审判权与执行权分离模式之建构

王林清 张 璇

审判权与执行权分离模式之建构

王林清 张 璇*

目 次

一、审执衔接不畅的实践表现与成因分析

二、“目标—职责—人员—机构”模式下的职能划分

三、执行权权能的重新划定

四、结语

在深化执行体制改革过程中，通过逆向推导，能够得出审判权和执行权必须分离的结论。结合“诉讼产品”理论，在此基础上，应当将执行工作归入司法行政工作的范畴之中。通过对执行权权能的逐层剥离，提出执行权应限于推动程序，执行过程中涉及的实体判断权均应归入审判权的行使范畴。同时，应当设计审判权和执行权无缝对接的相关制度。

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最高人民法院《四五改革纲要》提出要深化执行体制改革，其中首要的是推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。2016年4月，最高人民法院颁布《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》（以下简称“工作纲要”）再次强调“实行执行权和审判权合理分离”的工作目标。实现审判权和执行权分离，要在司法审判和司法行政事务分离、法官和司法行政人员等法院内部人员分类管理的大前提下进行，要在澄清执行权性质的基础上，通过建构合理的执行模式，重组执行团队来完成。本文将以司法实践中审执衔接问题为切入点对如上问题做出解答。

一、审执衔接不畅的实践表现与成因分析

近年来，对审执关系的研究不可谓不多，自最高法院往下，对此的改革方向和推进思路也不断明晰。在这些变革中，最突出的有两方面，一是纵向上，突破审判权意义上的监督指导关系，更加重视上下级法院的统一协调，甚至构建上级执行机构对下级执行机构的领导关系。〔1〕江涛：《论审判权与执行权关系的良性构建》，载《行政与法》2011年第2期。二是横向上，从内部机构设置上，以“审执分立”为原则单独设置执行庭，近来更多的则是对执行机构是否内设于法院、如何实现“执裁分立”的探索。反观司法实践现实，无论在纵向上还是横向上都取得了一定的成果，但同时也存在着一定的问题。一是从纵向关系的改革看，“执行机构层面上的上下级法院领导”关系导致这种监督指导异化成带有科层管理性质的行政领导。二是从横向关系的改革看，由于审判权和执行权的区分和衔接、任职人员的配置等方面缺乏明确的完善手段，导致实践中不断出现审执衔接问题。

（一）现象描述：司法实践中审执关系存在的问题

第一，裁判欠缺执行性造成执行困难。例如，探望权纠纷和涉房屋产权纠纷的判决主文中，对探望时间、方式和次数等的表述存在歧义，对房屋租金或使用费利息的计算方式不明确，对以何种方式做出房屋腾退或恢复原状等行为未明确，导致执行不能。再如，在刑事附带民事案件中涉及物品发还或经济赔偿的，对移送材料中具体物品应发还哪一方被害人的近亲属以及那一位近亲属，或应对哪一方被害人哪一位近亲属进行经济赔偿的，往往表述不清楚，导致执行困难。〔2〕此处可能涉及刑事诉讼当事人的隐私而不宜公开其名字。但笔者认为，在判决文书中，当事人的真实姓名应当出现，对其隐私的保护应体现在审判过程的不公开和裁判文书公开上网时的技术处理上，与判决主文的清晰表述无关。

第二，审执部门认识不一导致矛盾来回推诿。“执行员”专司且长期从事执行事务，导致其某种程度上脱离审判工作，造成在执行过程中错误释明以致矛盾回归审判部门的个别情形。例如，对迟延履行金的执行是否需要当事人另行起诉确认、执行和解的违约责任等法律问题的看法不一，使得双方容易产生互相推诿的现象。

（二）成因分析：审执衔接问题反映出深层次矛盾

第一，执行领域缺乏执行基本法导致执行权长期为审判权的附庸。在中国的司法领域中，长期以来习惯于以司法解释的形式规范执行问题，或采用参照民事执行的方式执行刑事判决，缺乏一部关于执行问题的基本法。例如，刑事案件财产部分的执行问题，因刑诉法基本未涉及相关财产部分的执行，最高法院在总结实践存在的问题的基础上，分别以最高人民法院《关于人民法院执行工作的若干问题的规定》（1998年）规范刑事附带民事文书的执行，以最高人民法院《关于财产刑执行问题的若干规定》（2009年）（以下简称“2009年规定”）规范财产刑的执行，以最高人民法院《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》（2014年）（以下简称“2014年规定”）规范刑事裁判涉财产部分的执行。此外，后两个司法解释同时确定了刑事执行规范不足参照民事执行规范的原则。〔3〕参见最高人民法院《关于财产刑执行问题的若干规定》（2009年）第12条、最高人民法院《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》（2014年）第12条。但是，刑事裁判财产部分执行与民事执行相比，无论是在程序启动、被执行主体的特殊性、裁判思维、送达方式等方面都存在着明显的差异，在相关执行问题没有基本法规定的前提下参照适用民事执行规范导致执行问题更加凸显。〔4〕刑事财产部分执行（即便是附带民事执行）的程序启动为依职权启动，内部移送执行；被执行主体多数被羁押，特别是已被执行死刑的被执行人甚至还存在被执行主体缺失的问题；裁判思维上，刑事审判即便是附带民事审判也是重刑轻民的，刑事法官对于附带民事部分的裁判与民事法官的裁判亦存在不同，这些差异都加剧了刑事财产部分的执行问题。

