转变思维，追求卓越，提高核与辐射安全监管现代化水平

，

（华南核与辐射安全监督站，广东深圳 518034）

转变思维，追求卓越，提高核与辐射安全监管现代化水平

李京喜，杨凯

（华南核与辐射安全监督站，广东深圳 518034）

核安全是国家安全的组成部分。核与辐射安全监管现代化是时代发展的必然要求，是国家治理体系现代化的重要组成。本文结合30年来的核安全监管经验，分析了实现核与辐射安全监管现代化急需解决的问题，从核与辐射安全监管的二个基础条件——核与辐射安全监管体系现代化和监管能力现代化，提出了实现监管现代化过程中需要协调的方面和建议采取的措施。

核与辐射安全；监管体系；监管能力；现代化

党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出 “推进国家治理体系和治理能力现代化”，将国家治理体系和治理能力首次与现代化联系起来。政府治理的科学化、民主化和法治化，已经成为人们热议的话题。作为国家安全观的重要组成之一，核与辐射安全 （以下简称 “核安全”）监管是国家治理不可或缺的组成单元，核安全监管现代化是国家治理现代化的重要组成。核安全监管现代化是时代发展的必然要求，也是核能和核技术行业发展的要求。核安全监管两个现代化就是核安全监管体系和监管能力现代化，其主要特征是［1］：监管机构的法规体系健全，组织机构完整，技术能力强大，精神文化丰富。

30年前，伴随着秦山核电站的开工建设，国家核安全局及其地区核与辐射安全监督站、核与辐射安全中心、辐射环境监测技术中心相继成立。30年来核安全监管队伍从几十人发展到上千人，建立了完善的核安全监管体系。逐步将国际核安全监管经验中国化，全面形成了与国际接轨并具有中国特色的核安全监管方法。随着我国核电的发展，核安全监管工作量大大加强。转变思维，追求卓越，提高核安全监管现代化，必将成为核安全监管领域长期追求的目标。实现核安全监管体系现代化和监管能力现代化，跟上核能和核技术事业的发展，在保持自身监管独立性的同时，能确保核安全监管发挥行业引导者和推动者的作用。

l 实现核安全监管两个现代化的基础条件

经过30年的发展，核安全监管已经具有了坚实的基础，包括组织机构、法律法规、人员、监管手段等。

l.l 集体传承与创新发展是实现两个现代化的基础

集体传承是一个行业对历史的肯定，是 “足够自信”的体现。在传承的基础上加快新旧动能转换才能更好地创新发展。创新的有效途径是总结前人的经验，确定哪些是合理的，哪些是有缺陷的，由此走向发展。

集体传承是实现核安全监管现代化的前提。30年来，核安全监管的发展离不开核安全监管集体传承。核安全监管经过了三个阶段。即核安全监管 “起步探索”阶段 （1984年—1998年）、核安全监管 “整合提高”阶段 （1998年—2008年）、核安全监管 “快速发展”阶段 （2008年至今）。经过三个阶段的努力，构建了行政机关、地区监督站、技术支持单位三位一体、专业齐全、分工清晰、职能完整的核安全监管组织体系；开创性地施行了分阶段审批制度以及全过程监督模式等机制，逐步建立了一系列针对适合我国管理体系的监管制度和核安全监管方法。

创新发展是实现核安全监管现代化的动力。核安全监管体系的建立过程充分体现了创新发展的强大动力。30年来核安全监管的创新体现在理论创新、法律创新和体制创新等多个方面。在理论创新上我们发布了 《核安全文化政策声明》，形成了具有中国特色的核安全文化理念；法律创新上我们出台了 《民用核安全设备监督管理条例》和 《注册核安全工程师制度》等，延伸和拓展核与辐射安全监管；在体制创新上从民用核设施的监管，逐步实现除军用核设施核安全监管之外的核安全监管、辐射安全监管、辐射环境管理的统一。

l.2 清新的权力清单制度是实现核安全监管两个现代化的行政保证

党的十七大报告中明确提出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行……”。十八届三中全会通过的 《决定》明确要求推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。十八届四中全会通过的 《决定》也对推行政府权力清单制度提出明确的要求。简政放权，深化行政审批制度改革，“确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开，清单之外的，一律不得实施审批。”

