大数据时代教育治理转型的前瞻性分析：机遇、挑战及演进逻辑*

□姚松

大数据时代教育治理转型的前瞻性分析：机遇、挑战及演进逻辑*

□姚松

教育治理作为一种新兴的理论范式，旨在通过多主体共同参与对教育事务的管理来解决传统治理模式的弊病与不足。传统治理由于教育观念和管理机制所触发的“路径依赖”显示出较强的惯性制约作用，表现为制度供给不足、“三元”教育治理结构孱弱与失衡、隐形制度与显性制度之间不断角力、政府角色转换迟滞等问题，这对我国教育治理现代化转型提出了诸多挑战。在教育治理现代化转型的演进逻辑中，适切的治理技术是推进教育治理体系和治理能力现代化的重要媒介。大数据作为一种积极的技术型治理资源，能够为优化教育治理过程的生态环境、拓展教育制度框架设计的弹性空间、诱发教育制度变迁和治理转型提供良好的契机和技术支撑。在大数据时代，教育治理转型建设应打破原有制度惯性，构建现代教育治理体系的制度基础；转变政府职能与角色，推动政府角色由“管理”向“治理”转型；激发市场与社会组织的内在活力，构建多中心、多主体的治理模式。

大数据；教育治理；治理转型；路径优化；机遇挑战

伴随经济和社会转型的快速推进，我国教育治理的时空环境和历史背景均发生了深刻的变革。传统与现代性问题相交织，后现代与转型共涌现，教育治理问题复杂性不断凸显，教育治理难度在不断加剧，迫切需要在治理模式上有新的转型和突破。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：当前深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”（新华网，2013）。治理体系和治理能力的现代化已被提升至国家发展战略层面，这为教育治理的转型与改革指出了新的奋斗方向。面对新形势，如何加快推进教育治理体系和治理能力的现代化，业已成为一项重要而又紧迫的任务。从当前时代背景来看，以物联网、云计算、互联网等为代表的信息技术，正悄然为人们提供了全新的视角和思维模式，全方位地改变着人们存在和发展的逻辑，解构和重塑现有的社会运行机制，进而对包括教育治理在内的整个社会治理产生重大影响。这昭示着大数据时代的中国教育治理转型将面临全新的机遇和挑战。在这个机遇与挑战并存的新时期里，如何将教育治理体系和治理能力现代化与大数据进行有机联系，优化教育治理转型路径，是一个极为重要的时代命题。

一、大数据及其在国内外教育领域应用现况

随着科技的迅猛发展，人类社会正加速向信息社会转型。以互联网、物联网、云终端为核心抓手，各类数据正以惊人的速度迅速扩展。有研究显示，截至2012年，人类各种活动所产生的累积数据已达到2.88ZB（1ZB=1万亿GB），到2020年全球各类数据将达到40ZB数据量（Manyika et al.，2011）。这意味着大数据时代已悄然而至。2012年麦肯锡公司发表的一份报告中，将大数据视为未来改变生产和生活模式最具革命意义的前沿性技术。虽然当前学术界尚未形成对大数据权威性、统一性的定义，但普遍形成的共识是：作为一种密集程度高、形式多样的非结构化数据，大数据这一概念常与数据开发及挖掘、云计算、数据仓库等热点议题相关联。IBM认为大数据具有海量化、多样型、快捷性、真实性的特征（IBM Center，2014）。美国互联网数据中心将大数据界定为：基于高速捕捉、分析与发现技术，从海量数据中获取价值的一种新型技术架构。这一架构可用更大容量、更加多样、更快速度以及更高价值来概括（Gantz et al.，2011）。实际上，无论采纳哪类定义，正如大数据知名研究学者维克托·迈尔-舍恩伯格所述，大数据势必从根本上改变以往数据生产、储存和传输的方式，再塑人们的思维方式，进而推动人类社会由知识时代向智能化时代迈进（维克托·迈尔-舍恩伯格等，2013）。

