教育全面现代化绕不过的洼地：应对外来务工人员子女的教育问题

教育全面现代化绕不过的洼地：应对外来务工人员子女的教育问题

应对外来务工人员子女教育问题，是城市化进程中绕不过的坎儿，更是我国教育全面现代化绕不过的洼地。2013年7月，我策划的《上海民工子女教育蓝皮书》获得了“上海市决策咨询研究成果奖”，这是一个重量级的政府奖项，两年一度。马不停蹄，我领衔的团队又完成了《中国都市外来务工人员子女教育发展研究报告》，分为学前教育阶段、义务教育及后续发展阶段两个子报告。整整花了两年时间，《中国都市外来务工人员子女学前教育发展研究报告》已正式发布并出版，有专家说，填补了这个研究领域学前教育的空白。

眼下有一些动向和信息使我的心情难以平静。2014年10月至12月，“上学路上”公益组织对我国东部、中部、西北、西南的六个省市农村地区的留守儿童进行问卷调查，发布了《中国留守儿童心灵状况白皮书(2015年)》，从亲子沟通、学业学习、情绪状态等方面，重点关注不同留守儿童之间的差异，系统分析地区、性别、学习、生活等因素对留守儿童心灵的影响。令人震惊的是：中国留守儿童竟然达到6100万，而超过900万留守儿童一年到头都见不到父母！这份白皮书无疑反映出了留守儿童群体在精神层面的需求，拨开他们心灵的“迷雾”，有助于全社会更真实地了解这一特殊群体。

近来人们反复拷问“教育控人”真的有效吗？北京大学中国教育财政科学研究所宋映泉博士主持的一项长达五年的跟踪调研显示：试图以“关闭民工子弟学校”，或“迫使非京籍学童回老家就学”以控制北京人口的“教育控人”手段，非但难以奏效，还显著影响流动学童的学业前景和上升渠道，并对其身心发展带来长远负面影响。2015年10月27日，北京大学召开了“弱势群体儿童教育及公共财政投入政策研讨会”，由北京大学中国教育财政科学研究所、中国科学院农业政策研究中心、香港大学和美国斯坦福大学等机构的学者组成的研究团队，公布了他们的调研结果。该研究的长期跟踪数据显示：北京市关闭民工子弟学校后，对流动儿童的学业发展带来了负面影响，却无法真正迫使他们离开北京；而这些孩子的父母，也主要选择继续留在大城市生活和工作。根据调查，在学校被关停后，只有6.3%的流动儿童有机会接受高等教育。

我国教育规划纲要规定，到2020年，学前三年毛入园率要达到70%。日前教育部公布的数据显示，2014年学前三年毛入园率已达到70.5%，提前6年实现了教育规划纲要确定的发展目标，这是一个惊人的提升幅度。然而，对于外来务工人员子女而言，他们的学前教育机会是否充分、质量是否有保证非常重要，不然教育“洼地”难以得到有效填补。

2015年11月11日国家卫生计生委发布的《中国流动人口发展报告(2015)》指出，我国流动人口呈现增速放缓、流动儿童和流动老人规模不断增长、居留稳定性增强等特征。国家卫生计生委流动人口司司长王谦介绍，“2015年中国流动人口发展报告”基于最近几年来全国流动人口动态监测调查的数据，重点分析了流动人口的总量、结构、分布特征、卫生计生服务情况及迁移趋势等。“十二五”期间，我国流动人口年均增长约800万人，到2014年末达到2.53亿人，预计2020年我国流动人口将逐步增加到2.91亿，年均增加600万人左右。在人口结构中，流动儿童和流动老人规模不断增长，劳动年龄人口比重不断下降。调查表明，近90%的已婚新生代流动人口是夫妻双方一起流动，与配偶、子女共同流动的约占60%。越来越多流动家庭开始携带老人流动。此外，流动人口的居留稳定性增强，融入城市的愿望强烈。2014年，流动人口在现居住地居住的平均时间超过3年以上的占55%，居住5年及以上的占37%。并且半数以上流动人口有在现居住地长期居留的意愿。

基于以上的新形势、新趋势，在调查研究过程中，笔者逐步形成并强化了以下一些看法：

首先，城市化与现代化如影随形，而城乡二元化的特殊国情必然催生庞大的流动儿童群体。发达国家无一例外也曾经历过国内外的移民潮。如何解决城市化引发的移民问题及其移民子女的教育问题，实际上是在考量世界上每一座现代都市的观念是否平等、法制是否健全、思虑是否成熟、愿景是否美好。因此，外来务工人员子女的教育问题具有鲜明的时代性和世界性，且沉重而急迫。上海在解决外来务工人员子女教育问题上的示范与引导作用不容小觑，“海纳百川，有容乃大”的城市精神，在任何历史拐点都会本能地彰显无遗，为世人所称颂。

