关于央行降息政策的经济法思考

马学荣

（宁夏职业技术学院，宁夏　　银川　750021）

关于央行降息政策的经济法思考

马学荣

（宁夏职业技术学院，宁夏银川750021）

降息政策一经央行推出，便引发学界与实务界热议。尽管乐观与悲观论调交错，但在经济增速放缓的背景下为保证经济合理增长，通过利率调控国家宏观经济，是央行调节金融市场的手段。从经济法的角度来看，此次降息既体现了经济法宏观调控作用之发挥，央行通过降息刺激经济增长，又需要在面对不良贷款抬头、企业主跑路、银行业内竞争激烈的实际问题时，发挥其市场规制之功能，以支持银行稳健经营。辩证审视降息政策，可助力提高市场运作效率并维持市场秩序，完善社会主义法律体系。

央行降息；经济法；市场规制

一、导言：关于降息的论战

2014年11月21日，央行一年期存款利率下调0.25%至2.75%，同时，存款利率浮动区间的上限增加到1.2倍。［1］央行自2015年3月1日起下调金融机构人民币贷款和存款基准利率，分别为0.25个百分点，6月28日起下调金融机构人民币贷款和存款基准利率，金融机构一年期贷款基准利率下调至4.85%，一年期存款基准利率下调至2%。目前，市场中形成两种论调：一种较为谨慎，认为应将我国经济结构性弊端［2］与商业银行不良贷款等纳入监管范围，调整整体结构、解决传统问题是根本，未整体改善上述问题，难以实现降息效果；另一种认为降息能够有效缓解经济增速下降、通货紧缩、市场融资难等问题。尽管观点迥异，但都交集在把降息作为调控工具，以降低社会融资成本，刺激经济增长。

二、问题提出

降息是利率市场化中的重要金融政策，具有“调动金融机构管理的积极性”与“抑制地下金融活动”的内涵。［3］前者涉及银行对存款与贷款利率的调整和差异化经营策略的制定，后者为降低贷款成本、减少融资主体对高利贷或其他地下融资的需求。央行出台降息政策，国有银行普遍执行良好，但部分银行按照央行规定下调后上浮利率，尤其城商行存款利率高于降息前的利率，［4］加剧银行之间存款竞争。不同于中国历史上数次降息，本次降息存款与贷款利率均被下调［5］，政策初衷为贷款利息降低导致社会资金增加、减轻银行存款利息成本的负担，避免银行通过利息获得客户存款而付出更高的成本，短期为银行贷款提供了充足的资金支持，直接实现刺激经济的目的。但是降息内涵远不止于此，宏观调控彰显公权力机构对市场主体干预、调整利率以刺激经济增长，故可以纳入金融调控法律关系，即宏观调控法部分［6］；降息引发银行对自身贷款问题管理的适应性调整，以维持公平与效率竞争秩序问题等，故应纳入市场规制法调整领域。

（一）宏观调控的三点矛盾与降息

自新中国成立以来多次降息，其中1990-1991年与1996年的两次降息均没有影响储蓄大幅度下降［7］，此后降息效果并非显著［5］。消费观念与经济结构成为影响降息目的实现之重要限制因素：养儿防老的传统文化、房地产发展低迷［8］、医疗资源分配不完善、食品安全等严峻社会问题，固化了人们选择储蓄就是保安全的理念。降息所需经济、社会环境未得到根本扭转，市场难以期待降息后财富会大量涌入——而降息本身是为了市场中有足够的资金支持经济增长，此为矛盾之一。

贷款能否在量与质的双重维度得到改善以及贷款政策如何制定才适应国家经济发展，成为发展银行传统业务的重要环节。一方面多数银行为了避免政策风险，稳健经营而选择政策风险较低的国有企业与已经得到政策优惠的企业，“惜贷”问题久治未愈，同时“僵尸企业”大而不倒造成资金使用低效与银行经营惨淡；另一方面，新兴市场主体难以得到银行贷款以实现转型或扩大生产规模、实现技术突破等，最终无法刺激经济增长与开拓市场新增长点，此为矛盾之二。

