，河北 保定 071002)

推进农产品批发市场公益性建设的政策建议

纪良纲1，米新丽2

(1.河北经贸大学 商学院，河北 石家庄 050061；2.河北大学 经济学院，河北 保定 071002)

农产品批发市场是我国农产品流通体系的主要环节和中心枢纽，承担着全国70%农产品集散任务，具有食品安全监管、保障供应、稳定价格等公益性职能。在分析农产品批发市场公益性建设必然性的基础上，探析公益性建设中存在的问题，最后寻找农产品批发市场公益性实现的有效路径。这对进一步完善我国农产品批发市场体系，促进农民增收、推进城乡经济社会统筹协调发展具有重要意义。

农产品批发市场；公益性；财政补贴；社会监督

农产品流通是我国市场流通体系建设的重要方面，也是农产品生产者和消费者之间的桥梁；同时农产品流通作为促进农业现代化、规模化发展、引导生产资源优化配置、保障农产品供给、食品安全监测等方面的有效抓手，其作用日益突出。农产品批发市场是和我国农产品流通体系同步发展、扩张、壮大的，现阶段已经成为该体系的主要环节和中心枢纽，负担全国70%的农产品集散任务； 2015年全国规模以上的农产品批发市场达到4 400多家，已经形成了较为完整、流通顺畅的农产品批发市场体系[1]。随着城市化进程的加快，农产品流通对批发市场的功能完善和拓展提出了新的要求：解决农产品“卖难”问题要求农产品批发市场发挥渠道优势，对接滞销产地，减少农民损失[2]；解决农产品“买贵”问题要求农产品批发市场扩大供应，降低农产品“最后一公里”费用[3]；突发应急事件要求农产品批发市场具有应急物资储备功能[4]；稳定农产品价格要求借助农产品批发市场商流、物流、信息流集聚优势，从宏观上统筹规划农产品生产、调节农产品供需，以政府“看得见的手”去平抑农产品价格剧烈波动[5]；城市环境建设和资源保护要求农产品批发市场提高自身的废弃物处理能力等[6]，这些新的要求体现了农产品批发市场的公益性职能。近年来中央一号文件连续提出公益性农产品批发市场建设：2012年中央一号文件提出非营利性农产品批发、零售市场建设，2014年中央一号文件提出公益性农产品批发市场建设，标志着政府认识到农产品批发市场公益性职能的重要性，同时通过试点建设的方式进入公益性实践阶段。2015年中央一号文件提出“继续开展公益性农产品批发市场建设试点”，表明需要进一步拓展公益性农产品批发市场规模和范围。2016年中央一号文件再次强调“推动公益性农产品市场建设”，表明除农产品批发市场外，一些农贸市场、社区菜市场等也应发挥公益性职能。

一、农产品批发市场公益性建设的必要性

我国农产品批发市场是伴随着市场经济发展而出现的，其连接农产品供需两端，在促进农产品的流通、充实农民的“钱袋子”、改善城市居民的“菜篮子”等方面发挥着重要的作用。

(一)公益性建设有助于农产品批发市场功能进一步完善和拓展

随着我国经济社会的发展，城市化进行的加速，新型商业模式不断涌现，农产品流通模式也在不断的变化。为了满足日益多样的消费者需求，农产品批发市场的功能需要完善和拓展，如完善价格机制、调节供需、平抑价格波动等[7]。国家相关政策也有出台， 2012年中央一号文件提出“通过加强农产品流通设施建设、创新农产品流通方式等提高市场流通效率、切实保障农产品稳定均衡供给”。另外，农产品批发市场可以发挥信息节点的作用，汇总农产品供需信息、促进均衡价格的形成、进而保障农产品稳定供给，提高农产品流通效率。但是单个的农产品批发市场没有动力也没有能力去汇总这些市场信息，因此需要政府依靠农产品批发市场进行信息汇总，并提供相应的政策、资金支持。因此在农产品批发市场完成本职工作的基础上，增加食品安全监测、食品质量安全追溯、应急物资保障等公益性职能，可以有效降低农产品批发市场追求利润最大化，从而增强农产品批发市场的货物集散、价格稳定等功能，使之更好地为广大居民服务。