从实践领域来看，大数据所触发的政府治理模式革新已初见端倪。2012年美国政府斥资2亿美元推出大数据研究与发展先导计划，开启了各国竞相发展大数据的先河。同年9月，日本宣布将大数据作为新的国家发展战略重点。2013年2月，法国发布《数据化路线图》，将大数据列为国家创新的重点推进领域之一。相较而言，实用主义文化浓厚、崇尚实证范式的美国在应用大数据推进教育管理变革方面，走在了世界前列。早在2002年的《教育科学改革法》中，美国就明确提出所有教育政策制定必须以实证数据作为支撑。美国国家教育统计中心通过应用大数据技术，创建了学生学习分析系统。借助这一系统，政府能够对各类学校的学生学习行为、学业成就、生源规划、家庭背景等海量信息进行深度挖掘，以为新政策出台提供更为丰富、精确的信息（U.S.Department of Education，2002）。此外，一些州政府通过与企业进行战略合作，以购买大数据服务的形式来改进本州教育状况。例如，亚拉巴马州通过与IBM公司合作，建立了跨学区学习数据库。这一数据库收集了100余万名学生的学习记录和700余万条课程记录，并以此为基础形成预警系统。这一预警系统能够提前告知政府和学校学生辍学或成绩不良的警示性信息，并能够判断何种课程资源和教学干预最为有效（沈建苗，2012）。科罗拉多州则将全州各类教育数据与公共福利、收入及劳动力市场等数据进行整合，形成综合数据平台，以使政府及学校能够充分比较该州学生之间的表现，了解不同阶段学生受教育水平对学生升学、就业及未来收入的影响（Colorado Department of Education，2013）。另外，一些美国中小学校也积极运用大数据，以改进学校内部管理和教学情况。例如，威斯康辛州肯尼迪小学通过大数据技术，开展过程性教育评价，以形成数据驱动化教学模式。该校教师每年要参加三次数据挖掘活动，深入分析学生的学业和身心发展情况，然后根据这些数据调整教学设计，改进教学活动。实践表明，该校运用大数据技术实现了管理与教学活动的变革，有效提高了学生成绩（腾珺等，2014）。

在国内，大数据开发与应用已进入政府决策视野。广东省最早试水大数据战略，上海、北京、重庆等也紧随其后。2012年9月，刘延东副总理在全国教育信息化工作电视电话会议上提出，要重点推进校校通、优质资源班班通以及网络学习空间人人通等平台建设，力求在教育信息平台建设、大数据与教育管理相融合等方面取得重大突破。这为教育大数据的应用和实践指明了方向，而且奠定了政策基石。在中小学内部，以校讯通、班讯通、电子书包为核心的“智慧校园”建设等正在大力推进。在高校内部，整合学生各项信息的一卡通数据平台建设成为新的热潮。高校之间打造的在线学习系统更是对传统课程建设、课堂管理和教学进行了革新性的再塑。纵览国内外的实践情况可发现，大数据技术所引导的教育管理大变革正在如火如荼展开。

二、优化与重塑：大数据时代教育治理现代化面临的全新机遇

“治理”一词并非陌生概念。新公共服务与整体性治理两大主流理论体系早已对其进行详尽分析。全球治理委员会对“治理”的定义为：各种公共或私人机构管理共同事务的诸多方式总和。它是调和不同利益冲突、形成联合活动的过程（Commission on Global Governance，1995）。尽管各类概念表述不一，但基本共识是：要通过对话、合作、协调，形成主体治理的多元化、民主化和平等化。作为治理理论在教育领域的具体运用，教育治理是对传统教育管理理念与方式的超越。受多种因素影响，传统的教育管理体系实质上是以政府为核心的垄断型、封闭型（半封闭型）结构。这种精英化决策模式将各类利益诉求输入至政治系统之内，再由各职能部门形成具体的教育政策（王洪才，2012）。这种内输入、封闭型、黑箱式的管理结构限制了公众参与教育治理的平台与渠道，使其无法快速有效地传递利益诉求，并与其他群体进行有序博弈。与此同时，政府在教育管理中扮演着“运动员”和“裁判员”的多重角色。受制于传统教育管理范式的影响，常常会出现政府管理“不该管”的事情，管理“管理不好”的事情，以及应当管好却“没有管理好”的问题（贾继娥等，2012）。

教育治理作为一种新兴的理论范式，正是立足于解决传统治理模式的弊病与不足。教育治理的主旨在于多主体共同平等参与对教育事务的管理。政府不再作为一家独大的利益主体，统揽一切教育事务。它通过向学校下放权力、向社会和市场“转移”权力的方式，形成协同处置教育事务的多元治理体系（褚宏启，2014）。在这一过程中，各类教育利益诉求将得到充分表达，各类意见、主张及争议都能得到充分展示、理解与包容。在新型治理架构中，国家、社会、公众之间不是对立对抗的关系，而是共赢共治的合作关系。在教育治理现代化转型的演进逻辑中，适切的治理技术是推进教育治理体系和治理能力现代化的重要媒介。大数据作为积极的技术型治理资源，能够优化教育治理过程的生态环境，拓展教育制度框架设计的弹性空间，诱发教育制度变迁和治理转型。同时，大数据所引领的海量化、近似全样本的数据分析技术能够通过关联性和深度化的分析，洞悉教育事件背后所蕴含的深层逻辑，并对未来的发展进行有效预测，进而为解决现实的教育治理难题提供全新的技术支撑。作为一种新时期的治理资源，大数据技术在推进教育治理体系和治理能力现代化建设上能够发挥重要作用。充分释放大数据所带来的技术红利对教育治理代现化具有至关重要的意义。

