论多元主体参与的食品安全协调治理

□缪文升

（江苏警官学院法律系，江苏南京 210012）

论多元主体参与的食品安全协调治理

□缪文升

（江苏警官学院法律系，江苏南京 210012）

我国食品安全正处于“风险高发期和矛盾凸显期”。食品安全不仅仅是一个道德和政治的结合体，更是一个强调广大公众的参与和责任感的社会热点问题。因此，对于不同主体如何在治理、维护食品安全方面充分地发挥其作用，已然成为了不可回避的话题。为此，在探究多元主体参与到食品安全治理的时代背景和语义的基础上，我们提出了多元主体参与食品安全共治的程序设计必须围绕确立公开相关信息的制度、拓宽公众参与治理食品安全的途径、构建沟通交流的平台、确立完善的理由说明制度等方面展开的观点。

多元主体；食品安全；协同治理；正当程序

近年来，广大民众对于权利、民主、平等和法治的需求不断上升，而作为和谐社会，其关键点就在于善治，它所蕴含的各种特点也就为进一步完善社会的管理创设了一种全新的思维和目标。纵观人类社会管理的历史进程，其根本目的就是维护社会及其公民的基本权利，在日常的社会管理中发挥各种社会主体的功能，从而为社会提供各种福利。［1］当然，在现有的状况下如何进一步发挥权力主体的功能，其中最有效的办法就是将非政府主体纳入到参与社会管理的范畴中来，让他们能够参与到决策过程中来，从而让当局的价值能够最大化的施展开来。由此可见，多元主体参与式治理理论的提出也就在一定程度上指明了政府治理模式需要从“统治”转变为“治理”，通过全面的公众参与（citizen participatory）和投入（citizen engagement）塑造“良好的公民”，这也是我们强调参与式治理的关键目的之一。为此，想要在多元主体参与食品安全治理的机制上有所创新和改善，应该提供各种方式和途径及时把“社会治理”从《食品安全法》的书面话语，及时转化到能够有效聚合各种非政府力量——如社会组织、消费者、各种行业团体的制度实践，为破解当前的食品安全监管困境开拓出新途径。［2］

1 合力确保食品安全的时代背景

在眼下这个高速发展的时代，社会财富的不断增加也同时伴随着社会风险的提高。目前，我国经济飞速发展，已达到了一个新的高度，同时也迎来了经济的转轨和社会的转型，而伴随着各种利益需求的不断增加，社会矛盾愈演愈烈，再加之国际社会的各种刺激因素，其顽固性和化解难度也与日俱增。因而，单靠党和政府的力量想要化解目前的局面，可能性微乎其微，当务之计是必须要将政府、各种组织和广大社会成员的力量结合起来，共商策略。尤其在当前社会矛盾多元化、包括食品、环境等社会问题层出不穷的时代背景下公共权力主体必须采取一系列的举措。然而，如今的社会管理已经不能满足食品安全有效治理的需求，总体形势依然非常严峻。一方面，政府在职能的转变上仍然存在诸多的问题，那些理应由政府管理的问题没有得到应有的治理效果；另一方面，当前社会组织的发展形势不容乐观，发展速度缓慢，数量少，规模小，社会组织法律法规体系尚不完善，立法水平较低，政策环境还不成熟。当前，在所有问题中最关键的是没有将管理的理念转化为治理的理念，管理的主体依然仅仅依赖于权力主体，而没有将社会各种主体、环节纳入到食品安全的治理机制中。具体而言，政府监管能力、市场竞争机制、企业自律机制、社会诚信体系以及行业组织发展、消费者权益保护能力均存在严重不足，各类主体的作用缺乏系统整合；食品安全法律体系不够健全、法律实施效果有待提升、食品安全标准水平参差不齐等现象突出，各种机制也未能形成合力；食品安全各环节都存在不足，相关改革往往拘泥于某一个环节，缺乏系统性和整体性。

由此可见，如何形成主体多元协作、机制协同整合、环节无缝对接的食品安全治理模式，是当前我国的重大需求。面对各种社会矛盾，权力主体更应该关注的是尽可能地将行政机关与私权主体之间的矛盾进行有效化解，最终形成双方的合作，实现公民积极有效的参与。［3］面对正处于转型、变革发展时期的社会，行政事务需要将公民与行政机关结合起来，通过互助的方式，对公共事务进行共同讨论、共同协商、共同行动。

