论南京国民政府关税自主政策

司马义·热西提

(陕西师范大学 中国西部边疆研究院，陕西　西安　710062)



论南京国民政府关税自主政策

司马义·热西提

(陕西师范大学 中国西部边疆研究院，陕西西安710062)

南京国民政府于1927年开始实行的关税自主政策有着特殊的历史背景。在半殖民地半封建社会的历史背景中，南京国民政府采取了一系列关税自主措施，包括关税税率的修订以及海关行政权一定程度的收回。关税自主政策的施行在抵制经济侵略、保护中华民族利益方面起到积极作用的同时,也存在一些局限性。

关税自主；南京国民政府；税率

历经北伐战争，军阀混战，南京国民政府成立之初除了巩固新生政权以外，面临严重的财政问题，因此，南京国民政府采取了一系列发展经济的措施，而其中值得称道就是其通过外交手段，最终基本上收回了“关税自主权”。这一历史过程，通常被称为关税自主运动。自20世纪80年代，一直有学者关注这一历史过程，并取得了不少研究成果。本文在前人研究基础上，从背景、实施过程以及影响方面，对南京国民政府实行的关税自主政策进行整体分析。

一、关税自主政策的背景

为了打开中国市场，鸦片战争最终以《南京条约》而告一段落，在这个条约中，英国获得了与清政府“协定关税”的权利。换而言之，清政府制定的关税税率应同英国商量，一起制定。此后，美国、法国、德国等14个国家强迫清政府签订条约，并通过“利益均沾”原则，也取得了同样的权利。于是在这种情况下，列强早已对利润巨大的海关垂涎三尺了，他们通过各种卑鄙的手段获得海关方面的种种权力。1912年，革命虽然结束了清王朝统治的历史，但是中国的国际地位没有改变，“人为刀俎，我为鱼肉”的局面并没有改变。刚刚成立的中华民国政府，继续承认清政府与列强之间所签订的条约，虽然曾做过一些努力，“1921—1922年华盛顿会议召开时中国的关税收入，据估计不过等于值百抽三”[1](P18)。但这一时期中华民国政府并没有掌握“关税自主权”。

在资本主义世界市场形成时期，关税对于一个国家来说至关重要。清政府和中华民国政府都曾做过一系列努力，但由于修订关税需要同各国协定，并达成一致意见，因此很难实现。中华民国政府时期(此时是北洋政府时期，1912-1928年)，财政问题突出，政府财政困难[2](P45)。全国田赋和货物税一年只有一亿两三千万元，许多税收被地方截留，盐税和关税管理权被外国控制，因此财政一半以上来自外债，尽管如此，中华民国政府(此时期是指北洋政府)仍进行了坚持不懈的斗争，中国人民掀起的一次次爱国运动对列强造成了严重的打击，在一定程度上缓解了这种局面，迫使英美等国与北洋政府协定关税，然而关税主权仍然掌握在列强手中。

“承认中国享有关税自主之权，允撤除各该国与中国间现有条约中所载之关税限制，并允许中国关税法于1929 年1 月1 日实施”[3](P107)。就是1925年这次关税协定会议中，双方达成的协议，但是，不久之后的北伐，很快推翻了北洋政府，并建立了南京国民政府。北洋政府的瓦解使得已经取得的“关税”方面的成果也付诸东流。

新成立的南京国民政府，同样面临前任政府面临的问题，国家需要建设，但国库却没有足够的银两，财政问题严重。为了解决这些问题，南京国民政府一方面号召广大人民反对帝国主义；另一方面，推行一系列“关税自主”政策。

二、关税自主政策的实施

如果新生政权都要面临的新的挑战、解决新的问题，就要大刀阔斧的改革，那么南京国民政府就是这样，这第一刀便是落在海关问题上。南京国民政府成立第二年，在对外宣言中明言“各国应遵正当之手段，实行重订新约，以副完成平等及相互尊重主权之宗旨”[4](P2)。并在此基础上，发表重订新约的宣言：“(1)中华民国与各国间条约已届期满者，当然废除，另订新约。(2)其尚未期满者，国民政府应即以正当之手续解除而重订之。(3)其旧约业已期满而新约尚未订定者，应由国民政府另订适当临时办法，进行处理。”[4](P3)然而，就其发展来看，实现关税自主仍是一个较为艰难的过程。

(一)税率的修订

从当时的情况来看，除了意大利、比利时、日本、越南等国与中国商约期已满之外，中国与美国、英国、法国等国其实离条约期满还有一定的时间，条约的修订犹如“镜中花水中月”之事。然而，这些条约未满的国家中，由于其政治利益等不同的诉求，他们往往对南京国民政府的外交政策会有所调整，这也使得条约的修订成为可能。