央行于2014年出台了信贷政策以支持农业、新型城镇化、协调信贷与产业政策、差异化住房等，［9］但降息中未明确指导商业银行调整信贷政策细则，能否实现银行政策执行能力与贷款风险管理的“双赢”成为银行难题。《中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于进一步做好住房金融服务工作的通知》从利率、数量限制、购买主体限制等作出调整，尝试刺激房地产市场增长，与本次降息对应的是该通知关于贷款规定是以 “贷款基本利率的0.7倍”为标准，那么疑问在于降息后贷款购买首套普通自住房是否继续适用该通知的规定享受更低的贷款？以我国某经济发达的省份为例，该省某银行分行网站上公布了关于重点领域的信贷投入、促进地方经济平稳增长的指导意见，但意见本身出台于2008年，在此之后并未见最新相关法律文件。相比之下，该省有关产业进展的官方文件更新较快，甚至达到隔月更新。上述缺乏实施细则、通知文件存在矛盾、产业政策与法律政策错位等问题，折射央行降息政策出台后未衔接相关贷款或产业政策，从经济法维度论属于松散的、不连贯调控。《中国人民银行法》第二条规定，“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”，降息政策出台属政策制定，制度是执行的保障，执行同样是央行职责所在，若制度规定松散则无法达到整体调控的效果，此为矛盾之三。

上述三点矛盾是从经济法宏观调控维度剖析降息政策效果为基本出发点，处理好民生问题、银行资金与贷款政策分配、系统规范化规制体系对于实现降息所要达到的经济效果具有重要意义。

（二）市场规制目标评析与降息

市场化经营公平理念缺失制约银行的多元化发展。整体而言，在利率市场中银行有权根据央行发布的基本利率进行二次调整，部分商业银行降息后用提高存款利息来提高消费者储蓄的收益，是否在一定程度上“收回”了本应流向市场的资金？按照银行盈利模式与市场资金配置规律，可能回到降息之前的调控状态，不良贷款问题未得到好转且加剧了银行之间对客户的争夺——客户“用脚投票”选择存款利息更高的商业银行。尽管通过贷款利息刺激资金流向市场，但市场资金应以满足企业资金需求与国家宏观调控为衡量准则。局部来看，我国银行传统不良贷款主要是制度原因导致［10］，加之公平经营理念缺失使得银行经营中出现偏差，忽略创新企业发展空间导致经营策略陈旧，部分银行难以拓展民营企业或中小企业客户，银行业传统业务发展缓慢。

银行风险管理难以主动应对市场风险。目前监管层较多关注银行降低贷款利率是否能降低企业融资成本、增加社会财富，而忽略了银行不良贷款增加影响银行盈利水平。降低社会融资成本本质是以增加不良贷款、银行增加经营成本为代价，长远来看可能导致损失转嫁到银行自身，使其不堪重负破产，或转移至资产管理公司处置不良贷款，无法根治贷款存在的制度性问题，此为商业银行市场化经营面临的当务之急。

上述银行业市场规制法律制度存在公平理念缺失与市场化经营不完善，减损了降息政策的实际效果，成为市场规制必要性讨论的现实基础。

上述围绕降息展开的讨论仅是冰山一角，宏观调控制度面对三点基本矛盾、市场规制中存在竞争能力不足与金融治理环境不完善叠加问题，成为降息政策难以实现预期效果的阻障。除此之外，银行风险管理、探索利率市场化、产业资源分配等诸多问题，还需进一步研究，本文不再赘述。

三、从经济法维度探析如何实现降息的效果

央行的降息招式给市场带来不少震动，但本质上还是经济法宏观调控与市场规制功用的释放。单纯依靠宏观调控功能的发挥促进整体社会经济增长无法解决银行自身发展面临的困境，如果个体银行谋求自身发展忽略国家利益，则导致个体利益与整体利益失衡降低社会经济效益。应发挥经济法“双手并用”的功能——有形的手与无形的手［11］，通过央行利率调整以实现资源整体配置兼顾效率与公平［12］，宏观调控良效需要市场规制予以辅助或补缺，避免银行不良贷款增加影响银行业利润水平与维持金融市场稳定。市场规制需要在宏观调控法律提供适当法律与社会环境下达到最优整体效果，发展传统市场规制“两反一保护法”的内涵，将银行业管理纳入其中，具体策略包括立法形式规范、立法与政策协调与重视市场化经营理念等。

