农田保护补偿政策实施效应相关研究进展

蔡银莺

华中农业大学 公共管理学院， 湖北 武汉 430070

梅婷

华中农业大学 外国语学院， 湖北 武汉 430070



农田保护补偿政策实施效应相关研究进展

蔡银莺

华中农业大学 公共管理学院， 湖北 武汉 430070

梅婷

华中农业大学 外国语学院， 湖北 武汉 430070

农田保护补偿政策作为激励农户参与优质农田及乡村适宜景观地保护的有效方式和农业支持保护体系，在欧美发达国家及地区已有三十多年的实践经验，近年在国内成都、上海、苏州、广东及浙江等地也在积极实践及探索创新。国外相关研究关注农田保护补偿政策对参与主体(农场/农户)、实施区域所带来的异质效应及福利影响，重视政策实施及监管过程中因信息不对称而存在的交易成本约束及滋生的道德风险、逆向选择等激励非兼容问题；国内政策正处在创新实践阶段，少数研究初步探索补偿政策对参与农户激励成效及影响。文章建议未来加强探索政府主导与市场交易相融合的多元策略，界定农田保护补偿政策参与的有效主体及实施优先序，关注试点实践及政策运行产生的参与主体、涉及空间及成本异质性，以将典型试点地区的创新实践经验提升总结为制度层面建设。

农田保护； 补偿政策； 实施效应； 研究进展

一、研究意义

农田保护补偿政策作为增强与农业活动相关环境公共物品供应的有效措施及支持保护体系，满足WTO《农业协定》“绿箱”政策要求，受到世界各国普遍关注[1]。欧美国家及地区实施该政策的主要目的在于保存最大数量、富有生产力的优质农田，保护毗邻及受胁迫的农地[2]。正如美国著名农业经济学家Gardner很早便关注且提及的，“农田提供舒适性公共物品是农业生产及农田保护最富有竞争力的事实依据”，倡导“基于粮食安全和地区农业经济的生存能力维持有生产力的土地，保护乡村和环境舒适性”，以此“产生保障国家或区域粮食安全、农业产业部门就业、城乡土地有效配置及乡村景观价值保护等多重效益”[3]。在城市扩张导致优质农田大量流失，以及居民生活标准提升、人口增长及闲暇时间增多等内外生变量的综合驱动下，城乡居民对涵括农田景观在内的农业非生产性功能及舒适性环境服务的需求日益增大。一些国家及地区以政策设计、经济激励及技术援助等方式强化农户参与农田保护，增强农业舒适性环境景观及公共物品的供应。相应地，各国政府农田保护的管理模式也呈现出鲜明的阶段性特征，从单纯的数量保护或质量管护提升到逐渐强化农田数量管控、质量管理和生态管护“三位一体”。农业环境景观公共物品的特性势必会产生市场失灵，造成土地资源市场配置的次优；而单纯依赖政府行政管制措施，也易带来舒适性农田景观供给不足、农业化学物质污染等负外部行为大量存在、参与主体规避保护责任和滋生权力寻租等现实矛盾。在需求引致及现实驱动下，促使欧美等国家及地区率先采取政策措施抑制农地转换，地方政府及私人团体通过购买农地发展权及实施地役权保护，限制土地转换为居住、商业及工业用途，或以税收减免或现金补偿方式资助土地所有者及生产者[4]。其中，20世纪80年代以来欧美国家相继推行的各具特色、类型多样的农田保护补偿政策便是典型措施之一，目标从最初控制农业集约利用强度到强化刺激、改善农业环境景观[5]，融合市场手段和政策工具激励农民参与农业景观及农田质量保护的内在动机。政策设计依据庇古税或科斯补贴的基本原理，探寻土地资源配置及舒适性公共物品供应的最优，通过调整制度规范能够有效地纠正生态及社会环境成本收益的错位，实现农田自然资产及社会资本的内在化。因此，涵括农田保护补偿政策在内的农业环境政策已成为近三十年来欧美发达国家及墨西哥、中国等发展中国家激励农户参与优质农田及乡村适宜景观地保护的有效方式及政策创新，农民自愿签订协议参与管理，获取相关技术援助、财政补贴及经济补偿。据粗略统计，全美有128个以上的政府实体实施农地保护项目，以近55亿美元的成本代价保护超过223万英亩的农田。其中，1985年实施的保护性休耕计划(Conservation Reserve Program, CRP)是规模最大的政府主导型生态系统服务补偿项目，休耕约3 000万英亩土地——占全美10%的农业用地，相当于密西西比河流域面积，年实施成本约17亿，对农业生产起到积极的促进作用[6][7]。欧盟成员国在共同农业政策框架下也提出类似的农业环境措施及保护项目 (Agri-environmental schemes，AESs)，成为保护乡村景观、稳定农业市场和维持乡村地区农业劳动就业的一项完善政策和规划机制。欧盟地区估计约有超过355个政府资助的农业环境政策，这些政策在针对自然资源、生物多样性及景观质量三个普遍性问题所涉及的结构、范围、目标及侧重点有所变化。欧盟的共同农业政策每年执行费用在550亿欧元，其中单一农场补偿(Single Payment Scheme，SPS)经费占50%以上。农田保护补偿政策创造公共物品“准市场”，通过经济激励措施鼓励农户转变农业生产方式，减少农业生产的负外部性、提供舒适性农田景观及保存农田生产力，成为各国保护农田及发展环境友好型农业的共同经验。