权力清单制度。指政府及其部门或其他主体在对其所行使的公共权力进行全面梳理基础上，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举，并公之于众。是一场 “清权、确权、配权、晒权和制权”为核心的权力革命，其实质是打造一个透明的制度笼子，为行政机关依法行政提供基本依据，也为企业、公民提供便利条件。建立权力清单目的在于厘清公权力与私权利的边界，方便社会公众，也便于行政管理和行政执法。建立权力清单制度，明确政府应该干什么，“法无授权不可为”，将行政权力关进制度笼子，防止公权滥用，更好地发挥政府作用。建立权力清单，不是简单梳理和公布行政权力，而是要解决好政府与市场之间、政府层级之间、部门之间如何分权问题。

核安全监管体系中的权力清单制度。目前由行政机关、地方监督站、技术支持中心 （核与辐射安全中心和辐射环境监测技术中心）三级构成了我国核安全监管体系。在 《放射性污染防治法》和 《民用核设施安全监督条例》中明确国家核安全监管部门对全国民用核设施安全实行统一监督，对核设施核安全实行独立监督权。在核安全监管方面实行许可证制度。由于核的敏感性，在核设施方面，从选址、建造、运行、退役监督和辐射环境监督性监测，一直实行国家直管，取得了显著的成绩，为我国核与辐射事业的健康发展起到了积极的推动作用。

在核安全监管过程中，采用行政许可制度，即由行政机关受理企业的申请，技术支持中心进行技术审评，监督站进行日常的监督。行政权力包括核设施的安全监督、核安全重要设备的安全监督、人员资质管理、辐射源与辐射环境管理、电磁辐射项目管理等。在日常工作中，通过监督大纲或程序，对三个层级单位进行职责分工。

l.3 互联互通核安全监管体系是实现监管体系现代化的重要手段

信息技术日趋发达、互联互通的实现是建立管理系统前后台关系的技术保障。前台的决策、指挥、行动能力增强，后台集中数据处理。良好的前后台关系可以保证组织的活力，防止组织因规模庞大而变得效率低下。在核安全监管体系中，核与辐射安全中心作为技术支持单位，是后台；局机关、监督站从事监管工作是前台，前后台已初显。目前核安全监管体系内正在着手开展核安全监管体系信息化工作，应用大数据的概念建立全方位的经验反馈系统。三位一体的监管体系互联互通的效果必将影响核安全监管体系实现现代化。

2 实现核安全监管现代化需要解决的问题

2014年4月，核安全作为非传统安全纳入国家安全体系，体现了国家对核安全的高度重视和确保核安全的坚定信心。在当今核事业快速发展的历史条件下，未来几年也是核安全监管发展的战略机遇期。在集体传承基础上，提高核安全监管的权威性和有效性，创新发展实现监管现代化以达到核安全监管的二次腾飞，已成为当前我国核安全监管领域面临的主要任务。开放思想，追求卓越，将成为核安全监管的目标。夯实四块基石、构筑八项支撑是实现核安全监管体系与监管能力现代化的手段。

2.l 涉及核安全监管的法律法规体系存在短板

核安全监管法规结构成金字塔式，包括国家法律法规、部门规章、国家标准或核安全导则、技术文件5个层级。经过30年努力，核安全监管体系已基本满足目前监管需要，但存在一些短板。一是核安全作为国家安全总体观之一，在监管领域缺少一部确定核安全监管基本制度的基本法。二是核安全导则的地位不明确。核安全导则基本上以IAEA标准为蓝本，30年来已经发展成为一个独立体系，并为业内接受。但由于初期，没有与国家标准对接，在法律地位上不具有国家标准的强制性。三是法律法规及相关部门规定、国家标准、核安全导则在出台过程中缺少技术研发的支持。特别是在核安全设备中应用的核安全导则、技术文件，由于缺少技术支持，权威性不足，操作性不强。