1.促进教育治理体制从“碎片化”向“网格型”转变

当前，教育治理“碎片化”是教育治理体制面临的突出问题。其突出表现为承担教育治理职能的政府部门的协同性与合作性不足，部门之间的教育职能存在交叉与重叠，“信息孤岛”和“信息矛盾”现象并存。近年来在异地高考、流动子女异地入学、农村教育布局调整等重要政策议题上，不同部门之间职能交叉、分工模糊、部门利益化等问题均有所体现，催生了一系列政策执行问题。这种“碎片化”的教育治理体制易使教育治理陷入执行成本高昂而效率低下的困境之中。随着大数据时代的到来，传统的纵向科层制和横向分工制结构将会被重塑，形成网状型和扁平型结构。纵向来看，借助大数据的整合和优化技术，能够优化信息的上下传递渠道，简化信息的传递层级，加快信息的传递速度，确保信息沟通和反馈渠道通畅，从而缩短各种教育信息传递层级，降低信息不对称对落实教育政策的不利影响，提升教育政策的执行效益。横向来看，借助大数据的分析技术，能够为教育部门内部之间、教育部门与其他部门之间降低协调成本提供信息化基础。总之，借助大数据技术有利于建立不同部门之间管理无缝化、高效化的协作机制，充分实现教育服务对象全覆盖、教育资源信息全面共享，以及部门和岗位职责逐级落实的目标，进而改变原来分割化、被动式和分散型的教育管理结构。

2.促进教育治理方式从“基于有限个案”向“基于数据决策”转变

长期以来，囿于治理资源的有限性，我国占主导地位的教育治理思维是：基于部分抽样或个案试点的方式进行治理需求推断和预测。这实际上是根据有限数据来推测多数人乃至整个社会当前或未来一段时期的教育治理需求，根据抽样地区或试点地区的教育治理经验来推断更广泛地区的教育治理经验和干预政策。这种基于抽样或有限个案为基础的教育治理方式固然有其可取之处，但局限性亦十分明显：一是难以充分甄别和把握不同群体之间教育治理需求的差异性；二是难以对不同地区经济、社会发展平衡性的情况进行权衡和分析。在大数据时代，教育治理大数据的重要价值在于能够充分提高教育决策的科学化和治理过程的精细化。通过大数据技术，数据收集、储存、分析和应用方面的限制已被最大程度地“最小化”。应用各种智能终端和物联网，能够为决策者提供海量、及时而又准确的数据。云终端为海量数据储存提供了足够空间，而各种智能分析软件等的成熟又确保了处理大数据的能力。如果说以往的教育决策实证基础主要源于抽样调查和个案试点的话，那么大数据时代则能够为教育决策提供近似“全样本”的数据基础。这无疑为选择最优的教育决策方案奠定了坚实的实证基础。同时，借助大数据技术，数据挖掘能够更加深化和精细化，有利于引导政府部门提供更加具有个性化和人性化的教育服务。比如，政府借助数据挖掘和关联技术，可以对公众在教育网站、微信、微博的登录次数、热点栏目关注度、发表评论等进行分析，从而充分把握公众的教育需要，并更加有效地推送个性化的教育服务。