农田保护是土地管理工作的重中之重及基本战略，直接关系国家粮食安全、社会稳定、生态安全和可持续发展。在政府规划管制及行政监督背景下，如何发挥市场机制实现资源优化配置的核心作用及调节功能，保存粮食等重要农产品供给及资源环境承载能力，探索效率与公平兼顾的经济激励政策，成为亟待破解的难题。国民经济社会发展“十一五”规划以来，国家一些重要文件相继提出建立耕地及基本农田保护补偿机制的政策导向，各级政府和相关学者也积极探索农田保护的创新实践模式及理论框架，以形成相对完善的管理模式及激励机制。其中，2008年中共十七届三中全会明确提出“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”，以正式文件高度确定建立耕地保护经济补偿机制。随后，2009年至2014年连续六年中央1号文件均明确要求尽快“建立农田保护补偿机制”、“启动耕地保护补偿试点”、“完善主产区利益补偿、耕地保护补偿”及“支持地方开展耕地保护补偿”。2013年十八届三中全会更是做出全面深化改革的决定，提出保护农民土地财产权益、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度等重要议题。在实践经验摸索及政策创新方面，广东、上海、江苏苏州、四川省成都市等有条件的地区积极试验示范，探索建立耕地及基本农田保护补偿制度及财政移转支付模式，提高地方政府、乡村基层组织及农民等直接利益主体参与耕地及基本农田保护的积极性。例如，四川省成都市2008 年起在全国率先提出建立耕地保护基金，对承担耕地保护责任的农民给予养老保险补贴；广东省2008 年在东莞、佛山、广州等地先后探索建立基本农田保护经济补偿制度试点，2012 年起在全国率先建立和实施覆盖省域范围的基本农田保护经济补偿制度，对承担基本农田保护任务的农村集体经济组织、国有农场等集体土地所有权单位和国有农用地使用权单位给予补贴；上海市2009 年10 月9 日印发《上海市人民政府关于本市建立健全生态补偿机制的若干意见》，将基本农田、公益林、水源地等列入生态补偿财政转移支付范围，在浦东新区、闵行区和松江区等市县进行试点，建立基本农田的生态补偿机制，对农民和农村集体管护、利用基本农田给予补贴和奖励；江苏省苏州市等地2010 年出台《关于建立生态补偿机制的意见(试行)》，把基本农田纳入生态补偿重点范围，要求通过政府财政转移支付方式，对因保护资源而在经济发展上受到限制的地区及个人给予一定的补偿；浙江省临海市、海宁市、慈溪市等三个国家级基本农田保护示范区和桐庐县等8 个省级基本农田保护示范区也已经开展基本农田保护补偿试点工作，其中嘉兴市2013 年探索建立耕地保护补偿机制，旨在通过激励政策调动村集体和农户保护耕地的积极性。农田保护补偿实践创新政策如雨后春笋，在全国各地试点实施，逐步推广，初见端倪。“探索耕地保护补偿机制，激发相关主体参与耕地保护的自主性和积极性，已成为当前中国土地管理的重大实践、政策和科学理论问题之一”[8]47-54。然而，农田保护经济补偿政策在国内尚属探索阶段，多由地方政府试验创新，探索实施，农民被动全部参与；在政策实施及监管过程中，主要强调农民对基本农田及耕地保护规划指标的落实，部分地区附带强调农田集中连片环境效益的落实，在预期目标、补偿对象、参与方式、补偿基线、成本效率等方面与实际需求及国际经验相比均存在明显偏差。如何在借鉴国际经验及地方实践探索模式的基础上提升政策成效，将基层丰富的创新实践模式转化提升为可普及推广、效率与公平兼容的政策设计及制度安排，以为改进地方政府创新型土地管理方式提供参考依据及政策建议。

