审计监督全覆盖的思考与方法

胡伟华+刘朝兴

党的十八届四中全会和《国务院关于加强审计工作的意见》要求，将审计监督全覆盖作为发挥审计作用，推动审计事业发展的一项重要内容。为适应新常态，满足新要求，审计监督要与时俱进，促进深化改革，推进全面依法治国。审计部门要从审计覆盖范围，审计项目组织方式，审计资源整合方式，审计技术方法创新，实施效果方面入手，深入思考，主动作为，积极创新，有序推进审计监督全覆盖。

一、关于全覆盖的思考

审计监督对什么覆盖？怎么覆盖？一直是各级审计机关深入思考的一个问题。事物的内因决定外因，质变是事物变化的主要因素，它决定着事物数量的变化，而一定数量的积累最终也会产生质的变化。因此，笔者认为审计监督全覆盖是时间与空间相统一，质量与数量相统一的全覆盖。不同的管辖范围，有不同的审计对象。审计署监督管辖的对象要多于省、自治区、直辖市，而省级审计厅、局监督管辖的对象要多于地市级审计部门;就是同一行政级别的审计部门由于其管辖的行政区域不同，也决定着各自监管审计对象数量的不同。大的县市下辖几十个乡镇，小的县市管辖几个乡镇，而一地审计机关及人员的数量并不一定与其监督管辖的审计对象数量成正比。某地审计部门不同的时间阶段，其需要监督的审计对象也会不同，如某地某时经济发展速度快，城市建设项目多，工业、城建、治理污染等项目必然多，财政在这方面的投入大，需审计监督的对象项目必然很多;而某地某时经济落后，城市建设缓慢，这方面的财政投入就少，但国家对其扶贫、最低社会保障等方面的项目有可能比较多，所以不同的时间段，不同地域的审计对象无论是数量还是内容都是有差异的，这需要审计部门区别对待，合理确定监督范围与重点。

现实中，有些审计人员认为审计质量决定一切，重质量轻数量，为了追求过高的审计质量，不惜放弃大量需要开展的审计项目，一个县一年就做十来个甚至是几个项目，虽然每一个项目的程序都很合法到位，审计事项都查深查透，揭示的问题也很多，社会反响很大，但大量其他审计对象或项目中需要规范的行为，需要揭露的问题很多，如果我们放弃了这些，是不是就是保住了几棵大树，放弃了一片森林呢？从审计免疫力系统角度来说，也是救活了几个人的生命，却放弃了一群人的健康。片面追求审计质量，忽视必要审计数量固然不对，那么阳光普照，面面俱到，大而全式的审计监督全覆盖也是不可取的。看似每一笔资金，每一个审计对象，每一个项目都经过了审计，出了报告，但这种审计的质量是难以得到保证的，这只能是浮光掠影、走马观花式的审计，这就像大号筛子，掉下去的不仅是米，还有大量的沙子，只有个头特别大的沙子才会留在筛面上。所有的米我们都筛了一遍，但我们吃起来还是满嘴的沙子，这难道是我们所要追求的效果吗？每年计划安排大量审计项目，虽然完成了，但质量得不到保证，效果也不好，这样的审计全覆盖也是我们应该去克服的毛病。审计监督全覆盖应避免极端片面的思想，必须理性分析，科学分类，要用统筹的方法去实现有质量控制，有数量保证的全覆盖。

二、全覆盖的原则

做好审计监督全覆盖，要紧紧把握四个原则。

1.职责法定原则。审计全覆盖要始终围绕《宪法》、《审计法》、《审计法实施条例》等审计法律、法规及十八大报告、十八届三中、四中全会精神、《国务院关于加强审计工作的意见》政策精神去落实，不能无边界、无法律及政策依据，不能任性用权，盲目的为全覆盖而覆盖，要始终恪守“法无授权不可为，法定职责必须为”的法律理念去制定审计计划、方案，实施审计和处理处罚违法违规行为。

2.实事求是，量力而行原则。刘家义审计长在“三严三实”党课中曾深入阐述了谋事要实、创业要实、做人要实的道理，他举例说有些县、市审计局，全局只有20多个人，一年要审计800多个项目，平均一个人要审40多个项目，平均每天要出2至3个审计报告，这意味着审计业务人员几乎没时间到现场核实取证，每天只能在单位争分夺秒的写报告、编底稿和取证记录。而法律法规和审计准则对审计质量和程序有极严格细致的规定，不花费一定时间得出的审计结论既缺乏证据支撑，也缺乏大量的审计程序，会使审计质量大打折扣，也会使审计风险无限放大，这样的审计监督全覆盖只可能是作风飘浮的全覆盖。审计全覆盖必须综合考虑审计可利用资源与审计计划任务的配比性，不能不顾实际情况，贪大求全，把审计项目做成夹生饭。审计全覆盖，必须是质量过关的全覆盖，必须是最低审计风险的全覆盖。无质量保证、无风险防范的全覆盖最终会颠覆审计事业的发展根基。

