检察机关行政公益诉讼程序与制度探讨

周孜予,李北辰

(东北林业大学 文法学院，黑龙江 哈尔滨　150000)



检察机关行政公益诉讼程序与制度探讨

周孜予,李北辰

(东北林业大学 文法学院，黑龙江 哈尔滨150000)

关于《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中，对检察机关提起行政公益诉讼的规定及其没有做出明确安排的重要制度进行讨论与设计，试从司法实践出发，对检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序、诉前程序与提起诉讼衔接机制以及案件范围进行分析与探讨。希望通过对上述法律程序的详细探讨与设计，建立起基本完善的检察机关行政公益诉讼制度与规则。为进一步深化司法体制改革，探索建立我国检察机关提起行政公益诉讼制度，提出启发性意见。

检察机关；行政公益诉讼；案件范围

2015年7月1日，全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，[1]从制度与程序两个角度对我国检察机关提起公益诉讼的相关问题做出了规定，7月2日，最高检发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》，该方案标志着我国在检察机关提起公益诉讼领域迈出了实质步伐。其中《试点方案》对检察机关参与行政公益诉讼的受案范围、身份定位和诉前程序作出明确规定，但对其他重要制度均没有涉及，除确立了参照行政诉讼法及相关司法解释的原则外，没有做出详细规定。本文拟在深刻体会立法本意的基础上，结合司法实践，对《试点方案》中检察机关提起行政公益诉讼的规定及其没有做出明确安排的重要制度进行讨论与设计。

一　检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序

1.构建诉前程序制度的目的与意义。

相对于其他制度设计的尚待完善，本次高检院《试点方案》为检察机关参与行政公益诉讼明确规定了诉前程序。即：检察机关在提起行政公益诉讼，应以先向有关行政机关提出检察建议为前提，督促其履行职责或及时纠正违法行政行为。只有当行政机关拒不履行法定职责或拒不纠正违法行为，而国家、社会公共利益仍受到损害之时，检察机关才有权依法提起行政公益诉讼。

笔者认为，高检院之所以于《试点方案》为检察机关提起公益诉讼设立诉前程序，主要出于以下考量。

一是为了保持检察机关履行法律监督权职能的谦抑性。检察机关代表国家和公共利益依法行使法律监督权，应当保持谦抑，尤其是行政公益诉讼对于公共利益采取的是公权力的救济手段，其起诉对象是国家行政机关，在穷尽其他救济手段之前，检察机关不宜过早引入诉讼途径。因为提起行政公益诉讼是救济公共利益的最后防线，是穷尽其他救济途径后的最后手段，并非所有符合严重侵犯公共利益的行政行为都必须以提起行政诉讼方式解决。检察机关提起行政公益诉讼只应是救济性和终局性解决手段，其提起行政公益诉讼需要有严格的条件限制，确保其依法审慎行使其行政公益诉讼人的权力。因此，区别于普通行政诉讼，检察机关在提起行政公益诉讼诉之前必须设立诉前程序，在先期调查取得违法事实基础上，先向涉嫌违法的行政机关提出纠正违法行为的检察建议，其主要目的在于提高司法效率，最大限度地节约诉讼成本和司法资源。同时也更加及时的保护了国家和社会公共利益、更充分的发挥检察机关的法律监督作用。

二是为了督促涉案行政机关积极依法履行职权。从法律本质上来讲，检察机关在在行政公益诉讼过程中，其地位和性质没有变化，仍是国家的专门法律监督机关。只是出于履行检察监督职能的目的，对危害国家、社会公共利益的行政行为采用了不同的监督手段。而行政机关的职责是通过执行国家权力机关制定的法律与决议，通过相应的行政管理活动体现国家意志。行政机关违法行为既可能是主观有意为之，也可能是客观条件所致，所以，采取合理的诉前督促手段更有利于推动行政机关积极依法履行职权。在行政公益诉讼中采取检察建议前置的方法，有利于更好的协调检察机关与行政机关之间的关系，加强司法机关与行政机关之间的联系与沟通，从而更好的促进行政机关改进行政措施，依法高效的履行行政管理职能。同时也在某种程度上避免了检察机关干涉行政行为的嫌疑。