二、研究现状及发展动态

农田保护补偿政策创造农业环境公共物品供应的“准市场”，农民自愿签订契约参与管理、提供舒适性农田景观，相应得到的技术援助、财政补贴和经济补偿，激励成效明显。在美国，该政策起初关注环境敏感土地从生产中退出的休耕计划，后逐渐拓宽到重视环境质量激励等工作地项目(Working Land Programs)，以补偿农民实施改善水质、空气质量和保护生物栖息地等生产实践[9]。20世纪90年代，欧盟提出绿色农业政策的改革方向，第一次以政策措施的形式提出“提高农业生产力、保证地区食物供应、稳定价格及确保社区农民拥有'公平标准的居住环境'”的农业环境目标[10]，激励政府向农民提供环境友好型土地管理机制。该政策具有普遍实施和自愿参与两个显著特征，通常将制度框架内运作的补偿项目视做“管理契约模式”，补偿农户因改变农业耕作方式所引起的农业生产力或利润变化而产生的直接或间接执行成本。由于操作便利的考虑，许多项目补偿额度是既定、统一的，缺乏考虑实施地区、农场规模、农场类型、土壤质量等差异及损失影响。欧美国家实施农田保护补偿政策已有三十多年的实践经验，大量文献通过实证调研数据检验典型地区农田保护补偿政策对参与主体(农场/农户)、实施区域所带来的异质效应及福利影响，分析政策实施及监管过程中因信息不对称而存在的交易成本约束及滋生的道德风险及逆向选择等激励非兼容问题，以探索补偿政策实施效率改进及激励效果的提升。相关研究主要集中在以下方面。

(一)农场/农户参与补偿政策的决策因素及个体分化

补偿政策获得成功的基本先决条件在于农场/农民愿意参与[11]，农户/农场的参与程度直接影响补偿项目的实施成效。通过对已实施的农田保护补偿政策评估，分析农民参与动机及影响因素，能够更好地促进潜在参与者的积极性，提升农民保护农田的积极性，以增强政策实施效应。欧美国家在实施农业环境政策前期，一些学者研究缺乏激励补偿时农民采用保护性耕作实践的基本动机，有的集聚在单一耕作保护实践方式的应用，诸如保护耕地、减少化肥和农药使用量，以及种植庄稼等；有的关注多种耕作措施的采用。然而，一些研究从农场层面分析保护实践措施的应用状况，特定实践的土地分配面积，以及永久保护体系的费用支出等。早期文献将影响农民参与政策的决策因素通常归结为自然、社会及经济因素，除个别研究部分涉及成本分享之外，基本均建立在采取保护实践产生净效益的基础上，不涉及激励补偿。补偿政策实施后，一些学者发现影响农民参与决策的因素主要有补偿额度、环境变化意识及农民的机会成本。Goded等[12]使用选择实验模型研究农民参与农田保护补偿政策的事前偏好因素，包括土地参与面积、放牧结构、技术咨询服务供应和补偿水平等，地区异质源于农场和农民特征、制度设置、环境意识等因素影响，研究表明空间异质或许与农民先前参与相似项目的经验有关。此外，有的研究检验农户心理预期(尤其是态度)等基本因素可能影响政策参与。整体而言，相关文献建议参与农业环境资助政策主要依赖农户的态度、行为反应[13]，以及政策是否适合耕作体系[14]，较少有研究去量化促使农户长期参与农业环境政策的结构因素。近期研究多结合面板数据进行动态检测，例如Defrancesco[15]通过多项式模型分析意大利北部地区农户参与农业环境补偿项目的决策过程，结果显示劳动密集型农场和收入依赖农业的家庭类型存在限制参与特征，然而先前经验、易于实施的环境友好措施和足以补偿额外成本能鼓励参与，农场未来经营类型、与周边农户的关系，以及他们对环境友好措施的认知均对农业环境政策实施有显著影响，建议在设计和完善农业环境措施时需要考虑农户态度、信念及当地行为影响。Ma等[11]应用双栏式模型(double hurdle model)分析美国密歇根州1 700名受访农民愿意参与补偿政策的先决条件，结果显示农民参与农业环境补偿意愿取决于家庭和农场特征，是否参与决策和参与程度更多取决于补偿额度和边际成本效益。同时，因农户个体偏好及特征差异，农田保护补偿政策实施效应存在明显的个体分化及潜在的异质效应。例如， Gocht等[16]发现欧盟共同农业政策脱钩补偿在农场类型及地区层面存在明显的农业收入分配异质效应；Hodge和Reader(2014)[17]运用倍差分析法(Difference-in-Difference approach，DID)和倾向得分匹配(Propensity Score Matching，PSM)检验参与初级资助管理(Entry Level Stewardship，ELS)项目对英国东部谷物农场收入的影响，发现参与ELS项目减少谷物农场的收入，尤其总体经济收入；Arriagada等[18]结合遥感影像和农场/农户家庭调研，以部分弱假定界定、倍差分析法检验哥斯达黎加农业生态补偿政策产生的不可观测的农场异质性，研究表明过去八年里生态补偿项目将部分参与农场的森林覆盖率从11%提高到17%。爱尔兰政府在1994年6月推行乡村环境保护政策(Rural Environment Protection Scheme, REPS)，目的在于减少传统农业造成的环境负面效应(诸如水污染、土壤侵蚀、栖息地破坏)，增强乡村环境的优美景观及舒适度，通过实践提供农户保护环境的教训及培训机会。Hynes和Garvey[19]通过使用Logit随机效用模型估计函数分析农场层面的异质性，在动态模型中界定农场行为关系和农业人口的财权分配偏好及选择约束；Chang和Boisvert[20]的研究也表明，全部土地和部分土地参与CRP的农场在基本特征及影响因素有所差异。