3.科学分类、统筹兼顾原则。审计时间、业务人员、审计任务、审计经费等要素只能是一定时间、空间的有限满足，在审计质量不能降低的情况下，我们必须对审计对象做好分类，搞好统筹兼顾，做到分类全覆盖。对审计对象要根据法定职责、紧急、重要程度及审计风险程度区别分类，不能眉毛胡子一把抓，不能根据个人主观好恶随意划分，分类时不仅关注本级法定监督审计项目，还要统筹考虑党委、政府交办重要审计项目及上级审计部门统一部署的项目，做到一盘棋分类;分类时要考虑下级审计部门已经安排的审计项目，不能浪费审计资源，重复监督。

4.计划管理，考核效能原则。在综合考虑了法律规定、审计资源实际情况、审计对象的科学分类和统筹考虑审计任务等因素下，必须把审计监督全覆盖的项目纳入计划管理。要落实项目组织实施单位，督促审计进度，评估审计效果，考核审计效能，保证审计监督全覆盖的良好效果。

三、审计监督全覆盖的方法

1.科学制定计划。围绕实现审计监督全覆盖的目标，审计部门在制定年度审计项目计划时，应将年度审计计划同五年项目规划紧密结合;深入调查研究同准确掌握实情紧密结合;突出重点对象和兼顾一般对象紧密结合，根据自身实际，量力而行，科学均衡安排计划，做到审计对象明确、范围合理、目标可行、进度可控、要素完整。审计计划的安排要充分运用分类法。要建立审计对象数据库，对每个审计对象进行审计风险、职责要求、领导交办、资金数量等因素综合评估，根据评估结果分出A、B、C、D类。A 类审计对象每年必审，如本级预算执行、领导任期经济责任、重点部门单位、重点项目、领导交办、财务管理混乱单位等;B类审计对象2年审一次，如部门预算、对下级政府的财政决算、部分专项资金审计;C类审计对象3年审一次，如部分二级或三级预算单位、部分专项资金审计、部分任中审计;D类审计对象5年审一次，如内部控制健全有效，财务状况良好，无举报及媒体负面信息的单位。5年内所有审计对象都要覆盖到，有深度、有步骤、有成效地推进审计监督全覆盖。

2.规范审计行为。为保证审计监督全覆盖不摆花架子、走过场，审计部门必须深入贯彻十八届四中全会关于全面推进依法治国的重大部署，认真落实国务院《关于加强审计工作的意见》精神。一方面要严格规范自身的执法行为，做到审计不越权，尽责不推诿，法律及方案规定的程序必须全部履行到位，不允许随意增加或减少;另一方面要加大对被审计单位依法行政的审计力度，深刻揭示有法不依、执法不严、执法犯法、以权代法，侵害群众利益等问题。加大对重大决策部署、各项政策措施落实情况的审计力度，加大领导干部经济责任及部门履职尽责情况的审计力度，促进形成依法行政，约束权力的健康机制。

3.创新审计方法。传统的手工查账、账面审计已无法适应现代信息技术快速发展的需要，加快以“大数据”为核心的审计信息化建设，大力推进“智慧”审计，是实现审计监督全覆盖的迫切要求。为此，必须做好三个方面工作。一是加强人才培养，着力培养复合型审计人才。通过用活继续教育、终身学习激励机制等手段，鼓励中青年审计干部参加法律、金融、经济管理、计算机等在职本科、研究生学历学习，锻造一批审计多面能手。二是充分运用计算机审计技术。审计部门要调动审计人员运用计算机技术实现审计目的的积极性，努力克服审计人员对新技术的恐惧排斥心理，采用有效手段，鼓励审计人员运用计算机技术提高审计效率。三是深入挖掘有效信息。审计人员要对被审单位财务数据和业务数据进行比对分析，深入掌握内外部重要文件及会议记录，透视多方内在联系，挖掘隐含在表象下的重大违法问题信息，推进审计监督深度覆盖。

4.优化组织方式。传统的审计组织分工方式是铁路警察各管一段。面对经济新常态，审计新要求，各级审计部门围绕审计监督全覆盖，要树立审计“一盘棋”和“大格局”思想，进一步优化审计组织方式。一是全面整合审计资源，建立审计资源整合平台。通过平台掌握审计资源的余缺，为各审计主体提供资源交换信息，如可以把某地审计部门暂时无项目任务的业务人员借调到另一审计项目任务重的审计部门，工作一段时间，所需经费，由用人单位解决。各审计主体根据需要，自主决定所要交换的审计资源。上级审计机关既要保证下级审计机关能够完成自身审计计划，又要确保抽出必要人员参加统一组织项目审计;二是开创审计项目+新方式。通过科学计划调度，将一个被审计单位，多个审计项目融合为一次进点、一班人马、一套审计资料、一份审计决定、多份审计报告，如可以将对某县的财政决算审计组合成+经济责任审计+专项审计+绩效审计等双组合或多组合审计方式。通过资源整合与组织优化，为审计监督全覆盖，提供有力组织保障和能力支撑。

（作者单位：九江市审计局）