3.促进教育治理模式由“静态化”治理向“动态化”治理转变

长期以来，教育治理的基本模式是在维系一定稳定基础上展开渐进式的改革，以促进教育稳步发展。教育治理模式更多是一种静态的“谋而后动”，而非动态的“随动而谋”。然而，改革开放以来，伴随城乡之间、阶层之间流动性的不断增强，社会转型和变迁的速度不断加速，教育问题呈现出更加复杂化和动态性的特征。原有的静态化教育治理模式已难以适应快速变化的社会需要，亟待加以转变。在大数据时代，随着信息技术的快速发展，社会公众教育诉求的表达和信息传递成本在不断下降，每个教育行动主体均可运用信息化手段来表达个人的观点和利益诉求，由此构成海量的“微”数据和“微”事件。政府部门可以运用大数据挖掘技术，将这些广泛散存的模糊数据进行有序关联，分析教育问题、危机和各类教育诉求可能发生的概率，进而适时根据情况变化做出恰当的教育决策。此外，大数据时代的各类决策往往受到社会舆论的影响和引导，通过对各种论坛留言、微博转发、网站浏览等一些网络舆情的关联分析，政府部门能够及时、准确地了解公众所关切的教育议题。以此为基础，政府的教育决策将能够更及时地回应社会公众的教育意愿，更好地聚集民意和民智。更为重要的是，大数据还可以提高政府的教育应急管理能力。在信息化时代，由于网络传播的快速性和信息辨识度低的特性，使得网络易成为散发并不断扩散各种教育虚假新闻或问题的“策源地”，而大数据技术可以为应对这种危机提供更多资源支持。例如，政府部门可利用大数据对教育热点、名人微博或微信等海量社会数据进行追踪与分析，寻求突发性教育危机事件的真正起因、传递渠道、涉及主要人物等，进而有效还原各种突发性教育危机发生的过程，在此基础上再以客观、权威的事实和数据整理事件的真相，以期最大程度地降低突发性教育危机事件带来的不良影响。

4.促进教育治理理念从“管理本位”向“服务本位”转型

理念是技术的先导，而技术推广与应用反过来又促进理念的进一步传播。大数据的核心理念在于开放与包容。开放是大数据时代的最强音。惟有在开放的理念下，才能突破地域、文化、制度等方面的遮蔽，使海量数据不再割裂地存在于不同群体之间，而是在遵循共识的基础上，成为共生、共享、共创的人类财富。从当前的实践来看，欧盟地区的科学数据开放战略可谓突破不同国家数据分界线的标志，旨在实现数据世界的一体化。而美印联合开发的公共数据平台OGLP，预期打造成免费、可应用于各国的共享性平台（Bertot et al.，2010）。这种开放、包容的理念与教育治理现代化所蕴含的理念具有高度契合性。惟有在充分开放的氛围下，多主体、多中心参与教育的共同治理才能切实实现；而惟有在包容的心态下，多主体在协调各自教育利益诉求时，才能彼此理解和尊重，具有广泛共识的教育治理方案才有可能达成。此外，大数据时代所提供的海量数据和分析技术要求行动主体具有关联性、深度化的思维方式。大数据时代的数据不再是孤立的颗粒或片断，而是具有高度内在联系的数据链条。比如，某学生考试得了80分，表面上看这仅仅是一个数字，但如果将分数与其家庭环境、父母受教育程度、学校类型、个人学习态度和投入水平等联系起来，就会产生丰富的解读意义。正是这种关联性要求对数据进行深入挖掘，从看似不相关的数据中寻找出可能存在的规律联系。教育治理现代化的最终目的是为了更好地提供教育服务，促进教育高质量发展。随着大数据技术的深入应用，这种关联化和深度化思维方式能够引导政府主体形成新的决策理念，更加精准地提供公众所需要的教育服务，更好地推进教育深入发展。

三、传统惯性与现代转型：大数据时代教育治理现代化面临的主要挑战

大数据为教育治理现代化勾勒出美好前景。然而，快速推进的技术变迁与渐进式的教育治理体制改革尚未形成最佳匹配。传统的教育机制所触发的“路径依赖”仍显示出较强的惯性制约作用，这对教育治理现代化建设提出了严峻的挑战。

1.制度供给不足与创新需求之间的矛盾

制度是人们为实现某种目标而形成的稳定性规范与行为准则。技术虽是变革的“急先锋”，但其效用发挥离不开制度的保驾护航。纵观国际经验，在运用大数据进行教育治理方面，美欧等国家和地区的通行措施是制度先行、法律法规先行。大数据时代教育治理现代化推进需要以全面改革作为动力，一方面探索教育治理运行策略及推进路径，拓宽教育治理创新渠道，为大数据技术运用奠定最基础的治理空间；另一方面则要深入分析大数据技术运用于教育治理的范围、形式、程度等关键议题，为科学应用大数据技术提供最直接的规则和标准。然而，在当前我国的教育治理生态下，一方面匮乏对于多元教育治理主体权利、职责及义务进行明确规定的立法（或规章制度）。这导致当前教育治理主体权利划分不清晰，责任厘定不明确，治理主体之间难以形成共识，和谐的治理关系难以形成。在这种困局下，纵使有先进的大数据技术，在一个主体单一、合作乏力、目标紊乱的治理框架内，也无法充分发挥大数据技术所带来的优化效应。另一方面，关于大数据应用的直接制度供给严重不足，这表现为关于教育系统内大数据应用的规范、标准、产权、隐私保护等制度规则尚未形成，立法工作相对滞后。这将直接影响和制约大数据在教育治理领域的充分应用。如果技术创新受制于教育法律法规的限制，那么大数据将难以发挥其作为一种治理资源的积极价值。因此，如何打破制度供给不足的阻滞，实现制度创新的“破”与“立”，为大数据应用于教育治理营造良好的制度氛围，是大数据时代推进教育治理现代化面临的首要问题。