第二，审判权和执行权的权力结构界分不清。对执行权在立法问题上的附庸地位进行进一步分析，笔者认为，核心和基础性问题为审判权、执行权的性质、内涵和外延未厘清导致的两权界限不清、职权混同和权力主体重叠等问题。对于该问题的分析，将在下文中重点展开。

二、“目标—职责—人员—机构”模式下的职能划分

执行体制改革的最终目的是优化法院内部职权的配置，实现“权归其位”，“各尽其能”；审判权和执行权“分离”不是目的，而是达成此种目的的路径。因此，需要在正视两权本原的基础上，构建出一个与其性质相对应、能充分发挥其预设目的的运行模式。同时，必须看到，针对执行体制和工作机制的改革和完善，除《二五改革纲要》单独表述之外，其余三个改革纲要均在人民法院内设机构设置、内部职权配置部分提及。因此，在“审执分立”的基础上推行审判权和执行权的分离，必然要在人民法院这一组织内，通过内部职权的重新分配来实现。

制度的设计应该充分考量适用主体的自身条件与需求。〔5〕Stephen P. Robbins， Timothy A. Judge: Organizational Behavior （15th Edition）， Prentice Hall， Jan. 16， 2012， p. 156.对于一个组织机构而言，要实现人力资源配置的优化和队伍结构的完善，需要首先确定其工作目标及职责，以此为方向严格界定岗位，确定人员定岗，设立组织结构，即遵从“目标—职责—人员—机构”的模式进行一系列的职能界定、人员配置和组织设立。

法院，是以审判为中心的组织，其工作目标是通过诉讼程序审理案件，解决纠纷，维护社会公平和正义。而诉讼包含裁判程序和执行程序两种类型的司法程序，审判与执行历来被视为车之两轮、鸟之双翼，须臾不可分离。〔6〕肖建国：《执行程序修订的价值共识与展望：兼评〈民事诉讼法修正案〉的相关条款》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2012年第6期。审判的任务在于确认发生争议的权利关系，执行的使命则是运用国家的司法强制力保障生效法律文书中所确认的权利的最终实现。〔7〕肖建国：《审执关系的基本原理研究》，载《现代法学》第2004年第5期。根据上述“目标—职责—人员—机构”模式，结合上述执行权归入司法行政工作范畴的论述，对于法院内部司法事务，也可以在此模式下剥离出其职能，为其内容范围大致划定界限，并最终落脚到人员和机构配置。

如上图所示，执行权作为区别于审判权、存在于司法行政工作范畴之中的独立权力，应该在人员设置和机构设立两个方面也同样做出区分。

三、执行权权能的重新划定

就司法现实来看，一方面，法官和执行员在规范层面上已经分离。《人民法院组织法》对执行员做出了规定，该法第40条规定：“地方各级人民法院设执行员，办理民事案件判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。”此为法官和执行员分离的规范基础。

另一方面，《三五改革纲要》提出“审执分立”以来，各地法院陆续在本院内部设立执行局，将执行事务统归由该机构行使。从这个层面看，审判权和执行权似乎已经独立。但为何在执行制度和司法管理层面仍然没有落实此种分立，以致《四五改革纲要》重新提出“探索审判权和执行权分离的机制”？笔者认为，不妨根据“目标—职责—人员—机构”模式进行逆向思考，在“人员”、“机构”已经分离的情况下，“目标”仍未实现，说明其中的“职责”连接环节出现了问题。就“执行工作”而言，亦即执行机构和执行员从事的工作内容和工作性质和审判等其他工作产生了重叠或混同。这是解决审判权和执行权分离的症结所在。

《工作纲要》提出“设立执行裁判庭，审理执行程序中涉及实体权利的重大事实和法律争议，形成审判权对执行权的有效制约和监督”，即说明了执行权权能不能与审判权互相重叠。因此，需要对执行权权能所及范围作出一个界定，即对执行中的程序判断权和实体判断权进行区分，将实体判断权剥离出去，由审判权行使。但考虑执行中实体判断权难以与执行措施相分离的特点，可以在此类实体判断权的行使方式上做出特殊的设计。