（一）立法与政策协调

我国《商业银行法》第三十四条指出，“商业银行根据国民经济和社会发展的需要，在国家产业政策指导下开展贷款业务”，关于贷款的问题效力层级最高处于《商业银行法》中仅规定了以符合我国“产业政策”为标准。立法与政策之间的错位，使得宏观调控中的民生问题、大而不倒与僵尸企业、政策松散与持续调控等矛盾难以化解，银行规制法律制度存在相对滞后性、形式不完备等弊病，造成临时、短视或非规范化调控，银行业发展迟滞与金融监管低效，降息效果难以实现或引发行业恶性竞争、盲目发展造成经营危机。关注市场规制中的行业改善离不开国家或金融监管机构的顶层设计与产业政策科学化制定，亟须建立自上而下、从中央到地方、银行业或其他行业内部的立法体系或规范产业政策，并就立法与政策进行匹配协调，通过政策以弥补立法对于现实回应的滞缓或可操作性较低，通过及时公开回应现实或提供原则性指引以降低政策或文件适用的不确定性，增强宏观调控法律制度的系统性和稳定性，提高法律权威性。

（二）立法形式规范

本次降息由央行官网公布［13］，彰显出内涵重于形式的特质。目前贷款法律政策或文件主要来自部门通知或行业内部，导致全国各地、各类商业银行贷款管理良莠不齐。本次降息作为宏观调控政策应以正式形式由央行公布并公开说明政策执行期限和基本原则等，统筹银行业监管与立法体制，科学立法以解决体系不完善与内容空泛的问题。在调控中注意金融政策的连贯性或系统性，为调控提供整体性指导与支持，避免机构为实现政策目标制定短视政策等影响 “总体经济发展的一致性、连续性和不矛盾性”［14］，并以此作为基准由银行自律组织与银行巩固内控合规制度并积极应对宏观调控的金融政策与商业银行市场化经营。

（三）市场化经营与理念

在经济发展速度下降背景下，每一次公权力出招都给市场带来很大影响。央行的降息政策在市场中又掀起波澜，增长之后是否能够防止新问题的产生，实现良好的社会效果、政治效果，让金融市场整体迎来蓬勃发展？显然随着银行市场退出机制、破产条例的建立与成熟，政府担保将不再是完美的“避风港”，需要银行在平衡中完善自我风险管理与实现国家政策的目的。尤其对于国有商业银行，应承担国家利益、社会利益维持之责任，在平衡中提高商业管理水平、强化内控与风险识别制度，将国家经济利益与自身风险管理统一到经营决策中，以降低各项风险。整体来看，根据东方资产管理公司公布的《2014：中国金融不良资产市场调查报告》内容，我国银行不良贷款将上升，贷款随之将会紧缩或冻结［15］，面临这种尴尬的市场处境，需要从提高贷款资金使用效率并根据产业特点制定适合地区发展的信贷政策，强化贷款风险管理。局部来看，传统的市场规制法的理论以“整体或全社会意义上的秩序价值”为内涵［14］，银行贷款本质上以具体市场主体为规范对象，防范不良贷款增加或贷款标准放宽导致的不公平竞争造成市场秩序的混乱应纳入市场规制内涵。此外，银行管理顶层设计应融入公平原则，完善银行贷款风险管控，防止过度提高利息，从而加剧行业不良竞争造成银行业内耗。

四、结论

利率调控工具仍需在悲观论与乐观论中探求平衡，平衡立法与政策，是经济法关于银行业宏观调控与市场规制法律体系的系统性、稳定性完善、宏观调控与市场规制法律制度的平衡与互补，是整体经济利益与局部行业利益的博弈共赢。忽略上述平衡造成的调控混乱与短视，可能对未来经济改革埋下隐患，导致危机，这也是为什么经济法学理论从诞生到成熟始终遵循对经济法律关系的调控而非失去经济法学独立价值所在。实现“融合、交流与开放的经济法”［16］，需要从有效回应经济关系与经济法学理论完善方面进行反思，从降息政策的制定与执行、目标与效果进行剖析，进而完善我国银行业法律制度，平衡银行、客户等个体利益与国家整体经济利益之间的关系，实现最优政策效果。

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F202

A

1671-2862（2016）03-0052-03

2016-05-09

马学荣，女，回族，经济法学硕士研究生，宁夏职业技术学院商学院教师，研究方向：经济法、公司法、银行法。