公共服务均等化与法治政府建设——以城乡居民医疗保障制度改革为视角

李 渡，孙怡菁

(同济大学 政治与国际关系学院，上海 200092)

公共服务均等化与法治政府建设
——以城乡居民医疗保障制度改革为视角

李 渡，孙怡菁

(同济大学 政治与国际关系学院，上海 200092)

法治政府建设是我国政府建设与完善的重要目标，公共服务均等化建设要在法治政府建设视角下去认识，这也是法治政府建设的题中应有之义。公共服务均等化建设涉及诸多方面，城乡居民医疗保障制度建设推进就成为其明显的例证。但现今公共服务均等化建设面临诸多问题，诸如城乡公共服务均等化存在的差距、不同区域公共服务差距等,这在城乡医疗保障制度建设中得以体现。 公共服务均等化建设对法治政府建设具有重要意义，而公共服务均等化建设一定要在法治政府建设下开展，只有按照法治政府的要求进行建设，才能促进其成果更好地让民众得到实惠。

法治政府；公共服务均等化；城乡居民医疗保障制度

习近平同志指出，宪法已经确定了依法治国是国家治理的基本方略，但是依法治国的关键是党和政府是否能够坚持依法执政，并且需要在依法治国的理念、程序及体制下进行相关工作。在此基础上，改变党和政府原有的领导和执政方式，从而促进我国依法执政的科学化、制度化和程序化[1]。要实现公共服务均等化就必须让政府在其中发挥其重要价值和作用，政府在其中发挥作用的前提就是依法执政。“公共服务均等化”概念的提出一般是和公共财政联系在一起的，这里边的公共服务主要是从提供公共产品的角度来进行理解的，有学者认为公共服务就是指普通民众能共同享有公共服务，从而使得整个公共服务能够满足所有普通民众的需求，在此基础上才能实现民众能够享有共同的产品和服务[2](P35-36)。

要在法治建设下推行公共服务均等化[3]，主要原因是：根据我国现实情况而言，我国公共服务均等化问题主要出现在不同区域、城乡之间及不同人群之间。需要在法治下进行保障。从我国宪法角度来看，公共服务均等化其不仅是宪法规定的一项义务，还是落实宪法要求的基本体现，因而，实现公共服务均等化就是当前我国依法治国的根本要求。对于公共服务均等化建设而言，需要通过在法律体系建设、执法的监督建设以及司法监督等方面来进行保障。我国当前的城乡医疗保障制度建设正是我国当前公共服务均等化建设的关键内容之一，将城乡医疗保障制度与依法治国相结合，分析二者关系，并通过二者关系的研究思考，探讨公共服务均等化建设与依法治国的关系，从而促进我国公共服务均等化建设的各方面发展。

一、公共服务均等化与法治政府建设

政府是公共服务均等化制定的核心主体，在整个过程中承担主要责任。当前在法治政府建设过程中，公共服务均等化问题已经引起了党和政府的重视，这不仅涉及民生的诸多问题，还涉及和谐社会建设的诸多问题。在国家发展建设中，法治政府建设与公共服务均等化有着相辅相成和必然联系。公共服务均等化必须依托法治政府建设才能得以保障，也是法治政府建设的题中应有之义；而法治政府建设必然包含公共服务均等化的要求，这既是法的精神在公共服务问题上的体现，也是社会主义法律体系完善的题中应有之义，符合法治政府建设的法治精神。

在法治政府建设过程中，在公共服务均等化问题上也存在一些偏颇，需要加强法治政府建设，以便提升法治政府的基本公共服务供给能力。在公共服务均等化过程中的确存在一些问题，并且这些问题需要改正：一是我国当前在公共服务外包过程中出现的各种问题；二是地区、城乡之间存在发展差距，在促进公共服务均等化的资金投入上存在困难；三是制定促进公共服务均等化的政策制定过程也存在各种问题，阻碍公共服务均等化的实现。这表明我国政府在公共服务均等化过程中面临诸多挑战，这就造成公共服务不仅难以实现均等化，还存在加剧不平等的趋势。法治政府建设为上述问题的解决提供很好的办法。从我国当前法治政府建设的内涵和要求来看，推进公共服务均等化是一种必然，这有助于实现公民权利在社会服务领域的公平及平等[4](P29)。对于当前的法治政府建设而言，一定要根据权责对称的相关原则进行公共服务均等化建设。根据国家目前建设的要求，可以看出，法治不仅是目前我国公共服务均等化的内容、目标、动力和保障，还是促进公共服务均等化不可或缺的因素。