2.“三元”教育治理结构的孱弱与失衡

治理理论通过引入政府、市场、公民社会“三位一体”的合作框架，以克服“国家失灵”和“市场失灵”的弊端。这一理论的基本假设之一即是成熟的多元主体及良好的合作关系的存在。只有在完善的市场、成熟的社会组织及理性的公众共同作用下，“三足鼎立”的治理框架方能形成。考察当前我国的教育治理实践，在治理框架结构上存在两方面的突出问题：一方面是规范、成熟的市场依然“缺位”。从国际经验来看，美欧等国家及地区更多通过公开招标、购买大数据服务、委托第三方组织对教育数据进行搜索、归类和整理，而政府则结合数据结果进行科学决策。然而，我国当前关于教育治理实践以及教育大数据利用的法律法规不够成熟，市场不透明、政府寻租的问题难以避免，这容易导致政府在招标各类教育数据服务项目时，出现权力寻租、企业不当获利等问题。例如，近年来一些地区专门出台相关规定，要求治理强迫购买“校讯通”、“班班通”服务等增加学生及家长经济负担，学校部分人员与企业不当牟利等问题（蒋起东，2016）。这在一定程度上也反映了当前我国的市场机制及监管机制不够成熟。另一方面是成熟的社会组织缺位，以及由此所导致的公民社会预期价值难以体现的问题。成熟独立的社会组织是公民社会的重要力量，受管理规限及传统观念影响，我国的社会组织起步晚，高度专业化和成熟的社会组织相对很少。特别是涉及到大数据的开放与应用这种高技术含量的领域，独立、非商业化的社会组织更是稀缺。这容易导致这样一种困境：政府需要向专业的社会组织购买教育大数据服务，但由于这类公益性组织的能力不足，政府被迫寻找一些有技术实力的企业。如何平衡企业的牟利特性与社会责任属性又是一个新的难题。此外，在大数据时代，公众借助新媒体能够掌握更大的表达权与参与权。一个看似微小的教育事件经过网络的迅速扩散、叠加而形成“蝴蝶效应”，最终引发政府关注、介入和相应问责。但这种参与更多带有偶发性特征，实际上仍是依赖民意压力迫使政府介入的传统“人治”思路。如果没有成熟的社会组织作为公众参与的载体，那么公众也难以在现代教育治理结构中获得理性、有序的博弈能力。理论上讲，即使大数据能够拓宽公众参与教育治理的空间，提高公众参与治理能力，但在一个市场竞争不透明、成熟社会组织缺失的治理架构中，政府一家独大的局面仍然难以撼动。在“政府-市场-公民社会”三元治理结构失衡、多元主体难以在公开透明的市场环境进行博弈互动的情况下，大数据用于改进教育治理的空间将会受到极大的制约和压缩。因此，如何营造完善的市场竞争机制，大力发展成熟的社会组织，平衡各主体间的治理力量，是大数据时代横亘于教育治理现代化建设的又一个难题。