(二)补偿政策的区域异质效应及福利公平影响

农田保护补偿政策因实施区域资源禀赋及要素流动的差异，具有显著的空间异质效应，呈现出补偿区域影响非均衡、空间集聚性等特点，引起相关学者的广泛关注。近期一些实证研究表明，虽然欧盟共同农业政策中的补偿政策均提升了乡村区域和城市区域的福利，但表现出显著的空间异质效应，对乡村化程度不同的区域产生显著的异质影响[21]。欧盟农业环境政策除景观维持、环境可持续、粮食安全和食品安全之外，还考虑城乡收入和就业公平等区域均衡或社会经济凝聚等福利公正目标。Daniel和 Kilkenny[22]也从新经济地理模型视角提出理论解释，分析可替代农田保护补偿政策的空间异质效应，研究评估单一农场支付(Single Farm Payment, SFP)及耦合补贴对城乡区域农业区位、涉农企业及非农产业活动产生的影响，结果表明耦合补贴和单一农场支付能够降低空间聚集，但仅有单一农场支付政策提高乡村和城市地区的福利。2005年实施的初级层次环境项目(ELS)是英国第一个非竞争、宽口径、简单有效的农业环境管理政策。相关研究表明，迄今为止政策效应在国家层面上仍有限，效率因空间异质和个体选择差异而变化，存在地区间环境资源差距或关键物种数量状态差异。欧盟乡村发展的公共利益在共同农业政策中得到体现及关注，政策目标在于“帮助欧盟农业实现多功能、可持续发展和富有竞争力，同时确保促进农业社区收入持续稳定”[10]。农业耕作在欧盟乡村社区中存在，也分布于城乡边缘区、城市和大都市区域。农业多功能不仅包括景观维持、环境可持续性、食物安全和粮食安全，还包括区域协调或社会经济协调，其中区域协调和社会共识包括城乡收入和就业公平，即福利公平。一些研究认为农业环境补偿政策最初在许多国家效果很差，原因在于不足够重视成本效益问题，认为缺乏空间差异的补偿必然会导致效益损失，按照成本的空间差异来配置补偿资金，补偿效益会大大提升。由于存在潜在异质效应，在国家尺度或针对性和实施效果较差的地区，检验影响存在难度。Campbell[23]把土地异质作为重要因素纳入农业环境政策设计中考虑，指出“供应价格在农民间应有所差异，因为机会成本不同”，且“诸如荒地等特定公共物品的支付意愿也是存在空间异质性的”。Fraser[24]检验农业环境资助计划的激励相容问题，尤其关注土地异质性、农业或环境价值致使环境物品及服务供应在实际和社会最优水平上存在的分歧。

