贵州省生态文明建设体制机制创新及对策建议

史巍娜（中国社会科学院研究生院，北京100028）



贵州省生态文明建设体制机制创新及对策建议

史巍娜
（中国社会科学院研究生院，北京100028）

摘要：贵州省作为我国西部重要的生态屏障，长期注重保护与发展并重，以自身创造的生态价值服务于全国生态环境大局，同时自身面临着经济发展滞后的困难局面。正确处理发展与保护生态环境的关系，守住生态和发展两条底线是贵州省面临的首要任务。文章从贵州省实际情况出发，提出生态文明建设体制机制的创新路径、保障措施和对策建议。

关键词：生态环境；贵州生态文明；体制机制

贵州省处在长江和珠江两大水系上游交错地带，是我国长江、珠江上游重要的生态安全屏障区。同时，贵州省又是生态环境脆弱地区，石漠化面积、水土流失面积分别占全省国土面积的17.2%、31.4%。森林资源质量不高，亩均森林蓄积量为全国平均水平的3/4左右，受威胁植物占全国的10%以上。水土流失较为严重，自然灾害时有发生，在生态脆弱环境中谋求发展的难度远远大于其他发展环境，在贵州这样的生态脆弱地区推进生态文明建设要面临更多更大的困难，处理好发展与保护之间的关系，资源优势与生态脆弱之间的关系，经济社会发展、提高生活水平和保护生态环境之间的关系至关重要。

一、贵州省生态文明建设体制机制创新

推进生态文明建设是个长期的过程，依赖于一个规范的、长期的、稳定的制度环境，形成“硬约束”的长效机制。贵州省推进生态文明建设须着重考虑以下三点：一是约束机制，包括环境承载力和生产生活方式的约束机制，在制定发展规划的时候，如何充分考虑贵州环境承载力，将尊重自然、保护生态融入到规划设计理念中，制定相应的标准准则，规范约束企业和居民的生产生活方式，在不破坏自然的情况下实现人们生活的充分发展，守住生态和发展两条底线；二是激励机制，如生态文明建设中税费的征收或奖励，涉及到宏观调控和生态金融；三是导向机制，如生态文明科学认知的教育宣传、人才培养和信息传播建设等，应引入市场的效率因子，促进多方参与共建生态文明。

（一）体制方面

1.机构建设。（1）建立省级生态文明综合决策和协调机制。成立贵州省生态文明综合协调机构，负责全省生态文明建设的统筹、指导和推进工作，各州、省市成立生态文明委（办公室），负责各地区生态文明的实施工作，形成纵向的工作机制和横向的跨部门协调机制，协调环境保护、水利、国土资源、林业、气象等部门有关生态文明建设的职能。在此基础上明确机构组织结构和职责，梳理各部门涉及生态文明建设的职能，设置组织结构，明确职责分工，主要包括生态文明建设的规划、统筹、项目审批和考核监督等，同时负责跨部门协调和综合指导。（2）加强州（市、县）环保机构建设。贵州省生态文明建设的实际情况赋予了环保机构新的职责和新的任务，可在省内生态文明示范区“一州八县”的环境保护部门的内设机构进行整合，突出环境保护的公共服务职能，增强环保机构人员配备力量，进一步强化环保执法和监督力量，发挥其环境监管作用，为生态文明建设提供坚实的保障。

2.管理运行。建立和完善生态管理的法制化和制度化，以法律和制度保障生态文明建设的管理和运行。严格执行自然资源资产确权制度，加强自然资源资产用途管理，按照生态产品有偿使用的原则，通过生态补偿和赔偿的方式，使其外部效应内部化。同时，制定生态产品使用权交易制度，充分发挥市场化机制的作用。同时，生态文明建设不仅要依靠政府，同样要依靠企业、个人、NGO和学界精英共同努力，协调涉及的各方力量。

（二）机制方面

1.健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。进一步完善水流、森林、山岭、草原、湿地等自然资产的确权，明确中央和地方对于自然资源资产的权责，并深入研究和分析这些生态产品价值的测算方法和效用水平，建立能够反映贵州省经济发展和人民生产、生活需求的价值体系。在毕节、荔波两个编制自然资源资产负债表的地区开展试点，逐步扩大试点范围，建立贵州省自然资源资产评估体系，并以适当的形式对社会发布，增强人们对自然资源公共物品提供生态产品和生态服务的认识，推进生态资产市场交易平台的构建。

2.建立自然资源资产评估体系。全面实施水流、森林、山岭、草原、荒地、湿地等自然生态空间统一确权登记，组建自然资源资产产权管理机构，建立自然资源资产所有权人和自然资源管理者权责明确、监督有效的机制。根据不同功能区自然资源开采和利用，科学划定生态红线和保护边界，按照自然资源数量、质量及等级，实施资源使用阶梯化和效用最大化。

