英国流域水务民营化运作机制及其启示

丘水林，黎元生

(福建师范大学 经济学院， 福建 福州 350108)



英国流域水务民营化运作机制及其启示

丘水林，黎元生

(福建师范大学 经济学院， 福建 福州 350108)

摘要：英国水务治理的运作机制是以流域为单元的垂直治理机制为基础，独立协同的分权监管机制为保障，完全私有化的水务合作机制为核心，市场化机制为调节手段。英国流域水务民营化运作机制的成功经验，对于我国统筹规划管理水资源市场、推进PPP合作模式以及科学合理地制定水价、实现人水和谐发展等具有重要的借鉴意义。

关键词：英国流域；水务民营化；运作机制

英国是世界上最早试行水务民营化，也是实行水务民营化最彻底的国家。20世纪40年代以前，英国曾实行河岸用水权制度，并在各地设置土地排水委员会负责排水和防洪事务，逐渐形成分散式水资源管理体制。随着英国工业化、城市化的发展，居民用水、工业用水、农业用水和生态用水的需求缺口不断加大，迫切要求变革不合理的水资源管理体制。1973年颁布的《水法》是英国变革水资源管理体制的法律依据。这一时期英国政府根据境内水系在英格兰和威尔士地区设立10个区域性水务局，实行流域统一管理。然而，水资源管理体制国有化后，水务局的性质由盈利性转向公益性，英国政府需要承担水务行业巨额的投资支出。1979年，以撒切尔夫人为代表的保守党执政，主张国企私有化、削减福利开支和压缩财政支出等；加之，经济持续不稳定，水务投资面临巨大的财政瓶颈。在上述背景下，1989年，英国政府颁布新的《水法》，水务民营化改革正式在全行业拉开序幕。这一时期政府将10个区域性水务局整改为10个大型的流域性股份制公司，实行流域统一管理和水务民营化相结合的管理机制。目前，英国水资源管理机制日臻完善，逐渐显现其卓越性与有效性，被誉为国际上城市水务民营化、市场化的代表[1]。

一、英国流域水务民营化运作机制

英国流域水务民营化后，英格兰和威尔士地区水务治理的主要特色是以流域为单元的垂直治理机制为基础、独立协同的分权监管机制为保障、完全私有化的水务合作机制为核心、市场化机制为调节手段的运行机制。

(一)建立以流域为单元的垂直治理机制

英国流域水务统一管理和民营化相结合的水资源管理体制是垂直治理结构。它以立法为基础、以各层级管理机构责权利明晰为特征。1989年，英国政府颁布新《水法》，将原有的10个区域性水务局整改为10个大型的流域性股份制公司，并相继设立了环境署、水务办公室和饮用水监督局等非政府部门监管机构，由此形成了包括“国家—流域—社区”在内的垂直治理结构。在国家层面上，环境、食品和乡村事务部都是英国水资源管理体制中的重要机构，对外主要代表英国的立场进行协商谈判，对内主要制定水法律法规并提交威尔士议会审议通过，确保国内水资源管理符合欧盟的要求；监督和审查许可证制度；确定水费水平；对监管机构进行宏观管理等。在流域层面上，英国在英格兰和威尔士地区根据水系分布特点设有10个大型流域性水务公司和11个区域联络委员会。流域性水务公司是对所辖流域涉水事务统一规划管理的权力机构，在经济上具有独立性，不受政府干预。各水务公司在服务区域内对涉水事务实行一体化管理，即从取水、供水、排水到污水处理和回收均由一家水务公司负责。这不仅提高了水务公司的经营效率和企业责任感，而且有利于区域水环境的可持续发展。以泰晤士供水公司为例，该公司对从水库取水到用户排水的下水道实行全程监控，实现了原水与饮用水、供水与管网、供水与排水、水量与水质、治水与治污的一体化管理。这不仅从源头上保证了饮用水的安全，而且在下水道进行污水处理，提高了水务公司的经营效率[2]。区域联络委员会对《流域规划管理》的内容、措施及合作机制等进行协商与讨论，对规划制定过程的合规性进行检查，并对规划的实施效果进行跟踪与监督。委员会的成员由政府、水务行业、环保组织和社会相关利益团体代表组成，对于横跨多个行政区划的流域，由于委员会成员具有同等代表的特点，因而能够合理协调流域内的涉水事务[3]。在社区层面上，郡、区、乡镇设立地方议会负责管理辖区内的排水和污水管道。为了保持生态平衡，在农村地区还成立了内地排水区。该排水区由交纳排水税的土地和建筑物的使用者成立用户委员会，并选举产生董事会对排水事务进行管理[4]。