3.隐形制度与显性制度之间的角力

大数据时代的教育治理建设，其推进过程实质上是效益更高的新制度取代原有制度的变迁过程。作为由政府主导的一种强制性、权威性的制度变迁，各治理主体的参与互动更多依靠政府所出台的权威准则进行规范与引导。这种自上而上、强制性的制度变迁能够快速聚合政府、学校和社会各主体力量。但需要注意的是，一种新制度的形成往往有三个重要要素：一是规制性要素，即与制度相关的具体明文规则，清晰表达能做什么，不能做什么；二是规范性要素，即人们关于制度所形成的共识性规范（如社会期望，专业意见等），它能够指导行动者应该做什么；三是“文化-认知”要素，即人们所形成的与制度相符合的“文化-认知”模式，它能自觉引导行动者真正做什么（W·理查德·斯科特，2010）。在大数据时代，政府作为核心行动者，更容易重视显性的规制性制度，而忽略后两种隐性要素的设计与执行。其结果是显性的行为规则易于改变，但内隐的认知模式、期望及惯习难以及时转型，从而产生滞后的隐性制度对教育治理推进的抗拒与阻滞。治理的核心精神是民主、平等和参与，而大数据最核心的要义在于开放、共享关联性思考，两者内在契合的精神旨趣更易使各种有助于推进教育治理实践的大数据规则制度快速推出。但问题在于，公开、透明、合作、共享、妥协等理念在各治理主体之间要想真正得到认同、内化及践行，并非一蹴而就的事情。一方面，对于政府这一核心主体来说，能否从认知模式上改变以往封闭的思维模式，“心甘情愿”地分享治理权力，平等对待其他主体是关键。但从一些现实案例来看，尚不能过于乐观。比如，当前政府委托的具有半官方背景的教育机构所进行的大规模教育监测数据，仍是作为政府内部非公开的数据，社会组织或公众尚不能全面分享这些大样本数据。这实际上也反映出政府认知模式的改变仍需要较长的时间。另一方面，无论是公众还是社会组织，能否真正认可自身在教育治理过程中的地位与作用同样重要。但现实是公民精神虚化、参与热情不高、利己主义、功利主义高涨仍是阻碍其他主体实质参与教育治理的重要因素。因此，从理论上讲，即使教育治理提供了更广阔的活动平台，大数据赋于治理主体更多的参与媒介，但各主体的认知模式、专业规范、社会期望如果没有得到及时更新的话，大数据时代推进教育治理建设仍将困难重重。因此，如何完善制度设计，平衡隐形制度与显性制度之间的关系，是大数据时代教育治理实践的又一难题。

4.政府由“管理者”向“治理者”转换的“差位”

在大数据时代，教育治理现代化建设不仅仅是治理规则、治理方式、制度体系的现代化，更是治理主体自身的现代化。如果治理主体不能从认知、态度、行为方面向现代化转型，那么他们将很难真正理解、落实和执行现代治理制度。在大数据时代的教育治理架构中，一方面公众和社会组织借助网络媒介在不断增强参与力量，另一方面则需要政府向其他主体让渡教育治理权力。此消彼涨之间，看似政府力量在不断削弱，实则不然。在当前市场、公民社会和公益组织不够成熟的情况下，政府在总体顶层设计、规则制定、利益协调方面发挥着不可替代的“元治理”作用。特别是能否在国际大数据竞争浪潮之中，及时找准定位，合理布局，充分发挥大数据技术在教育治理中的“红利”，仍然离不开政府主导作用的发挥。因此对于政府部门而言，其重要性并没有被削弱，但其扮演的角色却悄然发生着变化。在教育治理范式转型过程中，政府部门及工作人员更多扮演公共教育事务的设计者、服务者、协调者的角色。但从现实情况来看，政府机构及其工作人员传统的管制思想、意识观念、工作作风仍然根深蒂固。特别是面对大数据所触发的治理环境变革，更是缺乏应有的敏锐性。政府机构严谨收集数据、全面分析和应用数据的意识尚显淡薄。在实践中，教育数据不够准确、系统和全面的问题也较为突出。教育决策更多依赖经验、个体智慧或直觉。基于实证数据分析教育事实，立足于扎实的实证数据进行教育决策的意识尚显薄弱。模糊分析重于精准分析，因果推断重于关联分析，预防为主重于预测分析成为教育治理的惯性思维。在传统压力型体制下，一些政府部门对于教育数据存在少报、漏报、不报、虚报等问题，在这种环境下，教育信息难免失真，无法反映出教育的实际情况。这些均会对教育治理现代化转型产生消极阻碍作用。因此，如何促进政府这一核心主体从“管理者”角色转型至现代“治理者”角色，是大数据时代推进教育治理现代化建设的又一重要问题。

四、大数据时代推进教育治理现代化转型的路径选择

从上述分析可知，能否突破原有的制度路径依赖，是大数据时代推进教育治理建设的必由选择。大数据时代面临教育系统内部的大数据收集、整合、分析以及信息安全等一系列议题，需要政府、市场、社会及公众的协同共治，方能实现教育治理的战略重构。因此，面对大数据时代教育治理转型这一关键议题，打破原有制度惯性、加快制度供给、重塑治理结构、协调不同制度要素、推动政府角色转型，进而激活包括政府、市场和社会组织在内的多元主体内在活力，构建多中心、多主体治理模式是大数据时代加快推进教育治理转型，促进教育治理能力现化代的不二选择。具体来看，可从以下几方面着手：