(二)公益性建设有助于提高农产品流通的组织化程度

公益性建设可以通过农产品产地市场、销地市场两个方向带动农产品流通组织化程度。我国农业生产经模小，农产品流通经营主体多为个体经营的农户，其力量小、抗风险能力薄弱。而公益性农产品批发市场可以通过政策指引、信息提供、提高市场准入门槛、提高农产品标准化等方式，促进农产品生产环节的农民联合起来，成立农村合作社；或者通过土地流转的方式，将土地汇集到种田能手的手里，形成规模经营主体，促进土地规模化经营，从而提高农业生产经营的组织化程度，带动农业生产效率提升、流通规模扩大、流通损耗降低，最终引导农民、农产品进入市场。这个过程需要政府的支持，吸取日本、韩国农产品批发市场的成功经验[8]，提高政府的支持力度。同时农产品批发市场公益性职能要求批发市场对市场内的经销商规范管理，结合政府给予的政策支持和资金补贴，促使经销商增大经营规模，提高规模经济优势，增加农产品集散能力，促使分散弱小的农户团结起来成立合作组织，提高农产品商品化程度，进而提高流通环节组织化程度。

(三)公益性建设有助于降低农产品流通成本

公益性农产品批发市场一边对接上游农产品生产者，一边对接消费者，可以充分发挥规模经济优势，减少流通环节，降低流通费用，提高流通效率，进而降低农产品价格，提升农民的收入水平。农产品批发市场具有较强的区域集货作用，如果提升批发市场应急储备、价格信息收集能力，就可以起到平抑农产品价格大幅波动的情况[9]。同时农产品批发市场公益性职能还可以培育规范化的经纪人队伍。现阶段我国农产品生产“小”而“散”，生产和销售信息不对称。在这样的情况下，农产品经纪人出于自身利益考虑，在收购农产品时利用自身掌握的市场信息和运输能力，对农产品压价，造成产品优质不能优价，损害了农户利益。同时由于经纪人多为个人行为，其自有资金少，抗风险能力低，个体经营的模式不能构成规模效应，在农产品运输和购销过程中单位流通成本巨大。因此需要公益性农产品批发市场作为信息发布节点，提高供求信息的对称度，同时培育规范化、规模化农产品经纪人队伍，并对其进行管理，以提高农产品流通效率。

(四)公益性建设有助于确保食品安全

公益性批发市场在政府财政的支持下，为了有效地进行食品安全监管，对进入农产品批发市场的农产品进行严格的抽样检测，检测工作非常规范、详细，这就成为食品安全监管非常重要的环节[10]。以赢利为目标的农产品批发市场，尽管大型市场一般都按照要求配有专业食品安全检测室，但经调查，检测室多数设备利用率不高，有些设备甚至处于闲置状态。这是由于现行政策下，市场经营者承担食品安全检测成本，因此市场会通过减少工作人员、降低抽检频率、进而降低检测成本；同时市场与经销商的利益关联度比较高，一旦批发市场认真抽检，必然会增加问题产品出现频率；如果依据相关要求将食品安全情况上报主管部门，会导致不合格农产品被销毁，销售问题产品的经销商受到处罚，农产品批发市场也会受到一定程度的经济和信誉损失。公益性农产品批发市场可以通过财政支持引入系统化的食品安全检测系统，把食品安全检测作为市政基础设施和民生公共设施，运行成本全部由政府承担，就可以使检验检测中心建成后达到保障食品安全的效果。

二、农产品批发市场公益性建设存在的问题

目前政府有关部门已经认识到农产品批发市场公益性的重要性，也出台了相关政策支持市场发展，如“标准化市场建设”“万村千乡市场工程”等。通过这些政策，提高了市场管理水平，完善了了市场基础设施建设、加速了农产品流通。但是由于各地经济发展水平不同、各级政府对公益性认识不同，以及农产品流通体系建设中出现的新情况、新问题影响了农产品批发市场公益性建设。

(一)农产品批发市场公益性建设缺乏整体规划

农产品批发市场在很大程度上被视为普通流通企业，其营业执照、相关资质容易获得审批。我国地区间发展不平衡，经济总量、人口数量、人口密度东部地区和中西部地区、大中城市和乡镇农村间差距较大，而批发市场总是需要广大货源和客源才能够得到发展。因此农产品批发市场投资资金总是向市场经济基础条件好、人口密集、居民生活水平高的地区流动。但是如果一定区域内农产品批发市场数量多、规模大、相似度高会导致行业间竞争激烈，重复建设、恶性竞争时有发生；而欠发达地区农产品批发市场数量少，农产品流通不畅，农民“卖难”现象严重。因此政府需要统一规划农产品批发市场，同时需要明确其基础设施建设要求，通过追加财政投入、免除税收和提供基础设施改良补贴等措施[11]，从根本上支持农产品批发市场建设和发展，进而完善农产品流通体系，从宏观角度促进农产品流通发展。