(二)形成独立协同的分权监管机制

英国水务民营化改革后，有三部水务管制法规，1989年的《水法》、1991年的《水产业法》和《水资源法》，据此确立了一套涉及经济社会、环境和水质等诸方面的分权监管机制。从行政上看，监管机构大体可分为两类：

一类是独立于政府部门的国家监管机构。由环境署、水务办公室和饮用水监督局组成，分别负责社会和经济、环境和水质监管，受环境、食品和乡村事务部领导，共同对威尔士议会负责。水务办公室是英格兰和威尔士地区水务民营化后政府调控水价最重要的机构，主要负责核定水价、颁布水价费率及审批各水务公司申报的水价，监督各水务公司的投资及经营状况，提高经济效率，保护消费者权益等。水务办公室主要采取标杆管理方法对各水务公司的水价、水质、服务水平、运营成本等九项指标进行定量绩效管理，并通过网络平台公开各水务公司的经营业绩及考核结果。当水务办公室和水务公司在修改经营许可证条款等方面产生冲突时，由垄断与兼并委员会和公平交易办公室进行协商和综合裁决[5]。环境署主要负责英格兰和威尔士地区的环境保护工作，该机构在英格兰和威尔士地区设有8个区域办公室，每个区域办公室下设2-3个片区办公室。片区办公室是具体负责环境监管的基本单位，其职能主要为：审批发放取水许可证和排污许可证，预防和控制水污染，监测水务公司水量和水质的变化，制定水资源发展规划和发展战略，恢复流域的生态环境和保护野生动物等。饮用水监督局主要负责监督各水务公司饮用水的质量标准，保护饮用水的安全，定期组织技术人员通过独立的实验室对水务公司的水质进行检测，处理消费者的投诉，调查和处理涉水事故并有权对相关责任主体进行处罚等。

另一类是社会监管机构。它们负责对相关利益团体的监管，由分别代表水务公司和消费者利益的水务公司协会和水声消费者协会(后改为水务消费者委员会)组成。其中，水务公司协会采用会员制，面向所有受政府监管的水务公司。水务公司协会每年定期召开会员大会协商水务各重大事项，并确定与政府及议会交涉的事项与原则。水声消费者协会隶属于水务办公室，主要负责监督水务公司的经营状况，并代表消费者向水务办公室反映消费者的利益诉求，从而促使公共决策朝着有利于消费者利益的方向发展。

分权监管机制的核心主要体现在水价形成机制、比较竞争机制和消费者利益保护机制三个方面。从水价形成机制来看，英国水价机制完全采用市场化运作方式，实行RPI-X价格管制，即水务办公室按照水价全成本回收、水务公司适度盈余的原则，每5年根据通货膨胀率、水务公司经营状况和消费者用水成本等重新调整水价上限。水价调整公式为P=RPI+Q-X，其中RPI为通货膨胀率，Q为政策影响因子，表示水务公司为达到英国和欧盟水法律法规而产生的成本，X为生产力调整因子，表示水务公司因经营效率提高而降低的成本[6]。水务公司则根据自身经营利润、供水成本和用户经济承受能力自行制定水价，但必须低于水务办公室设定的最高限价。水务公司向用户收取水费有两种计费方法，分别是计量计费和非计量计费。计量计费根据用户实际消费的水量收费，非计量计费则根据用户实际可计量财产进行收费。从比较竞争机制来看，水务办公室每年都会通过水价、水质、服务成本和运营成本、资本开支等绩效指标比较各水务公司的经营绩效。比较竞争机制的建立，一方面可以激励水务公司提高经营效率，降低经营成本，为消费者提供更加优质的服务；另一方面可以促进水务市场良性竞争，从而在一定程度上消除垄断。从消费者利益保护机制来看，英国水务民营化后，虽然水务行业的经营效率显著提高，但是基于水务公司在市场上的垄断者角色，水务行业不得不面临效率与公平的相机抉择问题。为此，英国政府实施了一系列措施以保护消费者利益。如英国政府规定，年用水量超过5万吨的用水大户可以不受区域限制选择水务公司，这有利于激励水务公司努力提高服务质量；消费者不仅可以参与监督水务公司经营，而且还可以通过水声消费者协会向水务办公室申诉；建立水务信息强制公开制度以破解政府和水务公司由于委托代理问题而产生的道德风险和逆向选择问题，从而维护公众的利益。