3.建立长效的生态补偿机制。加快建立和完善生态效益补偿制度。科学界定生态保护者与受益者权利义务，研究建立根据生态文明建设实际进行补偿的办法，推动开发与保护地区之间、上下游地区之间、生态受益与生态保护地区之间实行生态补偿，促进形成综合补偿与分类补偿相结合，转移支付、横向补偿和市场交易互为补充的生态补偿机制，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、建设和保护者得到合理补偿的运行机制。生态补偿应以政府转移支付为杠杆，结合使用资源者直接补偿的方式，探索生产项目补偿、劳动力就业补偿、接收生态移民、提供优质教育资源等多种途径的补偿方式，撬动更多市场化资金参与生态补偿。

4.完善生态产品定价机制。全面实施生态产品有偿使用制度，推动生态产品价格改革，建立符合市场导向、体现生态效益和生态附加值的价格形成机制。探索贵州省“西水东调”“西电东送”“西煤东用”的水资源和煤矿资源的定价改革，充分考虑贵州省为其他区域提供能源的直接成本和机会成本，反映生态产品的真实价值。

5.开展领导干部生态绩效考核。建立健全领导干部政绩考核体系，提高资源消耗、环境损害、生态效益等生态指标在经济社会发展综合评价中的权重，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制。按照不同区域主体功能定位实行差别化的评价考核制度，对限制开发区域和生态脆弱的地区取消地区生产总值的考核。实施《贵州省生态文明建设目标考核实施办法》，将生态文明建设综合考评指数作为综合考核州（市、县、区）领导干部的重要内容。贵州省“三州六市”全面启动自然资源资产负债表编制，根据主体功能区定位探索设立不同的考核目标，增加生态文明相关指标权重，对领导干部实行自然资源资产和资源环境考核体制，建立生态环境损害责任终身追究制。

6.建立健全市场化机制。探索建立贵州省生态基金，将“两河一库”和赤水河基金等纳入专项基金，逐步建立政府、企业、社会多元化投入机制，探索商业银行根据赤道原则设立生态信贷业务，支持生态修复与开发工程贷款，引导民间资金、外来资金（国际组织）和金融信贷资金增加对生态文明建设领域的投入。在贵州省发展改革委员会下设基金管理委员会，制定基金管理和使用章程，负责监督、管理基金的使用情况。探索公私合营（PPP）的方式，引导私人机构和资金参与生态环保设施建设和经营。

二、保障措施与政策建议

生态文明建设需要在法律体系、制度建设、人才培养和公众参与等方面出台相应的配套保障措施，同时，在产业、金融、生态补偿方面发挥科技创新驱动的影响和作用。

（一）保障措施

1.健全促进生态文明建设的法律法规体系。以生态文明建设为导向，根据国家相关法律和条例的规定，研究制定贵州省自然资源资产的用途管制办法、节水及保护水质管理办法、绿色消费促进法及生态补偿条例、节能评估和审查条例等，清理与生态文明建设相冲突或不利于生态文明建设的法规、法条，解决法律法规之间相互冲突、脱节、重复，罚则偏软等问题，增强法律法规的可操作性。

2.加强生态补偿的立法。加强生态补偿的立法，将水源、林地等重要自然资产用途管制制度明确纳入贵州省和地方的经济社会发展规划及相关立法。

3.以高校为依托，加强生态文明建设人才培养。高校依托科技资源、设备、人才、技术优势，在生态文明建设中可以起到普及生态文明知识，树立生态文明理念，培养生态文明建设人才，提供生态文明建设的科学技术及服务等重要作用，从而极大地推进生态文明建设的进程。因此，建立生态文明建设跨部门人才需求协调机制，根据各部门的人才需求，贵州省高校应加强环保、林业、水力等生态相关领域学科的扶持力度，扩大培养范围和招生人数，同时，普及生态文明认知和相关理论，从理论到实践，全方位为生态文明建设储备可靠的人才和智力支持。

4.开展生态文明建设相关专业领域的培训项目。充分发挥贵州省“千人普岗”“校省培训”“东西部对口培训”等平台，加强生态文明建设相关领域的培训工作。一是积极开展岗前、岗中培训工作。无论是对于无该领域从业经验的毕业生，还是对于有一段时间工作经验的中层干部，都应定期、全面、系统地开展相关领域的培训，熟知国家政策导向、指导方针和实施路径。二是科学、合理地设置培训主题。根据生态文明建设的要求，有针对性地开展自然资源资产负债表编制、生态补偿机制、生态移民、自然资源资产管制等方面的培训，同时，开展生态产业园区规划、城市综合体建设、生态农业管理、美丽乡村建设等产业和规划的培训。三是加强培训考核工作。对于参加培训的干部根据其参加的时间、教学和实践的表现进行考核，并将培训考核结果纳入工作考核体系。