2.2 涉及核安全监管机构权力清单不清晰

随着核与辐射事业的快速发展，虽然 《放射性污染防治法》和 《民用核设施安全监督条例》及其他条例赋予了核安全监管部门核设施安全监督行政权，但在行政机关、监督站、技术支持中心三个部门之间的权力划分并不是十分清晰，需要重新梳理。一是核与辐射安全监督实行过程监督，大块分工明确，具体分工不清晰。如监督工作，在监督大纲中进行了分工。但监督大纲不是法律性文件，而且分工非常具体，一环套一环，实施监管的行政主体依据工程发展而定，造成监管责任不清。二是监管决定权力过于集中在行政机关。监督站作为独立法人，法律赋予了监督权力，作为公务员管理事业单位，承担总部监督延伸的日常监督。在工作中，过于依赖行政机关，缺少主动性，长期与监管对象工作在一起，不能树立良好的监管形象。三是核安全审评工作浮于表面，参与审评的单位没有承担技术审评的主体责任。作为技术支持单位，在法律上定位清晰。但在实际工作中，行政机关一直作为审评的主导体，技术支持单位没有在审评中起到责任主体的角色。

2.3 涉及核安全监管的自身能力有待提高

一是监管方法相对落后，监督人员需要提高技术能力。与西方核发达国家相比，我国核安全监管发展相对较晚。后天优势明显的同时也暴露出监管方式单一、法规应用不严谨的问题。核安全监管涉及的单位是行政机关和监督站，监管对象是营运单位。在实施监督中沿袭多年的方法，即采用现场检查核实、座谈、查阅相关文件等。由于缺乏基础技术研发和监督人员技术能力薄弱，这种方法最终导致监管的形式化。二是审评技术能力存在短板。在核设施事故分析、核安全设备可靠性分析等领域，核安全审评缺乏独立的分析评价、校核计算和试验验证手段。三是自身核安全文化有待提高。在2015年开展的核安全文化宣贯活动针对营运单位和企业提出两个杜绝，但对核安全监管系统没有提出具体要求。在核安全文化方面，监管人员存在灯下黑现象。从IAEA对我国监管评价中同样提出了加强核安全文化的建议。四是监管手段单一。对象不同，采取了同样的方式。“追求卓越”永远是营运单位追求的目标。在监管过程中，没有充分考虑营运单位的安全业绩，不能体现 “优奖劣罚”。

2.4 涉及核安全监管信息的应用程度严重滞后于时代发展

核安全监管正在着手开展信息化工作，期望通过大数据的概念建立全方位的经验反馈系统。该系统的框架已经建立，并且可以查找一些相关的历史资料，但还存在一些问题，首先是网络公开范围小，不如国外相关网站查阅方便。二是监管人员不能有效地应用网络，作为监管一线的监督员，法规上赋予了一定的职权范围，但由于个人的经验不足原因，在发现问题时，没有通道或不知道哪里可以找到相关的单位或专家，不能及时地获得技术支持。系统只能作为资料提交给大家参考，不具备后台支持的作用。只能通过行政手段完成互联互通，协调前台和后台。各单位通过大量派员到现场监督，而后台研究的力量疲弱，导致核安全监督工作日益走向形式化。核安全监管体系已经足够庞大，是时侯该提高监管的合理性和监管效率。