(三)实行完全私有化的水务合作机制

1979年至1997年撒切尔夫人执政期间，英国政府颁布了《水法》(1989年)、《环境保护法》(1990年)、《水资源法》(1991年)和《环境法》(1995年)等一系列法律。这些法律奠定了英国水务民营化的法律基础。1989年的《水法》出台之后，许多地方开始在水务行业大规模引进私人资本，以减轻政府对水务行业大规模基础设施投资、筹集资金的压力，提高水业经营效率，改善服务质量。在英格兰和威尔士地区，水务行业实行PPP项目下的完全私有化的水务合作机制。在该机制下，水务行业公有资产产权全部剥离，水务行业由私人水务公司自主经营，完全遵循市场配置水资源的经济规律，政府只履行“看不见的手”职能。但是，英国政府赋予水务公司的经营权力至多为25年，25年之后是否收回水务经营权将由政府评估决定。与完全私有化的水务合作机制相适应，英国水务行业主要通过资本市场进行股权融资，筹措水务投资资金。私有化水务合作机制的特点主要体现在：第一，政府补贴基本取消，只负责监管水务公司的投资；第二，水务公司成为水务产业投融资主体；第三，实现水务产业投融资完全私有化与政府监管的完美结合。英国政府已经明确表示，不会在水务产业上增加新的公共投资，只有当水务公司无法通过股权融资等融资方式获得稳定资金来源时，才会实行公众筹资方式。英国这种完全私有化的水务项目投融资机制使它成了水务监管体制最为科学和完善的国家[7]。

(四)运用市场化机制作为调节水利益主体的手段

英国政府注重运用市场化机制，尤其是水价来调节水利益主体之间的关系，实现流域生态环境改善，水资源可持续发展。英国制定水价和收费的基本原则是：水价的制定必须充分反映全部成本，确保水务公司收回成本后留有适度盈余；充分考虑不同用户的经济承受能力，根据区域、行业和城乡的差异实行不同的收费结构；使用者(排污者)付费、保护者补贴的生态补偿原则。英国政府曾明确规定：“资源定价至少应该包含(水)产品和服务的机会成本，包括资本差别、运行维护成本以及环境成本”，后来逐渐认为排污者除了支付污染防治成本外，还应承担污染损害成本[8]。水价的构成包括两个方面：一是水资源费，主要是水资源保护和开发费用；二是供水系统服务费，由供水费、排水费、排污费和环境服务费等组成。在水价制定方面，环境署和饮用水监督局每年根据污水治理、环境保护和水质水量维护产生的成本制定相关的收费标准并反馈给水务办公室，水务办公室通过调整水价上限实现水价的动态管理。在排污费征收方面，实行“阶梯式”收费模式，即根据用户废水排放量实行不同的收费标准，排污费由水务公司统一收取后将其交给环境署下属的各个区域办公室。在生态补偿方面，对排污者和享受环境改善的群体征收一定费用，如环境署米德兰兹区域办公室在其管辖区域内，仅对在河道、湖泊中的钓鱼行为收取的费用就高达100万英镑。对于保护环境而遭受损失的群体给予一定的补贴，如为了鼓励农民在使用消毒水时保持一定的节制，环境署专门出台了一些补偿和激励措施[3]。这些措施不仅为污染治理和环境保护提供了稳定的资金来源，而且强化了企业和居民的环保意识。

二、英国流域水务民营化运作机制对我国的启示

目前，英国水务民营化改革的部分成功经验已经在澳洲、新西兰和其他南美国家推行，并取得了一定的成效。针对我国水务行业存在的水资源治理机制不完善、监管不到位、水定价机制不合理和投融资不足等问题，应积极借鉴英国流域水务民营化运作机制的成功经验。

(一)强化以流域为单元的垂直治理结构

目前，我国只在珠江、长江、黄河和淮河等七大水系设立了流域管理机构，对于其支流、河流则实行碎片化的区域行政管理。水务市场管理也主要以城市为主，实行属地管理模式。城市之间、行政区域之间缺乏有效的联动协调机制。此外，我国水资源行政管理由多个部门负责，水利部、规划局、城建部和环保部等部门之间财权、事权模糊，造成“政出多门、多龙管水”的局面。因此，我国应积极借鉴英国水务治理经验，明晰各层级管理机构的责权利，形成政府管市场准则、企业管经营、行业协会管监督和用户提建议的公共服务市场化机制。以流域为单元，统筹规划管理流域内各支流、河流的水权、水质管理，实行供水、排水一体化管理。在流域内各经济区设立区域联络委员会，负责协调行政区划之间的涉水事务，在乡镇一级设地方水资源委员会，负责管理排水和污水管道。