我国在宪法中已经对公民基本权利做出相关规定，已经按照宪法精神在相关公共领域中构建较为完善的法律体系，形成较为完善的法治体系。公共服务领域的法治建设，可以实现在公共服务生产与供给过程中的程序化、透明化以及民主化。在法治体系完善基础上，要完善法治体系执行的相关法律监管体系，从而能够有效地促进公共服务均等化，通过此种方式来促进公共服务均等化建设。

二、法治政府建设与城乡居民医疗保障制度改革互动发展

在对城乡居民医疗保障制度建设与法治政府建设之间关系的探讨中，可以看出当前法治政府建设与公共服务均等化之间的关系。从基本国情角度考察，可以分析看出统筹城乡公共服务发展、实现城乡公共服务均等化即我国公共服务发展的重要内容。城乡公共服务均等化的主要目的就是在于解决由于历史原因造成的城乡在公共服务供给上的差距，从而能够实现城乡之间的协调发展。实现公共服务均等化既是统筹城乡发展的重要内容，也是整个城乡和谐发展的基础。在统筹城乡发展基础上，在基本公共服务供给制度设计上科学化，从而建立城乡公共服务均等化的制度保障，保障能够实现城乡公共服务均等化，能够实现公共服务在城乡之间数量合理、质量相近、方便可及性，这也是实现公共服务均等化的关键要求。

在公共服务均等化诸多内容之中，城乡居民医疗保障制度建设是其重要和关键的一环，党和政府也将此作为法治政府建设的重要内容。从城乡居民医疗保障制度建设的过程中，可以看出法治政府视角下公共服务均等化应该采取的具体措施，以及二者之间的关系。特别是城乡之间发展的不平等，使得城乡之间在享有公共医疗服务上存在在费用上的不平等，从而导致其在公共服务上公平性和可及性上的差异。城乡差距导致的城乡公共医疗服务上的差异，这已经成为当前我国公共服务均等化必须解决的根本问题之一[5](P75-87)。解决这一问题需要采取多种手段。不管采取何种途径，其中起关键作用的还是政府，特别是法治政府建设。

正如上文所述，要实现城乡医疗保障均等化，还需要政府在其对城乡医疗保障的管理制度上下功夫，这也是城乡医疗保障均等化的关键。统筹城乡医疗保障制度并使其均等化，必然要求政府在城乡医疗保障制度管理上理顺相应的管理制度。现今行政管理制度要理顺，主要还是涉及人治与法治的问题，要在法治政府建设下，按照法治精神才能科学而有效地解决这一问题，从法律角度去规范公共服务均等化。根据国际经验比较，城乡医疗保障制度建设必须在依法治国的条件下开展[6](P79-82)。西方各国都在法律基础上完善医疗保障制度，这在西方很多国家得以体现。早在18世纪末期，德国就建立了强制性的医疗保障制度。其最早的就是《社会保险法典》，为以后许多国家制定相关法律起到示范作用。英国在 1911 年通过《国民保险法》，这也是确定医疗保障的重要内容。直到1946年《国民卫生服务法》的实施，英国通过法律建立了国民卫生保健制度，从而使得英国成为福利性国家[7](P23-35)。通过国外医疗保障法律比较而言，法律保障尤为重要，可以为其规范发展提供保障。

城乡医疗保障制度建设的立法是对其完善的强制性法律保障。在法治政府建设视角下，通过立法可以规范各方面行为，特别是政府行为，对城乡医疗保障制度建设的真正开展起到有效的作用。政府在医疗保障制度的全面建设与完善方面有着不可推卸的责任，我国医疗保障基金的主要来源就是政府投入[8](P44)。在依法治国的要求下，通过法治来保障医疗保障的基本权利，这也是宪法的基本要求，即保障公民享有基本公共服务的权利[9](P2)，必须在法治政府建设下进行公共服务均等化建设。

三、公共服务均等化对法治政府建设的作用、价值及意义

公共服务均等化以及法治政府之间的关系要求，公共服务均等化对法治政府建设具有重要价值和作用。中共中央、国务院在《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》中提出并强调了法治政府建设的主要原则、目标等。法治政府的构建有助于公民权利的保护，特别是有助于科学划分政府与社会之间的权力边界，从而充分保障社会的自治活力与公民权利的增长。法治政府建设主要是涉及对权力的制衡与约束、对权利的主张与保护两个问题。法治政府建设的前提是基于公民权利而存在。法治政府建设其中的一个重要目的就是防止公权力对私权利的侵犯，从而对政府权力进行有效的规范，确保公权力能够为私权利所服务，能够让公权力为提供公共服务均等化做出保障。法治政府在建设过程中也有助于培养公平的法律意识，从而有助于法治社会的建设培养。在公民法律意识逐渐加强的基础上，促进公民个体自主地为推进公共服务均等化而努力。