(三)补偿政策对弱势群体及乡村社区分化的影响

欧美均重视以经济补偿资助农民提供农业环境景观及非生产性公共物品，但因政策背景和出发点不同，对农业环境补偿制度实施溢出效应的关注也略有差异。大量文献评估欧洲或美国范围的农田保护补偿政策，目的在于考察这些政策满足环境目标的效率[25]，量化产生的非市场效益[23]以及深远的社会经济影响[26]。农田保护补偿政策尽管设计初衷并未考虑弱势群体，但实证表明政策实施会对弱势群体带来一定的影响，典型的如英国的环境敏感地(Environmentally Sensitive Areas, ESAs)项目和乡村资助计划(Countryside Steardship Scheme ,CSS)项目，并非预先考虑或设计为提升弱势群体福利的项目。尽管如此，一些关于ESAs的研究评估经营者相对较少的农场的政策参与程度(这类农场按照相关指标及影响可能属于“弱势”)，发现经营规模较小的弱势农场受政策影响。其中，一个关于威尔士寒武纪山区ESAs的研究发现，该农业补偿政策中经营规模大的农户受益最多[13]。ESAs目标在于诸如半自然粗放牧或林地的特殊栖息地，倾向支持大农户，他们更加愿意在这些栖息地上耕作。因此，大农场从ESAs项目中获取更多收入，从而有更多的资本兼并或购买小型家庭农场，给原本组织严密的乡村社区带来新的阶层分化。按麦考利土地研究机构的评估，苏格兰ESAs项目在1997年提高参与家庭平均收入3 359欧元。当年ESAs平均补偿额在5 837欧元，通过减少农场毛利和提高农场固定成本部分补偿。小农场在绝对期限内很少受益，但多数是与收入均衡。参与ESAs的农场年平均家庭收入低于21 997欧元，其参与ESAs获益的仅是ESAs农场平均获益的40%。然而，规模非常小的农场收入增量大约占他们平均农业收入的86%，而平均所有农场仅有6%。类似ESAs政策，CSS的设计也并非考虑弱势群体，然而参与农场规模也有显著分化。据CG/ADAS的评估发现，参与CSS的农场规模远比英国平均农场的规模要大得多，约20%的CSS农场规模超过300公顷，所有农场仅有3%在此规模；其他经营规模来看，CSS农场仅有36%少于50公顷，而所有农场约有65%。粗略估计，CSS协议持有者有1/3是租地经营，接近英国CSS非成功申请者和非申请者的农民数量。此外，一些研究还关注补偿政策对弱势群体福利效应的影响及消除贫困的作用。有研究认为，美国实施土地休耕的保护地计划及近期的湿地保护计划，经费的90%返给农民，有利于增进农民福利。

(四)补偿政策激励非兼容及成本效率约束

关于补偿政策实施成本效率的研究文献，多建议需要结合预期收益及其不确定性综合考虑私人成本和公共交易成本。例如，一些研究测算英国22个实施期在五年(1992/3-1996/7)的ESAs项目的公共管理成本，结果表明管理成本(包括环境监管)占英格兰政府运行ESAs项目成本的近18%，任何ESAs项目的管理成本上均依据协议数量存在显著的规模经济效应。然而降低特定交易成本并非主要目标，补偿政策设计时需要结合预期收益综合考虑私人成本和公共交易成本。Yano和Blandford[1]测度美国成本共担的工作景观地项目，诸如环境质量保护项目实施成本异质性，结果表明在一定条件下实施奖励能提高成本有效性，然而对于风险规避农户实现积极产出的条件受到限制。此外，学者们普遍认同农户与政府存在委托代理关系，信息不对称给激励相容的农田保护补偿政策带来挑战，困难源于政府管理机构对农户特征缺少准确信息(增加逆向选择问题)，或者合约签订后对农户完成项目监管不完全(增加道德风险问题)，从而导致补偿超量、环境效益低下及降低成本有效性。相关学者主要以“信息不对称”和“委托代理冲突”为理论基础，分析逆向选择和道德风险因素如何困扰政策运行。诸如，Ozanne等[27]通过数理模型分析认为，存在道德风险和逆向选择条件下按投入土地面积和投入成本设计的农业环境政策契约的效果相同，两者在生态保护、补偿费、监测成本和检测概率确认等方面的效果一致，同时还得出在违规罚金可变条件下，最优的契约独立于农场主的风险偏好。逆向选择及道德风险等信息非对称是资助政策普遍存在的共性问题，但两个概念有基本差别。道德风险鼓励项目参与者违法或行为超越合同范围，而逆向选择并未涉及非法行为，但集聚激励兼容问题。当低成本农户为获取高补偿额存有伪装成高成本农户的动机，便产生逆向选择，造成过度补偿、低效环境效益和降低成本效率；如果农民接受补偿却没有按契约条款操作或完成任务，就会产生道德风险。自Becker在1968年的开创性文献发表以来，经济学家通常根据惩罚和检查概率考虑政策实施效应。然而，从政治和社会原因来看，农业环境资助项目使用惩罚通常有限，运用检验率去验证实施的可能性较低。此外，道德风险降低资助政策的成本效率，通常表现为参与机构的欺骗行为会降低结果的有效性，因而试图规避上述行为时要增加运营成本[28]。