2.5 核安全监督检查针对性不强

随着核电的发展，监管发展没有跟上时代的步伐。一是审评的方法单一。我国有多种堆型的核电厂，审评时采用一样的方法，即参考美国SRP进行审评。由于审评人员的能力，造成出现许多依照法规标准扣字眼审评问题。二是监督的针对性不强。监督分为日常、例行、非例行。在制定年度监督计划时，没有考虑前一年度的运行和管理状况，同时监管项目的计划性也不强。监管中出现纸面来纸面去的问题多，没有找到现场的实质问题。三是监管与审评脱钩。对在建核电厂，由于时间相对短，大家还在关注一些审评问题。对运行核电厂，由于人员流动、归档等问题，历史问题基本流失。四是监管的技术支持疲弱。不论在建和运行核电厂，由于核安全技术研究的薄弱，不能在国内外广泛开展相关合作，在监管方面技术话语权不强。五是核安全监管技术研究缺少前瞻性，核安全监管靠后。监管始终不能重心前移，事后监管多。六是缺少核安全监管行政管理方面的规划。监管部门应始终将建立学习型政府当作首要，吸取多方经验，持续改进，走向卓越。

3 实现核安全监管现代化需要协调的方面

国家治理体系和治理能力现代化就是一个制度完善和制度执行力提升的过程。过程是长期的，需要调动社会各方力量。核安全监管现代化应由政府主导，企业配合。我们不可能准确预测未来，但通过运用已有的知识和经验认清我们监管现状和面临的挑战，做出正确的决策是可能的。实现核安全监管现代化，追求监管卓越，需要协调如下几个关系。

（1）继承创新。30多年的核安全监管经验是我们进行工作的基础。在推进权力清单制度时，要借鉴以往工作经验，有所创新，有所完善，有所发展。制定监管目标，追求卓越。

（2）定变统一。要深入研究法律法规、规章制度、三定方案，坚持权力法定原则，并在工作中完善不适应发展要求的法律法规、规定制度。

（3）协调配合。行政机关要发挥牵头协调作用，认真组织实施，积极梳理相关的监督大纲或程序。与相关行政部门做好协调。通过与多方合作，广开各种渠道，如购买技术服务等方式，提高监管技术能力，提高审评水平。

（4）理顺关系。以中国核安全文化为核心价值观，制定合理的权力清单，建立监管原则明确、各要素之间和谐的监管体系，建立同时进步的监管制度。

（5）互联互通。核安全监管体系各成员单位应认识到互联互通的好处，保证组织的活力，防止组织因规模庞大而变得效率低下。减少驻场监督人员数量，加强其素质和监督能力；加强后台的数据处理和研究能力。

［1］李干杰．深入贯彻核安全观全面实现核安全监管现代化［C］．中国核与辐射安全监管三十年征文集，2015．

［2］刘华．核安全是国家安全的重要组成部分 ［C］．中国核与辐射安全监管三十年征文集，2015．

［3］环境保护部核与辐射安全中心．核与辐射安全国际信息分析与反馈 ［R］．北京：环境保护部核与辐射安全中心，2014．

［4］冯仑．行在宽处 ［M］．海南：海南人民出版社出版，2014．

Changing Aindset，Seeking Excellence and Improving Nuclear and Radiation Safety Regulation Modernization Ievel

LI Jingxi，YANG Kai
（Southern Regional Office of Nuclear and Radiation Safety Inspection Ministry of Environment Protection of the P．R．china，Guangdong Shenzhen518034，China）

Nuclear safety is an integral part of national security．The modernization of nuclear and radiation safety regulation is the inevitable requirement with the development of times and also an essential part of the modernization for national governing system．The article，incorporating the 30 years’regulatory experiences and presuming that the conditions to achieve the modernizations of nuclear and radiation safety regulation system and of the regulatory capacity could be met，analyzes the urgent issues that have to be resolved in order to realize the modernization of nuclear and radiation safety and identifies the areas to coordinate as well as the proposed measures to make．

Nuclear and Radiation Safety；Regulatory System；Regulatory Capacity；modernization

TL364+1

：C

：1672-5360（2016）04-0001-04

2016-10-13

2016-11-10

李京喜 （1965—），男，北京人，环境保护部华南核与辐射安全监督站副主任