2.检察建议功能与司法实践。

在司法实践中，我国检察机关履行法律监督职责的方式之一就是在被监督单位行为不当违法时对其提出检察建议，以督促其纠正违法行为。根据高检院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》的规定，检察建议的适用范围极广，不仅可以适用于刑事和控告申诉检察，也适用于预防检察、民事行政检察，还适用于反贪污贿赂、反渎职侵权检察工作。在行政公益诉讼领域，检察建议的效力主要依靠于被建议单位的主动接受，因此，为在具体司法实践中充分发挥检察建议的功效，检察机关受理行政公益诉讼案件后，经前期审查认为行政机关某项行政行为确实违法且已对国家、社会公共利益造成损害的，在依法提起行政公益诉讼前，应首先制作检察建议书发送至该行政机关，以督促有关机关在合理期限内纠正其行政违法行为，并积极采取措施尽可能挽回公益损失，或阻止公益损失的进一步扩大。若涉事行政机关参照检察建议，及时纠正了自身违法行为，则检察机关已达到法律监督目的，不必再向法院提起行政公益诉讼。

3.诉前程序与提起诉讼衔接机制。

《试点方案》规定：检察机关发现行政执法机关的行政行为已经损害到国家、社会公共利益的，可以通过对其发出纠正其违法行为的检察建议，行政机关应在接到检察建议书的一个月内予以书面回复说明情况或对其违法行为予以纠正,超期不予回复的或不予纠正的，检察机关可以依法提起行政公益诉讼。[2]行政公益诉讼是检察机关依法行使法律监督权权，对于行政机关在社会监管过程中不作为、乱作为，致使国家、社会公共利益受到侵害的最后救济途径。检察机关应当以行政公益诉讼人的身份出庭对其提起诉讼，，并当庭出示诉前发出的检察建议书，及行政机关的答复情况。

需要注意的是：科学设计建立诉前程序与公益诉讼程序的衔接机制，必须注重加强检察机关与相关法定主体及审判机关的沟通协调机制，检察机关在决定提起行政公益诉讼前，必须充分听取受害主体和其他有权主体的意见和建议，就提起行政公益诉讼的必要性与可行性进行深入充分的研判分析。对于经诉前程序保障，仍无法及时救济受损公共利益且情形严重的，检察机关应当在层报最高人民检察院审批后，作出提起行政公益诉讼的决定，避免久督不诉造成的国家、社会公共利益长期受损。

二　检察机关提起行政公益诉讼的案件范围

笔者认为，本次高检院《试点方案》所确定的公益诉讼案件范围，与司法实践的预期和学术界和人民群众的需求相比，还明显偏窄，实施步伐也较为保守，《试点方案》作为目前阶段的指导意见，尚可以理解。不过从长远角度来讲，为了更好的保障国家和公共利益，应当适度拓宽行政公益诉讼的受案范围。具体来讲，应当把以下五方面纳入行政公益诉讼案件范围：

1.涉及食品安全领域的行政案件。

食品安全问题关系到每个公民的生命健康权，食品安全事故一旦发生，其影响范围巨大、后果恶劣，对公民人身权利和社会公共利益造成巨大威胁，属于典型的公益诉讼对象。行政机关作为社会的管理者，对于食品及相关生产企业理所应当的负有监督、管理责任，同时对生产质量不符合规定食品的相关企业具有规范、处罚的权利与义务。最近几年类似“毒奶粉”“毒胶囊”“地沟油”等食品安全事故频发，严重威胁社会公众生命健康，也对公众对食品行业的信心造成打击，使合法生产的企业遭受损失。于此同时，部分行政机关出于懒政思想或利益相关原因，对食品行业的安全监管不力，亟需有力机制对其加以监督，扭转当前局面。检察机关应将涉及食品安全领域的案件纳入行政公益诉讼范畴，依法监督行政执法行为。

2.涉及公共卫生领域的行政案件。

与食品安全问题一样，公共卫生同样关系到公民的生命健康权。区别食品安全问题公共卫生领域专业性更强，群众依赖度更高，一旦事故发生造成的公众生命财产损失更为惨重，几年来发生的几起大规模“假药案”和“毒疫苗案”对人民群众生命健康造成严重影响。究其原因除个别企业和机构违背法律与良知，疯狂逐利之外，也与相关监管部门不作为甚至提供“保护伞”不无关系。为进一步规范公共卫生领域秩序，切实防止公众生命健康权受到伤害，笔者建议：由检察机关对公共卫生管理机关怠于履行职责的不作为行为提起行政公益诉讼。