5.加大生态投入，建立生态文明建设投入机制。积极争取中央财政转移支付，扩大地方财政转移支付的比重，加大对高新技术产业的支持力度，以科技创新作为生态文明建设投入机制的支撑，以投融资作为生态文明建设投入机制的基础，以生态补偿机制立法作为生态文明建设投入机制的要素。

6.充分调动企业和社会参与，建立多元生态融资体系。生态投资的资金密集性、生态工程的综合性决定了投融资渠道的多样性、投资主体的多元化。建立以政府为主导的生态建设投入基本格局的同时，应发挥市场在生态融资中的作用。通过政府的专项政策，特别是各种激励政策，创造对生态建设投融资市场的有效需求。通过计算投资项目的生态价值和效益，转化为经济价值和效益，实现双赢。对于纯公共物品、介于非经营性和经营性之间的项目和一些投资周期较长、风险较大的建设项目，可以分别采用政府财政补款、以政府财政投资为主，引入社会资本和外来资本，组建多元化投资的法人实体和通过股票筹资或引入风险资本的形式运作。

（二）政策建议

1.调整产业结构，大力发展生态主导型产业。加大对生态产业的资金及政策优惠，促进保护型产业的发展和生态修复型产业的发展。加强石漠化的治理，种植适合石漠环境生长的经济型作物，将生态修复和经济效益相结合，大力发展旅游业，加强生态项目的服务开发功能，在发展的同时保护生态。贵州省建设全国首个集“产、学、研、教、展”为一体的生态园区。打造“二化三器”，即生态产业聚集化、会展经济生态化和生态文明认知的传播器、人才和技术的孵化器、绿色技术创新的成果转化器。着手编制贵州省绿色统计年鉴，统计绿色产业、绿色消费、绿色建筑、财政绿色投入在国民经济和社会发展中的比重、提供就业的岗位和比例、清洁能源和可再生能源的使用情况及比重等方面，着重核算绿色产业在生态保护方面作出的贡献。

2.建立生态权责机制，完善重点生态区的转移支付制度。加大对生态文明建设的财政资金投入，确保用于节能环保、循环经济、生态修复等方面的财政支出的增长。根据生态区域条件，增加对生态脆弱地区的均衡性中央财政支持，完善省级一般性转移支付制度，建立贵州省地区间横向援助机制和上下游生态补偿机制。

3.探索生态绿色金融体系，建立贵州省生态基金。推广实施绿色信贷、环境污染责任保险、巨灾保险等政策，推动节能减排、循环经济等项目通过资本市场进行融资，进一步提高高耗能、高排放项目信贷门槛。建立贵州省生态基金，逐步建立政府、企业、社会多元化投入机制，探索商业银行设立生态信贷业务，引导民间资金、外来资金（国际组织）和金融信贷资金增加对生态文明建设领域的投入。

4.探索多渠道生态补偿方式，实施区域联动的生态补偿机制。探索资金补偿、实物补偿、政策补偿、智力补偿等多元化的补偿方式，在资金转移支付的基础上，开展生态受益地区对生态保护地区的对口协作、定向硬件和软件支援建设、产业转移和产业链延伸型补偿、异地开发、共建园区等多种补偿方式，建立跨省区域（流域）生态补偿长效机制。

5.深化生态移民政策改革，实施异地城镇化生态补偿型移民。实施以异地城镇化为导向的生态补偿型移民政策，探索建立区域间战略合作，作为跨省际、跨流域的定向生态补偿方式，优先解决贵州籍外出务工人员落户问题。“长三角”和“珠三角”地方政府（例如广东和浙江等地）可以根据当地实际，按照中央“实施差别化落户政策”，遵循“尊重意愿、自主选择、因地制宜、分步推进、存量优先、带动增量”的原则，以就业年限、居住年限、城镇化保险参保年限等为基准条件，因地制宜制定具体的生态移民迁移落户标准，并向全社会公布，引导生态移民在城镇落户的预期和选择，合理引导贵州省外出务工人员分流转化。

6.鼓励科技创新，建立首个省级生态大数据平台。创建全国首个省级生态大数据平台，占领生态信息化的制高点，吸引高新技术人才，发展生态信息化产业。动态监测生态资源使用情况，包括生态资源和生态产品的保护、修护情况等，为生态资源统计、编制自然资源资产负债表和自然资源管制提供依据。同时，大数据平台的建立可以完成生态信息产业的一次升级，可以在物联网、移动互联网、国土、环保、水力领域分析挖据其烦琐数据的空间意义，产生巨大的社会经济价值。

参考文献：

［1］马凯.坚定不移推进生态文明建设［J］.求是，2013，（05）：01.

［2］解振华.我国生态文明建设的国家战略［J］.行政管理改革，2013，（06）：10.

［3］王克群.建设生态文明，实现美丽中国［J］.理论参考，2013，（02）：01.

作者简介：史巍娜（1983－），女，黑龙江人，博士研究生，研究方向：可持续发展经济学。