比如，美国从自身利益的出发，发现国民政府实行关税自主和修订条约已是大势所趋，为了与新政府保持良好的外交关系，美国率先与南京国民政府重新修订条约。双方达成的《整理中美两国关税关系之条约》规定缔约国不得以任何借口向他国人民运输进出口货物，还废除关于中国进出口货物的税率、子口税并船钞等项条款。正是由于南京国民政府所做的以上努力，才使得在中美贸易往来中，中国开始拥有一定的关税自主。

在此之后，国民政府争取关税自主的历程有困难。在谈判期间，日本政府不仅将我国关税自主的进口税退还，还以西原借款相刁难，以不平等的条件来索取对关税自主的同意。虽然有些国家刁难，但多数国家还是做出了退让，总体上讲，中国关税自主基本上得到了各国的承认。

在孔祥熙的主持之下，由工商部着手准备和起草，最终于1929年年底修订完成进出口税则。秉持着抵制外国资本入侵，发展民族工商业的宗旨，在这份税则中，对进口税和出口税都进行了详细的介绍。比如：同一种原料、半制成品、制成品，加工较少的税率较低，加工较多的税率较高；用途较少、生产有剩余的出口货物，税率较低，若为国内工业的主要原料的出口货物，税率较高[4](P33)。

在这种趋势下，中日双方经过很长时间谈判签订的《关税协定》规定，“凡在中、日两国国境内关于货物进出口之税率、存票、通过税、船钞等一切事项,完全由中、日两国彼此国内法令规定之”[5](P798)。如此说来，同以前相比，在名义或在形式上，国民政府可以自己制定关税了。

此后，1930年年底，国民政府又修订了《海关进口税则》。新税按照物品的性质课征5%-50%的进口税，将其分为12个级别，这是中国第一个体现关税自主原则的海关进口税则[6](P106)。从这个规定我们可以看出，关税税率要划分等级，避免了“一刀切”，可以适当地调整税率，尤其在大宗货物上调高税率可以增加税额，这样政府的关税就增多了。

虽然这种税率修订比以前有所进步，但也存在局限性，税率的修订并不是完全自主的，仍然受到列强制约，与国外相比某些货物的税率还是较低的。

(二)海关行政权的逐步收回

自1854年西方列强借口上海小刀会起义建立海关税管理委员会以后，中国的海关行政大权就开始沦丧，甚至一度完全由外国人把控。针对这种情况，对海关的改革可以说迫在眉睫，宋子文说道：“国民政府迁都南京之时，政府和公众对于海关都啧有烦言，诸多不满。”[5](P799)伴随着关税自主权利的争取，同时这场对海关的改革也悄然展开。

1.国民政府在政府机关的重要部门之一的财务部增添一个新的设置，就是关务署。这样，就把海关的权力与财务部门联系起来了，财务部门管辖着海关。这项举措有着标志性的意义，它使得海关不能完全独立，而受制于国民政府的财政部门。1929年，国民政府批准通过了相关章程。这个章程规定设立关务署以及相关职员，并且明确他们各自的职责、负责的相关事务，日常关德监督、分关的关长等职位。这样改革后，国民政府没有破坏海关内部的完整性，又可以让国民政府管辖到海关，是一项比较成功的改革措施。

2.在国家海关的任职方面，国民政府做了一些调整。以前海关不许华人充任高级雇员，南京国民政府改变这一做法。南京国民政府规定，废除以前不成文的规定，明确指出海关人员的晋升只凭成绩选拔，成绩优异自然会被录用。为了防止外国人控制海关的现象出现，南京国民政府在聘用外国人任职上增加了程序。由于国内相关人才的缺失，外国人的技术确实高于国内，南京国民政府不得不培养本国优秀的人才。培养的方式是挑选一些人去国外学习，学有成就的人回国后为国效力。这样来，海关相关岗位中，就有一些中国人担任职务，不再都是外国人了。到1937年,在各口岸的税务司中,已有三分之一的中国人,而在1928年即民国政府成立之前,中国人能够升到海关总税务司的职位的事情是从来不曾有过的[1](P41)。

三、关税自主政策的评价

正如前文所介绍，南京国民政府主要从关税税率和海关行政两个方面收回其关税自主权。那么这些政策给中国经济社会带来了重大影响，我们应该如何来评价这些政策？由于受历史环境的影响，以前学者在评价其影响时往往容易片面强调积极或消极的一面。但笔者认为，在中国近代化的探索过程中，争取关税自主权这样的行为在半殖民地半封建社会的中国本来就有两方面的作用。为了政治目的而过分强调其中某一方都不符合历史的客观性。

(一) 关税自主政策的积极意义

鸦片战争后，清政府屡战屡败、任人宰割的局面给中国人民留下了深刻的印象，以至于老百姓观念中的朝廷是“洋人的朝廷”。中国人民一次次努力都以失败而告终，外国人在中国的权利越来越多。南京国民政府在关税方面的改革，在一定程度上争取了关税自主的权利，是中国人民多年以来少有的胜利之一。这无疑增强了自尊心和自信心。英、法、美、日等国对中国做出的让步，在一定程度上表明中国政府国际地位的提高。