3.涉及垄断和不正当竞争行为的行政案件。

从法理依据来看，垄断和不正当竞争等不当商业行为行为毫无疑问的对国家和社会公共利益造成损害，而且由于垄断和不正当竞争行为的专业性和隐蔽性，反垄断和不正当竞争的职责对相关行政监管机关的依赖度极高。相应的，一旦监管机关出于利益或其他目的怠于履行监管义务，普通公民和社会团体很难发现并对其提起法律诉讼，从域外国家经验来看，涉及反垄断和不正当竞争案件也构成了行政公益诉讼的重要组成部分。随着我国经济发展与社会进步，上述不正当经济行为可能会迅速增加，对社会公共利益造成的损害也将大幅上升，垄断和不正当竞争行为必须受到充分的行政规制，从这一点出发，笔者认为也应该把涉及垄断和不正当竞争领域的行政案件纳入检察机关公益诉讼范围。

4.涉及金融安全领域的行政案件。

类似于商业领域的垄断和不正当竞争行为，金融领域的违法行为同样具有专业性强、隐蔽度高、损害范围广、维权困难等特点，对行政监管机关提出了很高的要求。然而近年来类似“老鼠仓”“非法集资”等严重金融案件时有发生，从另一角度折射出行政机关监管的缺位与错位。出于保护主义目的，部分违法金融行为甚至获得了地方政府及监管部门的站台支持，造成了极为恶劣的影响。公共财产安全关乎社会稳定，影响国计民生，考虑到金融领域的专业性，有必要通过行政公益诉讼手段，建立起对主要监管部门的检察监督机制。

5.违法使用公共资金的行政案件。

对于各种专项资金的挪用、滥用和截留等违法使用公共资金一直是行政管理领域的高发违法行为。违法使用公共资金案件的一大特征是其多以单位行为出现，如监管单位违法挪用或滥用扶贫资金、社保基金、残疾人保障金、土地出让金等。该类案件的另一特征是受害群体极为广泛，也属于典型的公益诉讼对象。同时针对违法使用公共资金类案件，调查取证更为困难，普通公民或团体甚至无从知晓案件情况，提起诉讼更是无从谈起，笔者于此建议：对于违法使用公共资金的行为，应由检察机关予以监督，对于没有触犯刑法、不构成犯罪的行政违法行为，符合条件的，检察机关应通过对其提起行政公益诉讼的手段追究其行政违法责任。

三　结论

2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。同月，最高人民检察院下发了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，明确了检察机关提起行政公益诉讼的法律身份和的案件范围。上述两文件，开启了我国公益诉讼领域全新篇章，为全面深化司法体制改革注入了新的活力。授权和规定检察机关以公益诉讼人身份参与行政公益诉讼，对国家权力配置、机构设置与法律体系建设必将产生历史性的影响。

以此为前提，笔者认为：探索建立检察机关提起行政公益诉讼制度，必须围绕检察机关的法律监督职能定位，谨慎稳妥的进行制度设计和实践验证。严防盲目的扩张与滥诉，以防止对现有的司法格局造成不必要的冲击。另外，在具体操作领域，可以适当发挥创新精神，在不影响大局的前提下，应用新思路、建立新机制，努力把国家最高权力机关的授权用活、用好。

[1]全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定[N].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2015(04).

[2]检察机关提起公益诉讼改革试点方案[N].检察日报，2015-07-03(002).

Class No.:D925Document Mark：A

(责任编辑：蔡雪岚)

On Procedure and System of Administrative Public Interest Litigation by Procuratorial Organs

Zhou Ziyu, Li beichen

(School of Law and Literature, Northeast Forestry University, Haerbin, Heilongjiang 150000，China)

According to "Reform experimental plan of administrative public interest litigation by procuratorial organs", the paper analyzed the pre-litigation procedures of administrative public interest litigation by procuratorial organs, the linkage mechanism of the pre-litigation procedures and action, the scope of the cases. The aim of the discussion is to establish a consummate system and rules of administrative public interest litigation and to further deepen the judicial system . The paper proposed some ways to establish the prosecution of administrative public interest litigation.

procuratorial organ; administrative public interest litigation; case scope

周孜予，博士，副教授，东北林业大学农林经济管理学专业。

1672-6758(2016)06-0084-3

D925

A

李北辰，硕士，东北林业大学宪法学与行政法学专业。