食品安全治理领域“应将食品安全治理主体扩大到社会权力主体，社会权力主体是独立于政府公权力与市场私权力之外的第三种权力实现社会总体性权力的结构性均衡和功能性互补”。［4］这样，当我们面临一个食品安全公共政策决策需要改善的情境的时候，就能有较为客观的主体来均衡，或者说调和各方面的关系，构建一个会商平台，使得公开公正的讨论、争辩有存在的空间，从而从根本上实现食品安全标准由“个体理性”发展到“公共理性”的可能。事实上，食品问题涉及到的通常是各种利益关系和多方的行为主体，在这种情况下，食品安全也因此会涉及到多方面的相关私人主体以及公共主体。“食品消费不是靠供给推动，它是靠需求推动，而消费者处在推动者的位置上”。［5］（P315）

在这样的时代背景下，也就必然决定了食品安全问题的解决不可能仅靠管理，而只能充分发挥“社会治理”的功能，让政府的各种权力主体与非政府的各种非权力主体（如公民、民间组织、社区等）共同对食品问题进行治理，并在此过程中充分彰显法律、道德、习惯、宗教的规制功能，充分运用法律规制、市场调控、行政干预等手段。因此，食品安全问题的解决正是通过发挥法治的程序功能、充分彰显法治主体的多元性，在某些方面或多或少地影响着法治成为有效化解各种利益和凝聚不同利益主体共识的基本方式。通过立法合理厘清不同利益主体在食品安全治理中的权利义务，通过执法确保食品安全治理的各种手段得以有效实施，通过司法缓解食品安全治理过程中由不同利益主体引发的纠纷和争议，能够有效地兼顾食品安全治理中的不同主体的利益，降低潜在的利益冲突。

当然，在食品安全问题的解决过程中也不是仅仅存在着利益的纷争，同样在价值理念方面也存在着冲突。诸如法治的公平、正义、平等、自秩序等基本的法律价值之间均存在着不同的张力。但其中，我们必须将对人的尊严、对生命的保护以及对社会基本诚信的呵护作为其他价值的参照。换言之，当社会其他的价值与对人的尊严、对生命的保护以及对社会基本诚信的呵护相冲突时，我们应该毫不犹疑的以此为标准，从而积极引导民众的主流价值观，从而在这种基础上进一步确保食品安全治理取得实效。因此，面对食品风险的不确定性，一种动态的参与机制是不可或缺的，通过平等、理性的对话、协商从而达成共识，最终使相关公共决策得到形成和落实，促进食品安全有效治理。

2 多元主体参与食品安全协同治理的意义

参与式治理的一个突出要求是，政府和其他各种非正式的组织同时存在；强调多元主体的存在，强调诸如个人、社会组织及各种团体的积极参与；强调权力主体与非权力主体之间的博弈与互动；更加关注权力主体与各种社会组织之间的合作与协商；更加关注非权力主体的自我治理及其主体性地位。在参与式治理中，参与并不仅仅意味着个人或者组织加入其中，还代表着共享自己所拥有的责任、权利和原则，同时也是政府对相关资源进行整合和实现系统转型的过程；主张政府与广大民众建立一项良性的合作关系，并且实现积极互动，同时也鼓励公民参与到公共事务的处理决定中去，增强政府与公共行政机构、以及其他社会主体如媒体、学校和私人等第三部门的合作与协商沟通。因此，可以说，参与式治理就是指依照一定的规则和程序，强调各种权力主体与非权力主体在互利的基础上，通过各种途径寻求多方主体之间问题解决的突破口，从而实现社会有效资源通过多方主体之间博弈生成的共认结果的治理模式。［6］概言之，参与式治理是开放性的、包容性的合作，公众被视为利益相关者，视为需要在治理食品安全的过程中团结一心、共同分享政策影响力的伙伴。

作为食品安全参与式治理的核心点，参与是必不可少的，它所强调的是个人及其他非政府组织的参与，各种非权力主体想方设法通过各种途径实现对公共资源的维护，并且对大家共同关心的公共问题进行协商与对话。不难看到的是，我们所说的食品安全参与式治理是一种强调不同利益主体的多中心化，通过多元主体之间的相互协商从而达致利益共赢的新型公共治理模式。多元主体共同参与治理食品安全是一项崭新的决策和治理机制，即政府、公众、专家、新闻媒体、企事业单位、社会组织、人民团体等社会各主体共同讨论协商、共同决定处理社会公共事务，在这种情况下，政府将向民众提供一个可以不需顾虑地向政府提出自己的看法、建议的方便渠道。因此，多元主体参与式食品安全治理强调参与渠道的制度化和组织化，通过不同主体之间的互动、协商、对话，从而达致不同利益主体之间的利益互动性，实现不同利益主体之间利益的双赢。所以，在食品安全治理机制的创新过程中，既要强调发挥政府的主导作用，又要鼓励和支持社会其他方面更加积极主动、有效地参与到食品安全治理的问题，以此有效实现多元主体在这方面的作用，加快从传统的固有管理模式转向符合时代发展要求的“共治”状态的建设步伐。