从关税占税收的比率来看，1927年以前，中国关税收入仅仅占总税收的27%，而关税改革之后，中国关税占国民政府税收的48.9%。从每年关税的税额数来分析，关税自主政策推行后，中国财政收入来源之一的海关税收额明显有所增加。

关税自主政策在一定程度上起到了保护中国市场的作用，可以说为民族资本主义的发展提供了机会。在税率改革之前，海关一律采用值百抽五的税率方式，进行税率改革之后，关税征收方式灵活多变，不再按同一个税率，国民政府可以在大宗货物和小宗货物上做出税率调整，以达到调节货物进口量的效果。税率比较高的货物，列强商人的货物进入中国市场竞争力会大大降低，或者根本不输入这种商品，这样在一定程度上可以削弱外国的经济侵略。

(二)关税自主政策的缺陷

虽然制定了新的关税税则，但南京国民政府还不能完全按自己的意图收取关税，不少税率还是对列强有利。在当时的社会背景条件下，列强在中国享有的片面最惠国待遇问题一直没有得到解决，列强依旧控制着中国的海关行政权。随着关税的调整，有些商品的税率虽然大幅度提高了，但列强走私问题越来越严重，很多时候中国政府也无能为力。

由于世界市场发展的不平衡性以及在世界市场的竞争中，中国的商品本来就处于劣势，在关税自主之前，国民政府不分种类的采取的是值百抽五的税收原则。虽然在整个的改革中，南京国民政府根据国内的状况，把进口货物分为不同的档次，采取有区别的征税原则，对某些大宗货物征高税，对小规模商品征低税，这样使得关税的收入比以前有所增加。但所谓的“关税自主”其实都是在南京国民政府承认之前的不平等条约之下才进行的，在半殖民地半封建社会的中国，我们可以想见这种所谓的自主必然是有一定局限性的。

除此之外，在国民政府所制定的关税税率中，面对列强的入侵，其制定政策的疲软也可见一斑。比如，同一时期国民政府的平均关税税率要远低于同时期的美国、英国等，1922年，关税自主之前，中国的平均税率为5%，英国为33.3%，美国为38.5%，1934年，关税自主之后，中国为31.3%，英国为43.3%，美国为53.3%[3]。由此可以看出，中国与世界其他国家之间的差距加剧了中国市场上民族资本主义企业与外国企业的竞争。除关税自主政策的疲软之外，海关的行政权方面也有很大的不足。国民政府对海关行政权采取的一系列措施，使关税行政的多头领导、各自为战、规章制度紊乱、管理腐败等现象得到一定程度的克服，关税行政的工作效率有所提高，税收得到了增加。

但整体来看，海关的行政权并没有全部收回到南京国民政府的手中，列强在中国的海关行政权方面仍然保留有很大的权力，部分的行政权被列强所操纵。据统计，直到1937年，中国海关的几乎所有主要负责人仍然多为外国人。

四、小结

关税自主权的收回，可以说是1949年之前历届政府都需要去解决的一个问题。因为关税自主的问题，不仅仅是国家主权的问题，更多的情况下会直接关系到本国的经济发展以及进出口情况等。而只有在世界市场中，本国的经济占据一席之地，才能更好地提高国际地位，保证国家的权益。从1928年到1934年之间，南京国民政府在关税自主和海关行政权方面进行的努力，不仅展现了在半殖民半封建社会，弱国外交的艰难历程，还体现了中国在近代社会不断探索的自强之路。基于当时的社会背景，正确看待这一时期国民政府的行为，虽然这场争取关税自主和海关行政权的运动，没能改变中国当时的社会性质，也没能让中国在世界市场的洪流中占据上风，但是却在一定程度上增加了中国的关税收入，在经济危机的波及下，做出了适当的反危机措施，而且使得这一时期民族资本主义的发展迎来了“黄金十年”。

[1][美]阿瑟·恩·杨格.1927至1937年中国财政经济情况[M].陈泽宪，陈霞飞，译.北京:中国社会科学出版社,1981.

[2]贾士毅.民国财政史[M].上海：商务印书馆，1917.

[3]李良玉.论民国时期的关税自主[J].南京大学学报,1986(3) .

[4]中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编:第5辑第1编 “财政经济”[G].南京：江苏古籍出版社，1994.

[5]王铁崖.中外旧约章汇编:第3册[G].北京:生活·读书·新知三联书店,1962.

[6]吴景平.宋子文评传[M].北京：商务印书馆,1984.

[责任编辑薄刚]

2015-10-16

司马义·热西提，陕西师范大学中国西部边疆研究院博士研究生，新疆社会主义学院统战教研室教师，研究方向：新疆民族文化与社会发展。

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2095-0292(2016)01-0144-03