1.加强制度供给，构建现代教育治理体系的制度基础

完备有效的制度支持是大数据时代推进教育治理现代化建设的重要基础。因为制度体系既能为构建多元主体治理框架的实践提供合法性基础，也能够为大数据有效应用于新型教育治理蓝图设定必要的活动空间。因此，需要做好以下三方面工作：一是及时构建和完善多元治理主体的权利和义务规范体系。各主体能力的发挥需要有明晰的行为规划作为指导。因此，要根据不同类型治理主体的特征、能力及职责，合理厘定各主体的权责关系，确保各主体分工明确、责任清晰、协作有效。二是及时将一些成熟的教育治理经验上升至正式的部门规章或法律法规。从实践情况来看，上海、杭州等城市在探索现代教育治理体系方面，积累了不少丰富经验。如果能将区域内的成熟经验适时上升为正式的政策或法律法规，那么教育治理实践势必获得更加广阔的实践空间。三是加强大数据应用的相关法律法规建设。如果说前两方面是在为大数据应用奠定最基本的前提，那么直接相关的法规建设则是保障大数据充分应用于教育治理实践的“利器”。这就需要政府部门加快相关立法建设，尽快制定诸如《教育信息公开法》、《教育大数据开发与管理条例》等相关法律法规，让教育数据的挖掘和开放步入法制化轨道。同时要明确教育数据搜索范围、标准、方法、产权、授权及个人稳私保护问题，还要给予教育对象充分的选择权，避免隐私泄露问题，逐步形成符合我国实情的教育数据应用法律体系。此外，还要统一标准加强教育数据分析和挖掘，针对教育数据的不同类型和用途出台相应的技术协议、标准和规范。统一教育各部门之间数据编码、共享和交换程序，形成大数据资源监管平台，汇集教育系统中各相关数据，对内分享互换，对外协调服务。加快高水平的电子政务系统整合，实现纵跨教育系统及其他部门的教育信息资源共享机制，克服“信息孤岛”带来的弊端。

2.平衡“三元”治理结构，提升教育治理行动者的能动性

大数据时代的教育治理现代化转型，离不开完善的市场、发达的公民社会、理性的公民作用的共同发挥。只有形成“三足鼎立”的治理架构，各利益主体博弈能力相对均衡，多元利益主体协同治理才有可能充分实现。具体来说，一方面需要重视发挥市场在资源配置方面的基础性作用。政府在大数据时代教育治理现代化过程中的主导作用，既体现在自身角色的调整，亦包括对市场的重视和理性应用。实际上，大数据时代各种创新型企业在数据技术的开发和应用方面发挥着重要的作用，政府可以加强数据的开放，通过教育服务外包的形式或基于项目制的方式，加强政府与企业的数据合作与分享。在此过程中，逐渐形成政府确认资格与标准、技术型企业提供技术服务与支持、公众或社会组织参与监督的合作模式。同时，政府要借助与技术型企业、科研机构及大专院校的合作，培养一些能够进行教育大数据分析和应用的复合型人才，为推进教育治理大数据战略提供持续的智力资源支持。另一方面要加强社会组织与公民参与的引导。政府要尽快破除垄断，加快对教育信息及数据的开放与共享，为社会组织和公众参与教育治理提供必要前提。教育数据作为一项公共资源，应像其他诸如天气、经济信息一样定时公开。对于关乎公众切身教育利益的数据，政府要定期主动公开，充分尊重公众的知情权和质疑权，引导和鼓励公民参与教育数据的挖掘、收集和社会监督。此外，要积极引导社会组织和公众对于公民意识、公共参与、合作治理等相关理论与实践智慧的学习，促使各治理主体能够真正了解自身参与治理的意义、价值、能力限度，正确、理性地使用大数据所提供的参与平台与工具，进而形成井然有序、高效协作的教育治理生态。