在食品安全治理的模式中，社会公众是不可或缺的重要力量。他们是食品安全风险控制的主体力量，在风险信息采集、传播方面，他们无论从数量还是从力量方面均成为主体性导向。相对而言，食品生产企业存在着规模小、数量多的不足天性，并不能完全独立的实现维护自身食品安全的有效管理，因而必须依靠政府监管，同时，由于存在着生产成本高、效率低的另一个特点，必须更加重视公众的参与，发动公众监督企业作为。［7］而与食品安全治理相关的社会主体主要包括政府及其相关部门、消费者、食品行业组织及其发挥舆论监督作用的传媒机构。从世界范围来看，在政府主要部门方面，美国以食品和药品管理局监管为主，多个部门协同管理；加拿大由农业部的一个部门负责，并协调其他部门；英国则由新近成立的食品标准局全权负责监管，将其他机构的监管职能全部归于标准局。［8］在此，我们应该学习和借鉴这些国家的有效做法。从普遍意义来看，食品安全协同治理中的政府应当主要发挥“掌舵者”的职能，制定食品安全管理的标准和实施具体规则；除此之外，考虑到第三部门独立、公正的地位，也应当承担食品安全在标准制定、风险评估、信息管理、检验检测、信用评估等方面的职能；消费者在其中则主要扮演“检测仪”的角色，是最直接地测验食品安全与否的核心群体；社会公众在食品安全具体的治理中对政府、第三部门、企业行为进行监督，对消费者通报信息。［9］

3 多元主体参与食品安全协同治理的程序设计

基于如何培养公民社会及塑造“良好公民”等问题，学者提出了诸多可行路径，并认为社会权力主体与权利主体共同组成的民主协商组织与公民大会，正在成为权力与权利主体之间博弈的有效平台，他们正在通过沟通、协商、合作等方式实现不同主体之间的价值。也就是说，国家和公民社会应当展开积极的合作，每一方都必须同时充当另一方的协作伙伴和监督者，实现多元主体的共治效果。而制度化解决食品安全矛盾才是正道，且制度化的程序设计是当前必须解决的核心问题。因此，在当下关注食品安全的现实问题，就是要探索一条适合我国国情的食品安全参与治理模式，在这一模式中更多强化不同主体之间的民主参与，并使这样的参与化模式制度化、法制化。换言之，多元主体参与的食品安全治理模式“是一条符合我国国情、反映广大群众意愿、顺应时代潮流和具有中国特色的民主化、法治化社会管理新路径”。［10］

首先，多元主体参与食品安全治理的程序设计要求建立信息公开制度。公开原则由来已久，它是程序正义的基本标准和要求。现代社会善治的基本要素是公开、透明、开放，而现代治理和统治的合法性基础正是它所体现出来的公共理性，而民治的本质正是信息公开。生物的信息公开就是确定出了主体提供各种形式和途径对自己涉及的权力活动向社会公开并接受不同主体的监督。而社会不同主体可以通过诸如查询、复印、拍照等方式，详细地掌控权力主体的相关信息并为其权利的保护提供各种参照。信息公开的内容应包括行政机关的职权依据、行政行为的法律依据；行政行为所根据的事实、行政程序的参与人、行政行为的内容、特定行政程序的时间、地点等等。在西方法治发达国家，对于食品安全尤为注重，因而在其领域内建立了各种体现公正、公开的正当程序制度。在管理食品安全的过程中，公众参与其中的广度和深度将会受到信息获取方式和信息公开程度的影响，食品生产企业及政府相关机构必须确保信息公开，进一步满足权利主体对食品安全的知情权。这不仅是权力主体的义务更是保证食品安全多元主体治理模式实现的基本前提条件。食品生产企业及政府相关部门与社会公众之间必须经过反复的沟通协商，才能达成一致的意见，这样很大程度上也能够避免一些不必要的误会和摩擦，以免影响决策的施行。当然，我们所说的食品安全信息公开性过程也就是指凡是涉及到食品安全的各项决策和行动，都应以公开透明为原则，而非保密；决策的过程和程序本身的公开；在食品安全的具体信息公开中，应该更多强化权力主体的信息公开法定义务、信息不公开的法定责任、如何对其权力进行有效监督的法定程序等基本问题。