第一，制定“权力清单”。根据审判权和执行权的权力属性，严格划定执行过程中审判权和执行权所及之范围，制定审判权和执行权各自对应的“权力清单”。审判权负责实体裁断，执行权负责程序推进。这样，也与上述执行是对“诉讼产品”的“售后服务”这一理论相互印证，与执行归入司法行政工作不相违背。总体上，对于审判权而言，把握“裁断”的权利性质，亦即，对涉及当事人权利义务进行实体判断的所有事项，均归属于审判权，由执行法官做出决定。“执行权”则仅限于对执行法官做出的决定的执行。对于“审判权”，这里的“判断”，不应仅限于实体争议的判断，还应包括对执行程序中涉及的实体判断权，典型的如执行异议裁定的做出。原因在于，执行异议系被执行人重要的程序救济权利，同时，鉴于中国的司法国情，实践中有诸多执行异议系由被执行人和案外人恶意串通，通过执行异议妨碍执行程序，对此，在赋予被执行人救济渠道和控制其滥用诉权行为之间进行平衡和掌握，由具有审判权的法官进行审查并做出裁定，更为合理。

具体而言，执行过程中的审判权和执行权“权力范围”可作如下界分。其一，受理执行申请，属于基于生效裁判文书的程序，是在生效裁判文书已经就争议做出处理的基础上的受理，故不涉及裁断，应归属执行权。其二，受理执行申请后，在被执行人拒绝履行的情况下，法院可能对其不动产或动产进行查封、扣押和拍卖。在这个过程中，涉及两个步骤，一是对不动产或动产做出查封、扣押或拍卖的裁定，二是根据此裁定进行执行。对于前者，因其涉及被执行人的财产权益，因此，应该由执行法官履行其实体裁断的职能，做出裁定；后者，则属于对前述裁定的执行，是一种具体的执行行为，由执行员进行即可。其三，在往下的程序中，可能出现案外人对执行标的提出异议的情形，此时，需要对执行异议申请进行审查，如上，执行异议申请表面上虽是程序审查，实则关系到执行申请人和被执行人的实体权益，甚至关乎诉讼程序是否被滥用的问题，故应由执行法官做出实体裁断。其四，裁定驳回执行异议申请后，被执行人尚可提起执行异议之诉或提起审判监督程序，但无论哪种程序，均系启动一个新的诉讼程序，故由执行法官对其行使审判权。

第二，实体裁断权与执行权的无缝对接。上文已述，实体裁断权由于属于实体判断权，涉及当事人的权利义务判断，实际上是对“诉讼产品”的修复，应该由“生产产品”的部门和人员，也就是审判机构和法官进行修复和补正。但是，考虑到执行措施的推进过程中往往需要即时或较快地进行实体判断。因此，笔者赞同《工作纲要》提出的关于“设立执行裁判庭”的设想。执行裁判庭的设立将避免案件重新回到同时在处理其他案件的审判庭中，实际上相当于建立了“涉及执行实体权利审理的专项通道”，既严格遵循了上述“事与人对应”的模式，也确保了执行效率的实现。

推进审执分立，对审判权和执行权所及范围进行重新划定，并不意味着要把执行推到审判的对立面上去。上文已述，审判和执行具有共通性，审判权和执行权是大“司法权”之下的权能分工，因此，在此前提下、在重新界定两权范围的基础上探索二者的相互承接不失为明智之举。笔者认为，这种“承接”最重要的表现是，在逆向搜寻“目标—职责—人员—机构”模式后，回归正向思考，在“人员”和“机构”方面实现现实的分离和衔接。

第一，对法官和执行员的严格界分。将目前尚保留法官资格的执行员的审判职能剥离出去，使其成为专门的执行人员。执行裁判庭的法官由于行使的是实体裁断权，故是“执行法官”，与“执行员”有所区分。如此一来，一方面，法官专司裁断，必然强化其审判责任，上述判决主文出现歧义甚至错误导致客观上执行不能的情况，将会大大减少。执行员也能集中于执行业务的钻研，释明错误或推诿责任的情况也会有所减少。另一方面，执行员非法官的体制，也使执行工作“市场化”成为可能。英国的民事执行模式实行双轨制，既有司法行政公务员性质的郡法院执行员，又有类似于律师业“市场化”运作的高等法院执行官，执行官可以自由雇佣执行人员。市场化运作模式之下，执行员的收入是与其执行效果挂钩的，因此，执行效率高、效果好。〔8〕张永红：《审判权和执行权相分离体制改革中应当注意的问题》，载《法律适用》2015年第5期。

第二，执行机构的重新构建。人民法院的改革纲要对执行体制和机制的改革，均放在“优化人民法院内部职权”的部分进行讨论。如此，执行机构仍应设立于法院内部。笔者认为，该执行机构应当以执行指挥中心为中枢，下设执行裁判庭和执行团队，执行裁判庭由执行法官和若干审判辅助人员组成，执行团队则为执行员、司法警察等组成，实现“统筹协调，各司其职”的改革目标。

四、结语

执行体制和机制的改革效果，关系着法院生效裁判能否及时有效的执行，关系着司法管理体制的改革是否能更好地保障法院职能的发挥。司改背景之下，审判权和执行权的分离势在必行，但如何分离，则仍众说纷纭。希望本文对两权的追根溯源以及对两权运行的模式重构，能为进一步深入研究两权相分离的体制改革提供参考。

（责任编辑：马长山）

* 王林清，中国人民大学民商法律科学研究中心研究员，最高人民法院法官；张璇，北京市海淀区人民法院法官。