3.协调好不同类型的制度体系，减少制度阻滞与对抗

教育治理体系本质上是由多重要素组成的制度体系。制度体系内部的协调和完善程度，直接影响和决定大数据时代教育治理现代化目标的实现。为此，一方面制度设计要综合考虑规制性、规范性与“文化-认知”三种制度要素，努力做到要素之间的协调共存。就规制性制度要素设计而言，需要在技术和运行层面保证其科学性、明确性和严格性。要以正式、无歧义的“语言”告诉各主体权利是什么，义务有哪些，以及能够运用大数据的范围、限定和手段。对于规范性制度要素及“文化-认知”要素而言，则要通过通俗化、生活化的形式来表达和实施。这些要素需要通过在具体实践中营造出与这些隐形制度相吻合的政治氛围、文化生态，从而对各治理主体进行潜移默化的影响和塑造。这就要求加强对政府这一核心治理主体的引导和同化，即通过加强政府政治社会化学习，强化政府机构成员的责任意识、服务意识、开放意识等，使其真正内化和认同教育治理的价值与意义，主动了解、学习和践行大数据改进教育治理的途径与方式。另一方面，要在全社会宣传大数据及其应用于教育治理的重要意义，使正式的规制性制度能够为最广泛的治理参与主体知悉和遵守，使各行动主体充分运用互联网、微博、微信等平台，参与到对各类教育事务的关注、讨论与处理活动之中。引导各治理主体通过亲身体验利用数据及网络技术参与教育治理的价值与魅力，使其更加认同和明晰外显制度的价值与意义，确保在思想观念、行为习惯及文化觉知方面保持主动的更新与进步，从而避免显性制度的快速性与规范性、“文化-认知”制度的滞后性带来的心理排斥与行为抗拒等消极影响。

4.推动政府角色由“管理”向“治理”转型

教育治理时代政府形态的理想典范即是政府与其他行动主体真正协同进行教育事务治理，彼此相互尊重、相互协作、治理功能充分发挥、治理资源最大程度得到利用。在大数据时代，政府更要加快自身角色的转型，更加适应新阶段的要求。这就要求政府加快教育职能的转变，做好“裁判员”而非“运动员”，做好“掌舵者”而非“划桨者”。政府应发挥其在大数据应用于教育治理中的宏观统筹作用。首先，政府部门要注重顶层设计，强调规划先行，重视大数据应用于教育的总体设计，将大数据上升至教育战略的高度，加快形成专门的大数据发展规划，规划建立相关数据管理部门，完善教育数据搜索、管理、分析和应用机制，增强政府对教育大数据的统筹能力。其次，要加快自身教育决策和治理思维的转变。自上而下倡导大数据教育治理的意识，重视基础、真实的教育数据收集，重视分析数据内在的教育联系。构建专门的基于大数据的决策运行机制，确保大数据分析预测结果与教育决策方案的有机衔接，提高教育决策的科学水平。再次，政府对大数据的利用要“有所为”，也要“有所不为”。政府更适宜做教育数据的收集和开放共享工作，而不是开发和应用，教育大数据的开发和应用应交由市场与社会组织来做。政府一方面要通过数据的分享和开放，充分节省教育治理成本，另一方面可以通过购买教育大数据服务，推动市场与社会组织应用大数据服务教育的协调治理模式创新。最后，政府角色的转型对于当前我国公民社会远未成熟的现状来讲尤为重要。在中国特色背景下的公共教育治理，政府要充分扮演协作治理的构建者、统筹者和整合者的角色。只有政府角色主动转动起来，并带动其他主体主动“齐头并进”，大数据应用教育治理才能享有越来越适宜的“生态环境”。否则，即使大数据的理念勾勒得再美好，大数据的功能再强大，其助推教育治理现代化的功能也仅能停留在“纸上谈兵”的层面。

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Big Data and Modernization of Education Governance：Opportunities，Challenges and Evolvement Logic

Yao Song

As a new theoretical paradigm，education governance aims to solve the problems and deficiencies of the traditional governance model through the multi-agent participation in the management of educational affairs. However，the path dependence of traditional education management concept and management mechanism still has a strong inertia to the modernization of education management system.The main problems appear as the lack ofinstitution supply，the imbalance of multiple education governance structure，the power struggle between the invisible system and the dominant system，the slow transformation of the government's role，which put forward a lot of challenges to the modernization of educational governance.In the evolution logic of the modernization of education governance，the appropriate governance technique is an important medium for promoting the construction of the education governance system and the modernization of governance capacity.As a kind of active management resources，the big data can provide good opportunities and technical support for the optimization of the ecological environment of the educational management process，the development of the framework of the education system，and the transformation of the education system.In the era of big data，the transformation of education governance should overcome the institutional inertia，and build the system foundation of modern education management system.The government should change its function and role in education，stimulate inner vigor of market and social organization，build multi-agent governance pattern among the government，the market and the society.

Big Data；Education Governance；Governance Transition；Path Optimization；Opportunities and Challenges

G434

A

1009-5195（2016）04-0032-10 doi10.3969/j.issn.1009-5195.2016.04.004

“马克思主义理论研究和建设工程”及国家社会科学基金重大项目：“全面深化教育综合改革研究”（2015MZD056）。

姚松，博士，讲师，河南大学教育科学学院（河南开封475004）。

2016-03-22责任编辑刘选