(二)财政投入不足影响农产品批发市场公益性建设

发达国家和地区经验告诉我们，农产品批发市场公益性需要政府给予市场相应的政策、资金和管理支持。从经济学角度来说，农产品批发市场公益性职能就是一定意义上的公共物品。由于公共物品非竞争性和非排他性的特征，导致私人提供公共物品的动力不足，整体社会收益没有达到帕累托最优。而农产品批发市场公益性是具有外部性的公共物品，如果政府的补贴不足以补偿农产品批发市场承担公益性职能所付出的成本，出于经济利益的考虑，批发市场经营者必然停止公益性职能的履行。现实中农产品批发市场只是得到各级政府针对某一职能、某一项目的资金、政策扶持，并没有全国范围内、统一的政策法规明确规定对公益性职能的扶持。这样就导致资金使用率不高，有限的资金分配到几百家市场，对于维持系统、全面、高标准的农产品检测、价格监管、信息反馈、环境污染治理等公益性职能是不够的。

(三)税费较高影响农产品批发市场公益性的发挥

高效的农产品物流需要农产品批发市场硬件设施不断完善，相比简易的田间地头交易市场，现代化农产品批发市场运行管理需要大量的成本；同时市场承担较高的税费，如营业税、企业所得税、地方教育费和河道管理费等，税费成本可以达到农产品批发市场正常运行总成本20%以上。而农产品批发市场主要收入来源为商品进门费用、交易费用提成、商铺档口租金等；在高额的税费成本下，为了维持市场正常运行，市场必然对经销商提高收费标准，这些增加的成本会通过农产品流通传递到最终消费者身上。随着城镇化过程的加速、大中城市地价的上升、生活成本的不断提高，批发市场农产品经营者只有提高农产品利润率或扩大经营规模，才可维持正常生活，这就导致了农产品流通环节“最后一公里”问题频现。

(四)农产品批发市场公益性建设立法滞后

农产品批发市场在我国农产品流通中地位日益重要，但是针对农产品批发市场的法律法规建设严重滞后，至今没有出台专门的法律法规；目前主管部门主要依靠《公司法》《农产品质量安全法》等管理农产品批发市场。但以上法律没有涉及到农产品批发市场公益性相关内容，导致公益性职能内涵不清晰；同时法律对农产品市场价格监管也不完善。以日本、韩国、法国等发达国家为例，农产品批发市场具有公益性职能已经通过法律的形式明确下来，其公益性职能的具体体现为农产品价格监管、稳定价格和保障供应。政府对农产品批发市场进行财政、政策支持，进而对农产品批发市场拥有一定的掌控权力。而我国农产品批发市场多为私人企业，其较少承担价格监管功能，反而利用价格监管空挡，利用自身的定价优势，提高摊位租赁费，增加自身收益。同时政府对批发市场补贴缺失，公益性履行成本部分需要市场承担，这些行为提高了经销商的经营成本，而这些成本最终会转嫁到消费者身上，导致农产品流通成本增加，农产品批发市场公益性职能发挥受到影响。

三、推进农产品批发市场公益性发挥的政策措施

农产品批发市场具有促进农产品产销、稳定农产品价格、监管农产品质量安全等公益性特征，其公益性职能的发挥，需要政府的支持、批发市场经营方的认可、广大市民的监督，还需要从政策制定、机制设计的角度进行制度保障。一般来说，后者在公益性职能发挥上有更大的作用。

(一)明确农产品批发市场公益性职能内涵

要发挥农产品批发市场的公益性职能，就应该从学术的角度、从政府职能监管的角度对农产品批发市场公益性职能的内涵和表现形式进行清晰的界定；只有当农产品批发市场完善农产品流通、监管农产品质量安全和突发事件应急保障等公益性职能明确后，政府才可以有的放矢，进行准确的支持；只有政府提高农产品批发市场公益性建设方面的财政投入，同时在市场用地、市场基础设施建设、公益性职能成本补贴等方面进行财政、政策支持，才能使营利性市场向非营利市场转型。

在公益性农产品批发市场建设规划中，需坚持资源优化配置的原则，根据农产品产销趋势和农产品发展整体布局、统盘考虑，严格论证、科学选址，可以首先对规模和影响较大的农产品批发市场进行改造升级，逐步形成规范的大型国际农产品流通中心。为了避免出现某一区域内公益性农产品批发市场过多过密的情况，其建设规划应充分考虑农产品生产产区的供给量，集散地的辐射能力以及城市居民的消费能力。