在考虑信息非对称方面，许多研究人员很早便已经关注逆向选择问题。多数研究关注契约设计机制减少激励非兼容的理论分析，以实证检验农业环境契约信息问题的较少。农田保护补偿政策通过经济激励农民自愿签订协议供应及维持农地景观，创造公共物品“准市场”，实现社会公平正义和福利最大化。然而，补偿政策“对于农民供应公共物品产生经济激励，但补偿标准是根据参与农民未来的农业预期收入(机会成本)确定，而非参与者供应公共物品所带来的环境效益”。虽然资助政策传递的是“公共物品及生态服务社会最优供应”信号，但该补偿基础增大政策是否能够完全纠正环境物品及生态服务市场失灵的问题，并且农业收入和环境效益并非必然(空间)相关，农民根据个人农业生产机会成本参与环境资助计划的动机与政府资助农民供应潜在环境利益的目标存在差异时，便产生激励非相容问题。农民供应环境服务的机会成本和土地质量存在信息非对称，能够导致参与政策的农民或农场存在逆向选择，从而降低政策的成本效率，造成环境物品及服务供应的社会次优[24]。特别是农民拟将质量最差的农业土地参与项目，与政府定位的环境质量最佳的土地不一致时，政策潜在的逆向选择问题将进一步显现。因而，农业环境供应准市场补偿在信息不充分时，不可能实现最优配置，同时激励非兼容和信息非对称结合更可能导致纳税人的资金在土地景观区域内或区域间存在不合理分配，即农业环境资助计划根据未来农业收入补偿农民供应环境服务所引起的激励相容潜在问题，结合农场土地潜力信息非对称的共同作用，导致纳入计划的土地存在逆向选择，因而缺乏供应环境商品和服务的成本效率。欧盟后期推行的高级阶段环境管理项目(Higher Level Stewardship Scheme，HLSS)设计时融入潜在降低逆向选择的特性。尽管农民以最低的农业机会成本和最大的经济动机去申请参与补偿政策，高级阶段环境管理项目采用的选择机制要求仅有农民被评估确认提供优质环境效益时才能够被允许进入政策，因而潜在地降低逆向选择问题及提高项目运行的成本效益。而且，HLSS因补偿资金受到严格的预算约束，运行时鼓励选择“低成本”农民提供与“高成本”农民供应类似的环境利益，也将整体改进政策的成本效益。相关学者应用委托代理框架研究区域层面HLSS的逆向选择问题，研究表明在地区层面上能够吸引更多低补偿区的土地在特定预算约束下签订保护协议，提供质量更加优良的环境效益，逆向选择问题已经得到消减。同时，对于有同样补偿费率(例如农地价值相同)的地区，农业供应公共需求的环境物品及服务的不同权重也反映在监管者的合约分配中，因而也减少逆向选择问题[29]。