其次，多元主体参与食品安全治理的程序设计要求拓宽公众参与管理的渠道和完善沟通交流的平台。构建多元主体之间利益和参与式食品安全治理制度的优化组合以及创新食品安全治理途径，这样的食品安全治理模式能够成功凸显社会主义的民主本性，缓解不同主体的正面冲突，增加了诉讼路径之外的各种非诉讼治理路径，从而缓和了不同主体之间的矛盾。多元主体参与食品安全治理的过程实际上是权力与权利主体行使权力（权利），从而形成良性互动的过程，是一个互动平台，是通过谈判、互动的方式，不同主体（包括公众、利益相关者、权力主体、社会组织等）共同寻求解决食品安全问题的办法。而权力主体与各种非权力主体之间的反复博弈，能够促进权力主体的意志与权利主体意志之间的融合，“使相对人真正成为行政法关系的主体。”［11］（P215-247）这种权力主体与非权力主体之间的互动过程意味着不同主体的积极主动，更意味着不同主体之间相互靠拢，最终促成不同利益的融合。因此，通过不同利益主体之间博弈的结果必然是能够最大化体现多元主体的利益，促成社会整体利益的实现，从而达致社会主体的高度认同。从程序正义的角度来看，食品安全治理如果没有公民参与是不公正的，食品安全治理脱离了公众参与就更谈不上正义。在现代社会，公众可以通过诸如公告与评论、座谈会、协商会、听证会、开放式听取意见、组织NGO、NPO等多种途径和方式参与到食品安全治理的过程中去。而这些参与形式实现的前提必须是公众能够具有自由而平等的参与平台。为此，一方面，多元主体自由参与意味着个体和公众的参与是自由自愿的，更意味着把异议、反对和批评制度化地包含在内；另一方面，多元主体的平等参与意味着同样作为社会管理主体的政府、个人和社会组织在公共事务的管理和公共选择方面拥有平等参与权，是选择、决定公共决策的平等参与者。当然，多元主体参与食品安全共治的程序设计是沟通的过程，这样的共同沟通必然是建立在辩论、博弈和交涉的基础上。因此，在食品安全多元主体参与治理的过程中，必须进一步强化对话商谈规则、诉求表达机制、谈判机制、冲突的规范性解决机制的功能与机理。

再次，多元主体参与食品安全共治的程序设计要求建立完善的说明理由制度。公正不单单意味着只是实现它，还应当让人清楚地看到其实现的过程。［12］（P494）在食品安全问题解决的程序设计中，说明食品为什么这样是安全或者不安全的理由，更多强调权力主体基于事实和法律的认知，对食品相关问题的事实和法律状态进行裁决。但其中最重要的是，必须向社会公众和利益相关者充分说明其中的缘由，表明事实与法律之间的必然因果逻辑。当前的社会，食品安全问题的说明理由逐步成为权力行使中的一项重要制度，成为限制权力、维护权利的不可替代的重要力量，也因此被称为“第三条自然法原则”。［13］（P73）在实践中，食品安全问题的理由说明能够促进相关权力主体的决策更加理性，最大限度的克制权力的任性和恣意，从而限制公权力的行使；同时，政府及其他权力机关在具体的食品安全问题的理由说明中，必须通过书面的方式向社会及相关者公开其作出如此决定的理由，从而回应公众对食品安全问题的知情需求，保证不同权利主体的利益和需求得到回应与尊重，实现权力与权利的动态平衡，进一步提升权力主体的公信力，确保决策的结果得到权利主体的认同与接受。因此，权力主体应该就食品安全问题的基本事实、法律依据、裁量考虑和推理过程等方面对参与程序作出说明，从而维护权利主体参与社会治理的意愿和权利。

［1］杨雪冬.走向社会权利导向的社会管理体制［J］.华中师范大学学报，2010，（1）.

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责任编辑 赵继棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.11.017

D922.294

A

1004-0544（2016）11-0095-05

江苏高校优势学科建设工程资助项目（PAPD）（［2011］137）。

缪文升（1971—）男，江苏南通人，法学博士，江苏警官学院法律系教授。