(二)多渠道筹集公益性农产品批发市场建设资金

当前农产品批发市场私有运营的内生性原因导致公益性职能发挥不畅，进而导致了农产品质量安全、价格调控等问题不断出现。如果大规模投资建设公益性农产品批发市场，将大大增加政府财政支出、影响财政平衡，是难以为继的。因此农产品批发市场公益性职能可以采取多种类、多方式、多渠道实现。例如政府利用财政资金收购关键环节农产品批发市场的部分股权，进一步掌控对当地农业生产影响较大、对区域经济影响较广的市场；或者仿照法国市场管理方式，政府派驻人员或机构进驻农产品批发市场，建立或监管电子信息平台、质量安全监测等公益性职能；政府也可以完全承担公益性职能运行成本，同时肩负更多的管理责任，保障农产品流通和农户、居民的切身利益。目前我国农产品流通体系已经基本建成，农产品批发市场进入到升级改造阶段，农产品批发市场的食品安全检测、平抑物价等公益性职能需要政府提供大量资金以维持正常运行。因此我国政府应继续完善财政支持政策，积极发挥中央政府投资的促进作用，重点支持公益性流通设施、偏远农村农产品流通体系、流通体系信息化建设，以充分发挥农产品批发市场的物流节点和价格形成功能。

(三)降低农产品批发市场运行费用，加大公益性财政补贴监察力度

我国已经出台免除农产品销售增值税政策，同时对鲜活农产品实行绿色通道制度，降低流通环节费用。政府可以降低农产品批发市场的用电、用水、用气、用热价格，减少运行成本；也可对农产品批发市场实行税费优惠政策。减免税收的同时加大对政府公益性财政补贴的监察、惩罚力度。惩罚是较大影响农产品批发市场和政府主管部门行为策略的因素，因此需要对政府财政使用情况进行严格的监督，对补贴的数量、方式、最终效果详细记录；对已发现的政府部门寻租行为进行严厉惩罚，对部门违规人员实行追责制，将其不良行为记录在案，进而影响违规人员晋升、评奖评优等；对严重违规行为，可以对相关人员进行降职、撤职处理。处罚的力度越大，对其震慑作用也越大。农产品批发市场寻租行为也需受到严厉惩罚。如果农产品批发市场不履行公益性职能被发现，一段时期内政府将不再对其资助，市场也要被处以财政补贴数额几倍的罚款；同时对农产品批发市场管理者进行追责，惩罚措施包括行业内通报、降职降薪、政府派驻工作人员监管等。通过以上方法，可以提高农产品批发市场和政府主管部门不履行公益性职能的寻租成本，提高政府专项财政补贴的绩效水平。同时发挥良好声誉在市场竞争中的促进作用，将农产品批发市场公益性职能发挥情况向市民通告，如果农产品批发市场不履行公益性职能而被政府、公众发现，其声誉损失越大，对其负面作用也越大。由于我国农产品批发市场发展迅速，过快的速度使得农产品批发市场信息收集发布系统尚未完善，农产品批发市场信用体系尚未建立。因此政府可以结合“互联网+”的思路，建立信息平台，拓展财政补贴的申请、发放和使用的透明度，完善信息披露制度和农产品批发市场信用体系。同时信用体系的建立可以解决农产品批发市场融资难的问题，也可以提高农产品流通体系建设的速度。

(四)推动公益性批发市场行业协会发展、提高公众参与度

日本农业协同组织简称农协，在日本的农产品流通体系中具有重要作用，是公益性职能发挥的抓手。1961年出台的《农业基本法》和《农业协同组合合作购成法》对农协的作用作了明确规定。日本由于人多地少，农业生产规模小，因此单个农户无法或者没有实力获得农产品供需的相关信息，农协就发挥着为农户提供各种各样服务的功能，包括农产品生产、农产品销售以及提供农户所需要的农产品供需信息。同时行业协会也可以起到调节农产品生产的作用，在每年农产品播种前，行业协会根据以往数据，指导农户种植某种农产品，并且预付一部分定金，这样就对全国的农产品生产种类和数量有着比较详尽的统计；当农产品收获后，行业协会负责将农产品运送到农产品批发市场，大部分采用拍卖的形式销售。这样农产品协会成为了农产品生产、流通和销售的桥梁，保障了农民的收入。我国农业也是小规模生产，农户规模、实力都比较小，因此我国政府也应该重视批发市场行业协会的作用，发挥其资源协调、整合能力，促进农产品流通体系的发展。目前在我国农产品流通体系也有一些农民合作组织，但是由于进入农民合作组织的农户数量比较少，结果使得农民合作组织缺乏竞争力，一旦环境发生变化，往往不能适应。我国政府应该对农民合作组织给予政策支持，引导农民合作组织发展壮大，充分发挥其引导农民生产、满足消费者需求的作用。