国内学者关于农田保护经济补偿政策的相关研究主要集中在探讨农户参与补偿政策的意愿、响应状态及影响因素，侧重讨论补偿政策实施的必要性、补偿复杂性、补偿原则、开发经济激励机制等问题，探索补偿机制构建的理论框架设计[30]529-538[31]4-8，以及结合具体研究区域模拟估算补偿标准、模式选择、资金移转及管理运作、跨区域协调等政策设计中的核心关键问题[32]20-25[33]749-757[34]137-140[35]57-64[36]1660-1669[37]1310-1322[38]169[39]34-40[40]504-515。这些研究多从农户补偿及区域补偿两个视角探讨补偿机制建设的理论依据，认为构建农田保护经济补偿是破解耕地保护问题、遏制耕地微观损失的有效手段及客观选择；或从耕地保护的外溢效应、规划管制土地发展权受限、群体福利均衡及农地产能核算等视角探索耕地保护经济补偿机制构建。相较而言，结合调研分析农田保护补偿标准或农户受偿意愿的较多，部分关注农户分化及补偿模式选择的影响。国内成都、上海及广东等典型地区实施农田保护补偿政策至今最长的也仅有七八年的时间，短的仅有一二年的时间，为此关于政策实施成效的研究屈指可数。相关研究[37][38]主要从农户视角初步评估政府创新型农田保护补偿政策的实施成效、障碍因子及效率偏差，结果发现补偿政策的激励措施能在一定程度上调动农民的积极性，对促进粮食增产和提高农民收入具有一定成效，但政策成效具有明显的空间异质及农户个体分化特征。相关研究仍主要集中在政策现状描述、农户参与程度及初期实施成效的测度分析，尚缺乏系统性的长期动态跟踪及调研比较分析政策所具有的空间异质及个体分化效应，以根据政策异质性实现农田保护补偿政策的效率改进和效能提升。

三、研究展望

欧美国家及地区实施农田保护补偿政策已积累三十多年丰富的实践经验，主要从农业环境保护及适宜景观地保存的视角，有效地融合农业环境政策、发展权移转、地役权保护等多类市场及政策工具激励农户参与农田管护，补偿项目及方式灵活多样，委托代理权责关系明晰。大量文献通过实证调研及数据分析，检验典型地区农田保护补偿政策对参与主体(农场/农户)、实施区域所带来的空间异质效应及福利影响，分析政策实施及监管过程中因信息不对称所存在的交易成本约束及滋生道德风险及逆向选择等激励非兼容问题，以探索补偿政策实施效率改进及激励效果的提升，为我国农田保护补偿政策设计提供经验借鉴。国内农田保护经济补偿政策正处在摸石头过河的探索阶段，在已有部分典型实践及实验示范的基础上，如何健全及提升农田保护经济补偿/生态补偿等政策效能成为今后“创新农业支持保护政策、提高农业竞争力”的重要任务之一，是应对“资源环境硬约束下保障农产品有效供给和质量安全、提升农业可持续发展能力”重大挑战的“杠杆”。未来结合国内典型实践地区的经验做法，建议重点关注以下内容。

(1)探索政府主导与市场交易相结合的农田保护补偿多元策略，以保存优质农田及舒适性环境景观，是欧美等国家的成功经验及基本做法，也是中国地方政府正积极实践的保护方式。农业环境政策提供固定的经济补偿、税收减免或成本分担等方式激励农民实施环境友好型耕作措施，增强与农业活动相关的农田舒适性景观等公共物品的供应，成为激励乡村适宜景观地和优质农地保护的有效方式。欧美地区的相关研究表明，受农户分化、土地空间异质、城乡区位特征等综合因素影响，补偿政策效率演化路径的异质性特征是客观存在的，必须及时调整政策可能存在的利益及效率偏差，以实现不同补偿区域政策成本效率提升和相对均衡协调发展。我国农田保护经济补偿政策正处在探索实施阶段，仅有少数的研究针对典型实践地区经验做法及存在问题进行总结，或初步涉及从农户分化视角对农田保护经济补偿政策效应、影响因素及障碍因子进行分析，尚缺乏“第三方评估”对典型创新性实践地区空间效应进行检验。借鉴国际经验及相关研究，依据农户家庭个体差异选择有效的参与主体，确定参与地区、参与主体的时间顺序，对于提升农田保护补偿政策效率非常关键，有助于纠正补偿政策设计、运行及监管过程中存在的效率偏差，提出实现效率改进的操作路径及政策措施，将基层丰富的创新实践及时总结提升为具有普及推广、效率与公平兼容、法制化的政策设计及制度安排。