其次，亿万农民工在中国城市化和现代化进程中的不朽贡献，足以敦促我们以感恩的姿态，深入地研究和有效地破解这一世界难题。社会的公平是主张和实现正义的前提，而教育的公平则是社会公平的基础，“有教无类”自古就是中华民族信奉的教育信条。社会的和谐与安全，与当下全体青少年的生存和学习状况紧紧相连；未来城市的品级和公民的素养，与人口高比例的外来务工人员子女的受教育程度丝丝相扣。古今中外，概莫能外。

第三，研究和解决外来务工人员子女教育问题不能仅仅局限于教育的视角，而应基于多重视域，致力于协同解决。移民及移民子女的教育问题从来不仅是教育领域的事，而应从社会学、心理学、管理学和文化学等多个侧面，还原真相、把握规律、因势利导、逐步化解。外来务工人员子女教育问题千头万绪、错综复杂，涉及教育和公共政策、社会经济、人口结构、文化生态和社会资源利用等领域的联动与共振，如户籍制度的改革、特大城市的人口调控、生育政策的调整、数字革命对儿童教育及成长的影响、绘本阅读的功效、文化融入的状况、社会偏见的程度、城乡差别与贫富差距、家园互动教育、学校社区融合教育、环境及食品安全指数、儿童权益的保护规约、代际命运的变革、全球化对教育的影响等。因此，需各方协作，综合治理，长期努力，方可渐显成效。

最后，政府须加大投入，并鼓励多元渠道投资教育事业，奋力填补教育“洼地”。各都市集中反映的最大问题就是优质教育资源配置不均衡，尤其是学前教育资源。入园难、入园贵，已成普遍现象。如广州市，64.38%的作为家长的外来务工人员认为所在地区公办幼儿园数量不足，入园难；48.13%的家长认为民办幼儿园收费太高、入园贵；重庆市有32.5%的家长认为公办幼儿园数量不足，入园难；且26.7%的家长认为民办幼儿园收费太高，入园贵。

作为世界上首屈一指的人口大国，我国0～6岁的儿童多达1.3亿，占全球该年龄段儿童总数的1/5，但长期以来学前教育经费仅占全国教育经费总投入的1.2%～1.3%，占GDP比例不足0.06%，且十年来徘徊不前。2010年占全国教育经费比例略升至1.7%。而美国政府学前教育公共投入占GDP比例基本维持在0.35%，占公共教育支出比例在6%左右。与其他国家相比，我国学前教育投入占公共教育支出比例，低于经济合作与发展组织国家2010年平均值(8.2%)6.5个百分点，低于转型国家平均值(12%)10.3个百分点。因此，要补齐这一短板，可借鉴美国增加学前教育投入逐步推进的原则，先将学前一年纳入义务教育范畴，同时将贫困家庭儿童、残疾儿童等弱势儿童的学前三年(甚至更早)的教育，纳入财政重点补贴范畴。我国在2020年实现7千万人脱贫的攻坚战中，也应考虑如何破解这一难题。脱贫先治愚，再穷不能穷孩子，再穷不能穷教育。

地方政府应改革教育财政的拨款方式，为外来务工人员子女接受教育提供更多的机会与质量保证。例如可以实行“生均拨款制度”，不分公立园校还是私立园校，按照其接纳外来务工人员子女的数量拨付相应的财政经费。也可以实行教育券制度，“钱随人走”。此外，在扩大教育资源方面，政府可推进民办园校认定制度，由第三方评估，遴选出遵纪守法、质量尚可、有发展潜力的民办园校，加大扶持力度，使其成为公共资源的有机补充部分。通过购买服务、减免税费租金、以奖代补、公办与民办对口帮扶等方式，扶持民办园校发展，引导走公益、行普惠之路，从而提高政府针对外来务工人员子女的公共服务能力。绝不可良莠不分，全面封堵。

随着“二孩政策”的实施，教育供需矛盾越发突出，政府还应从长计议，通过公办民助、民办公助、国有民办、公办学校转制、中外合作办学等多元办学形式，动员和吸引更多社会资本投入外来务工人员子女教育事业，逐步有效地化解这一矛盾。

上海师范大学外国语学院教授

上海市欧美同学会常务副会长

上海市政府面向未来30年上海发展战略公共咨询委员会专家委员 陆建非

2016年12月25日