媒体可以对农产品批发市场公益性职能进行广泛的宣传，提高公众的认识；也可以对优秀的批发市场进行宣传，提高市场的声誉，促进市场的竞争能力，使真正发挥公益性职能的农产品批发市场能够获得更多的财政补贴支持，提高财政补贴政策透明度，客观上对政府工作人员起到了监督作用。同时发挥自媒体作用，使社会公众成为农产品批发市场公益性职能发挥和政府主管部门行为的最有效监督者，这样不仅能够对农产品批发市场形成高压监管态势，更有利于完善农产品批发市场公益性服务的方式和种类。

(五)政府应出台《农产品批发市场法》

日韩等国公益性农产品批发市场的建设经验给我们的启示是，公益性农产品批发市场的建设需要相关法律法规的约束。日本在1923年颁布了《中央批发市场法》，经过长时间的不断完善、修改和调整，1971年又颁布《批发市场法》，对农产品批发市场的建设运营进行了明确的规定。韩国于1951年颁布《中央批发市场法》，为了适应经济环境和消费者购买行为的改变，1976年又颁布了《关于农水产品流通及其价格安定的法律》等。因此借鉴国际经验，我国也应尽快出台《农产品批发市场法》，从国家法律的高度上对保障民生的农产品批发市场进行管理，同时对农产品批发市场的性质、管理运行方式、公益性职能的表现形式进行清晰的界定，同时对公益性农产品批发市场建设要求、规划、资金来源等实操层面的问题进行解答，明确公益性农产品批发市场运行监管模式等。

[1]中华人民共和国农业部.中国农产品批发市场发展总报告[J].北京：中华人民共和国农业部，2015：5-7.

[2]安玉发.鲜活农产品流通体系建设强化公益性特征[J].中国农民合作社,2012(1):14-15.

[3]丁建吾.我国农产品批发市场亟待立法和政策扶持[J]．中国改革，2007(8)：70-72.

[4]唐震，曾文清.农产品市场公益性价格补贴的政策研究[J].市场经济与价格，2014(10)：13-16.

[5]马增俊.如何实现农产品批发市场的公益性[J].农村经济，2012(1)：112-114.

[6]徐伯园.公益性：农产品批发市场的性质的正本清源[J].中国流通经济,2011(5): 95-97.

[7]徐振宇，赵烨.我国大城市农产品批发市场交易的演进趋势——以北京为例[J].北京工商大学学报，2010(6): 17-21.

[8]张闯.农产品批发市场公益性实现方式研究——以北京新发地市场为案例[J].农业经济问题，2015 (1)：93-100.

[9]周应恒，王二朋.优化我国食品安全监管制度：一个分析框架[J].南京农业大学学报( 社会科学版) 2012( 4):119-123.

[10]刘雯，安玉发，张浩.加强公益性建设是中国农产品批发市场发展的方向[J].农村经济，2011(4)：96-99.

[11]曾寅初．农产品批发市场升级改造的难点与对策——基于浙江、山东两省的调查分析[J]．中国市场，2007(12)：63-66.

【责任编辑 郭 玲】

Policy Suggestions on Promoting the Construction of the Public Welfare of Agricultural Products Wholesale Market

JI Liang-gang1，MI Xin-li2

(1.College of Business,Hebei University of Economics and Business,Shijiazhuang,Hebei 050061;2.College of Economics,Hebei University,Baoding,Hebei 071002,China)

As the main part and central hub of agricultural products circulation system,agricultural products wholesale market undertakes 70% of the national agricultural products distribution task in China;it also has the public welfare functions such as food safety supervision,supply security and stabilizing prices.This paper firstly discusses the necessity of the public welfare construction of agricultural products wholesale market.On the basis of it,this paper analyzes the problems of the construction and finally finds effective ways to realize the public welfare function of agricultural products wholesale market.This is of great significance to further improve the system of agricultural products wholesale market,promote farmers' income,and promote the coordinated development of urban and rural economic and social development.

agricultural products wholesale market;public welfare;fiscal subsidy;social supervision

2016-09-09

国家软科学项目“农产品供应链整合及其对策研究”(2013GXS4D104)；河北省社会科学基金青年项目“河北省公益性农产品批发市场食品安全监管研究”(HB15GL129)

纪良纲(1961—)，男，河北安平人，博士，河北经贸大学商学院教授，博士研究生导师，主要研究方向：商贸流通。

F203.9

A

1005-6378(2016)06-0075-05

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.06.011