公共服务均等化实践已经开展，软硬兼济的混合法治理格局在我国公共服务相关领域已经形成。正如上文所述，公共服务均等化建设是法治政府建设的要求：在立法上，法治政府建设为公共服务均等化提供法律制度上的保障；在执法上，法治政府建设的推进可以有效地保障公共服务均等化的推进，并且有助于公共服务均等化过程中的监管，防止出现破坏公共服务均等化的行为；在此过程中还要加强依法治理的评估体系的构建，从而有效地提高公共服务均等化的法治建设水平。

法治政府建设应该为公共服务均等化建设提供法治保障：一是公共服务均等化是政府主导的，为人民群众服务的。因此，在此过程中，政府要树立公共服务均等化的观念，并在法治政府建设中加以固定，将服务型政府建设在法治政府建设中加以固定，这样可以进一步促进公共服务均等化建设。二是建立健全公共服务均等化建设法律体系，这也是法治政府建设的题中应有之义。加快《公共服务法》的立法，能够使得公共服务均等化在不同群体之间实现；以公共财政为基础的法律体系的完善化，保障各个地区的公共服务实现均等化；完善公共服务绩效管理制度，保障公民享受优质的公共服务；提供差异化服务，保障城乡之间的公共服务均等化[3]。三是在法治建设要求下，继续完善能够促进公共服务均等化的法律监督机制，从而能够在政府角度对公共服务均等化的内部监督和外部监督、第三者监督进行法治建设，在此基础上，进行相关制度的法律完善。四是公共服务均等化法律救济制度的健全和完善。公共服务均等化涉及诸多的公共利益，就必然涉及诸多个人利益和公共利益的纠纷。法律救济制度是当前我国公共服务均等化过程中的特别要求，只有这样，才能从根本上保障弱势群体的权利。法治政府视野下的公共服务均等化建设，要求其在建设过程中必须加以融合，只有这样，才能有效地促进法治政府建设的公共服务均等化建设。

[1]习近平.加快建设社会主义法治国家[J].求是，2015(1).

[2]王谦.城乡公共服务均等化问题研究[M].济南：山东人民出版社，2009.

[3]张旭清.法学视角下政府提供公共服务均等化研究[D].长沙：中南大学硕士学位论文，2011.

[4]兰措卓玛.法治视阈下的城乡基本公共服务均等化[J].青海师范大学学报：哲学社会科学版，2011(3).

[5]仇雨临，翟绍果，郝佳.城乡医疗保障的统筹发展研究:理论、实证与对策[J].中国软科学，2011(4).

[6]张再生，赵丽华.发达国家医疗保障制度城乡统筹经验及启示[J].现代经济探讨，2009(8).

[7]练乐尧，王云屏.医疗保障制度立法的国际比较及对我国的启示[J].卫生经济研究，2008 (1).

[8]党敏恺，吴忠，赵媛，韩琳.国外医疗保障城乡衔接模式借鉴研究[J].社会保障研究，2009(3).

[9]黄茂钦.依靠法治方式实现基本公共服务均等化[J]. 中国社会科学报，2014(4).

[责任编辑 刘馨元]

Equalization of Public Services and the Construction of the Government by Law：Perspective on the Reform of Medical Security System for Urban and Rural Residents

LI Du,SUN Yi-jing

(Politics and International Relations College,Tongji University,Shanghai 200092,China)

The construction of government by law is an important goal of the construction and improvement of the government. The construction of public service equalization should be recognized from the perspective of the government by law, and it is also the proper meaning of the construction of the government by law. The equalization of public services involves many aspects, and it is also a necessary part of the national development strategy of our country, the urban and rural residents’ medical security system has become an obvious example. But now the equalization of public service construction is facing many problems, such as urban and rural equalization of public services, the gap between different regions of the gap between public service, which is reflected in the urban and rural medical security system construction. The equalization of public service construction is of great significance to the construction of government ruled by law, and the equalization of public service construction must carry out the construction of the government under the rule of law, rule of law construction in accordance with the request of the government to promote its achievements to better let people get benefits.

rule of law government； equalization of public services；urban and rural residents’ medical security system

2016-07-09

李渡，同济大学政治与国际关系学院教授，博士研究生导师，研究方向：中外政治制度、中国政治发展。

D922.1

A

2095-0292(2016)05-0049-03