(2)因监管体系不完善、信息不对称等制度弱化因素，补偿政策实施过程中受道德风险和逆向选择等激励非兼容因素的困扰。但许多研究关于农业环境政策的理解主要在于调查农户行为是否遵循政策目标及耕作实践，正如Wynn等学者[14]指出的，“这些分析主要是定性描述方法，而非农户行为的量化模型”。此外，少量研究实质上也尝试运用模型量化农户参与农业环境政策的决策行为，但运用的静态模型尚无法考虑政策的长期动态变化及区域异质。通过对国内成都、上海、苏州及佛山等典型地区农田保护经济补偿农户及乡村社区异质效应及成本效率进行长期定点动态监测，有助于及时地从试点实践经验提升为制度层面，与国际农业环境补偿策略接轨，保障实现我国耕地保护的粮食安全、生态安全及社会安全的多重任务。

(3)欧美国家关于补偿政策异质效应的探索多依托美国、英国、瑞士、法国等国家或地区的具体农业环境补偿项目或程序等开展实证案例分析，从早期的定性判识和现象描述转向近期基于动态面板数据运用倍差分析(DID)、倾向得分匹配(PSM)等多种数理统计模型检验空间异质、农户异质及成本效率偏差等政策效应，定量测度农业环境政策对乡村社区、农户(农场)及异质区位地区可能产生的福利影响、社区分化等影响，关注政策运行过程中存在的信息非对称所带来的道德风险及逆向选择等激励非兼容难点问题及不足。而国内相关研究才刚涉及，现有多数研究对农田保护补偿的“空间政策”特点和尺度效应尚未关注，未能跳出“就补偿论补偿”的局限，研究方法也主要依托定性描述及部分统计分析现有试点地区的初期政策成效及影响因素，对政策运行产生的参与主体、涉及空间及成本异质性缺乏关注。

[1]Yano Y., Blandford D..“Use of compliance rewards in agri-environmental schemes”， Journal of Agricultural Economics, 2009, 60(3):530-545.

[2]Lynch L. and Musser W.N.. “A Relative Efficiency Analysis of Farmland Preservation Programs”， Land Economics, 2001, 77(4):577-594.

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责任编辑胡章成

Related Research Progress and Prospect on the Implemental Effects of Farmland`s Conservation Compensation Policy

CAI Yin-ying1, MEI Ting2

(1.CollegeofPublicAdministration,HuazhongAgriculturalUniversity,Wuhan430070,China；2.CollegeofForeignLanguages,HuazhongAgriculturalUniversity,Wuhan430070,China)

Farmland’s conservation compensation is the main policy instrument in the developed regions and countries, such as the European Union, the United States and so on. It is designed to encourage the farmer households to protect the farmland, and to adopt some environmentally friendly farming methods to enhance (reduce) the supply of agricultural environmental public goods (bads). Such schemes offer fixed incentive payments, technology assistant or cost sharing for farmer households to participate in the agricultural activities. Farmland’s conservation compensation is an effective and innovative policy instrument which encourage farmers to participate in the protection of high quality farmland and countryside landscape. In recent years, Chinese government has also proposed and guided the policies of farmland and prime land’s conservation compensation. And the innovational practices of the farmland and prime land’s financial or ecological compensation have taken place in Shanghai, Suzhou, Chengdu, Guangdong and some other regions. Farmland’s conservation compensation policy changes usually have differential spatial effects and individual disparity, because regions and farmer households are differentially endowed with productive factors and farmland resources, which are differentially mobile. So according to the real demand and international experience, this paper summarizes the progress and prospect on the implemental effect of farmland’s conservation compensation policy based on its related researches which showed there exists the certain efficiency deflection and benefit diverge. Two themes should be focused on in the future.1)It need to define the efficient regions, concession farmer households and suitable compensation baseline into the implement of farmland conservation, and to reduce or avoid the incentive compatibility problems such as adverse selection and moral hazard and so on, which combined with information asymmetry about farmland potential and its heterogeneous;2)It will adjust and rectify the policy deviation and improve the efficiency of farmland’s financial compensation policy, and put forward the path dependency, relevant measures and control system to improve the policy, in order to summarize and make the local governments` abundant innovation practices into a universal, efficient and fairness compatible policy arrangement, so as to achieve the multiple goals of protecting the farmland’s quality, quantity and landscape.

farmland conservation; compensation policy; implemental effect; research progress

蔡银莺，管理学博士，华中农业大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为土地资源经济与管理、生态经济与土地利用政策；梅婷，华中农业大学外国语学院副教授，研究方向为西方生态文明与社会文化。

2016-06-08

F301.2

A

1671-7023(2016)05-0040-09