(二)厘清各级管理部门的监管职能

我国水务市场化改革后，投资和经营主体多元化，迫切要求政府变革水务监管体制，由过去单一的行政监管向目标多元化的行业监管转变，从而形成与我国国情、水情相适应的有效监管体系。可借鉴英国经验，通过修订《水法》及相关法律法规以明确各级监管机构的法律地位及监管权责。在全国设立独立的统一监管机构，分别对水务管理、环境保护和水质进行监管，并在各经济区设立区域性监管机构，负责对服务区涉水事务的监管。可借鉴英国标杆管理方法建立绩效管理系统，适当调整关键性指标，对各供水企业的绩效指标进行定量监管，并借助网络平台及时发布各供水公司的绩效考核结果，形成信息透明的监管体制。建立健全公开透明的水务信息披露机制，为社会公众参与水务监管提供渠道与支撑。

(三)推进水务行业公私合作(PPP)机制

我国水务行业基础设施投资建设的资金主要来源于中央和地方财政专项水利资金，辅之以国内外银行贷款、证券市场融资等。近年来，随着水务市场化改革力度的加大，民营资本占比逐渐增加。然而受水务行业资金投入大、周期长、风险高等特点，各方参与意愿不强，政府投资依然占主导地位。英国在水务投融资模式上采用PPP项目下的私有化水务合作方式，取得了较好的成效。可借鉴英国PPP项目投融资模式的部分成功经验，鼓励符合资质的私营企业参与到我国水利开发、供排水、污水处理等重大水利工程中来。由政府部门成立专门的PPP项目管理机构，严格市场准入条件、严控项目属性(外包类、特许经营类和私有化类)。PPP项目管理机构可以设立风险专项基金，用以补偿政策性PPP项目可能引发的系统性风险。此外，应积极推进重大水利工程保险制度，为PPP项目创建良好的发展环境。

(四)制定科学合理的供水价格

我国水务行业现行的水价管制模式主要是依据1998年国家计委和建设部制定的《城市供水价格管理办法》，存在有公益性过强的缺陷。水不仅具有自然属性，而且具有商品属性。可借鉴英国水价形成机制，以全成本为定价基础，实行价格上限管制模式。同时，水价还应根据经济发展水平、城市发展规划及技术进步等因素动态调整，制定合理的水价动态调整机制。建立水价补贴制度，对于农业灌溉用水、低保家庭用水、园林绿化用水等给予适当财政补贴，充分发挥水价的经济杠杆作用。完善水价听证会制度，及时通过网络公开水价核算信息，让社会公众更好地参与到水价改革中。

参考文献：

[1] 中华人民共和国国土资源部.英国水资源及产业管理体制与特点[EB/OL]. http://www.mlr.gov.cn/zljc/201006/t20100621_722 282.htm.

[2] 姚勤华，朱雯霞，戴轶尘.法国、英国的水务管理模式[J].城市问题，2006(8):83-85.

[3] 可持续流域管理政策框架研究课题组.英国的流域涉水管理体制政策及其对我国的启示[J].水利发展研究，2011(5)：78-79.

[4] 孙义福，赵青，张长江.英国水资源管理和水环境保护情况及其启示[J].山东水利, 2005(3):12-15.

[5] 徐朝阳.英国水务行业私有化变革的启示[J].资源与产业，2011(4):33-34.

[6] 万军.英国的水价管理[J].人民长江，2000(1):57-58.

[7] 白金燕.国外水务产业投融资经验及对我国的启示[J].经济师，2011(1):99-101.

[8] 北京市哲学社会科学规划办公室.欧美水污染治理经验及对北京的启示[EB/OL].http://www.bjpopss.gov.cn/website/project/web/content.jsp?document_id=402881f0471a562b01471a585ad40736&actionType=fullSearch.

(责任编辑：杨华轲)

收稿日期：2016-02-02

基金项目：国家社科基金项目“基于生态文明建设的流域生态服务供给机制研究”(12BKS043)；国家社科基金项目“生态公共服务政府购买机制研究”(15BKS051)

作者简介：丘水林(1992—)，男，福建长汀人，福建师范大学经济学院硕士研究生，研究方向为产业发展与三农问题；黎元生(1974—)，男，福建上杭人，福建师范大学经济学院教授，博士，研究方向为产业发展与三农问题。

中图分类号：F294.1

文献标识码：A

文章编号：1008—4444(2016)02—0016—04

Operation Mechanism and Enlightenment of River Basin Water Privatization in the United Kingdom

QIU Shuilin, LI Yuansheng

(School of Economics, Fujian Normal University, Fuzhou 350108, China)

Abstract:Featured UK water governance is to establish a watershed as a unit of vertical governance mechanisms, based on independent co-regulatory mechanisms for the protection of decentralization, cooperation mechanisms fully privatized water supply as the core, and market-based mechanisms as a means of regulating the operation of the mechanism. The successful experience of British river basin water privatization operation mechanism has an important significance in China’s overall planning, management of water resources market and promoting PPP cooperation model, setting reasonable water price, and bringing about harmonious development between human and water.

Key words:river basin; water privatization; operation mechanism