论政府治理能力现代化的法治路径

□李金龙，徐聪（湖南大学，湖南　长沙　410082）



论政府治理能力现代化的法治路径

□李金龙，徐聪
（湖南大学，湖南长沙410082）

摘要：法治是政府治理能力现代化的题中应有之义，是实现政府治理能力现代化的必由之路。政府治理能力现代化应以法治基础，良法奠定现代化治理的制度前提，法律平等促进政府依法治理，司法公正纠偏政府治理失范等。然而，当前中国的法治建设推动政府治理能力现代化中的效能尚未充分发挥，其原因是多方面的，必须克服这些不足以发挥法治的应有效能。我们应当坚持不懈地培养全民法治信仰，完善行政法制，落实行政法制监督，加强权利救济保障以及进行司法改革确保司法公正，进而实现法治对推动政府治理能力现代化的内在功能。

关键词：法治；政府治理能力；现代化；路径；

2013年党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”政府治理是国家治理的核心部分，实现政府治理体系和政府治理能力现代化对推动国家治理体系和治理能力现代化有着重大意义。

一、法治是政府治理能力现代化的必由之路

法治是政府治理能力现代化的重要目标，同时也是推动政府治理能力现代化的关键力量。

（一）法治是政府治理能力现代化的题中应有之义。政府治理能力一般指政府在治理中将预定目标转化为现实的能力，政府治理能力强弱影响并决定政府治理的成效。政府治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益[1]。西里尔· E·布莱克认为，现代化是历史形成的各种体制对迅速变化的各种功能的一个适应过程，这些功能因科学革命以来人类控制环境的知识空前激增而处于迅速变化之中[2]。因此，政府治理能力现代化是指对应政府治理现代化目标，政府治理能力由传统向现代转变的进步过程。政府治理现代化表现在方方面面，但更具本质性的则是政府治理的分权化、民主化、科学化和法治化[3]。法治成为政府治理能力现代化的一个重要属性，其包含两重含义：“已成立的法律获得了普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[4]近代西方法治理论奠基人戴雪认为法治内涵体现在：法律至高无上、法律面前的平等、宪法不是个人权利的来源而是其结果[5]。可见，法治不仅包括静态的良法，还要求法律获得普遍遵从，这一动态过程借助执法司法、守法活动实现。现代法治社会的属性包括法律至上，良法之治，法律面前人人平等，司法公正等。

（二）法治是政府治理能力现代化的根本路径。法治与人治相对，是政府治理的两种不同方式。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调指出：依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求[6]。从现实层面出发，在市场经济中“一个没有经历过法治或契约法历程的社会，仅依赖伦理原则和规则传统，既不计较责任的明确界线，也不鼓励权利的锱铢毫末，结果是模糊不清掩盖着清晰明白，反致不利于社会的协调与秩序，更不利于个体自由、权利的需求，甚至还会为统治者所假藉篡改。”[7]因此，实现法治是当前实现政府治理能力现代化的根本路径，主要体现在以下几方面：

1.现代化的政府治理以法治权威为基础。法律至上原则即确定宪法和法律为最高权威，宪法、法律作为国家意志的体现，代表了广大公民群体的共同利益诉求，以宪法、法律为政府治理权威来源，能有效提升政府治理合法性并保障公民权益。

2.良法构建现代化政府治理的制度前提。制度能够产生出某种结果的可预期性和规则性，从而有利于制度之下的所有参与者[8]。法律作为制度的形式之一，在规范政府治理行为、提升政府治理能力方面起着重要作用。现代化的政府治理依法而治，“良法”的构建不仅为政府治理提供健全的法制环境，更重要的意义在于它对正义的维护。

3.法律平等促使政府依法行使治理权力。法律平等即法律面前人人平等，强调任何公民在享有法律权利和承担义务上处于平等地位。被视作公平的法律，如果执行不均，或有钱有势者得以豁免，也将被认作不公平[9]。法律平等意味着即使治理主体拥有行政执法权，但在履行法定义务时不得滥用权力优势，逃避法律规制。法律平等原则推动了政府治理主体在既定权力轨道上行使权力，制约政府治理失范行为。

4.司法公正纠偏政府治理失范行为。司法公正带来司法公信和治理公信，通过司法公正对公平正义的实现，能强化公民对行政权力行使的信心和安全感，有效调动社会组织、公民参与治理的积极性。与此同时，司法公正确保法律公正，法律公正即法律被公正无误地执行、落实。通过法律公正实现对政府治理权力的依法规范，避免政府治理过程中滥权甚至违法行为的发生，保障政府治理的公共性和高效率。

二、法治尚未充分发挥推动政府治理能力现代化的效能

对比法治效能应达到的理想状态，我国法治建设对政府治理能力现代化的推动功能还有所不足。

（一）法治权威不足。法律至上要求遵从宪法和法律的最高权威，权力依法而行。然而，现实中个别党政机关工作人员在处理法与权的关系时，颠倒了二者的位置，用权力压制法律，如有法不依、执法不严，甚至将个人意志凌驾于法律之上，以言代法、个人专断。个别党政机关工作人员违法滥权行为引发公民对法治权威的不信任，当自身合法权益受到侵害时首先想到的不是依法维权，而是找关系、行贿或者闹事、示威等非法定行为维护自身权益，由此形成群众尚权不尚法、信访不信法等不良心理。

（二）法律制度不完善掣肘政府治理活动。政府依法而治的前提是有法可依，良好的法律制度能促进政府治理能力提升。当前政府治理的法制基础是不健全的。首先，部分治理领域法律空缺，无法可依。尽管我国已初步建立行政法体系，制定了包括《公务员法》《行政许可法》《行政复议法》《行政诉讼法》等法律，但许多重要领域仍缺乏法律规范。“我国行政法律制度最大的缺陷就是统一的行政程序法缺位”[10]，针对大量行政行为缺乏严格程序制约，为行政执法人员留下寻租、腐败空间，国内学者对制定行政程序法呼声已久。类似立法呼吁还有许多，如制定行政征收征用法、政府信息公开法等。其次，法律规定过于原则、模糊，影响到行政主体与行政客体权利义务的确认，缺乏可操作性。行政执法在缺乏法律明确规范的情况下，自由裁量空间大，行政执法公正性很大程度上取决于执法主体的职业素养。

（三）政府治理中官僚化、特权现象依然存在。“官僚化”是指组织的活动超越了自身领域，并将官僚标准强加于其他组织或集团之上[11]。官僚化及特权现象是行政主体滥用权力优势、凸显自身地位优越性的行为，本质上是行政权力对公民及社会组织合法权利的侵害，违背了法律面前人人平等的原则。这种现象将政府治理及其能力羁绊在传统社会中，严重制约了政府治理走向现代化的历史进程。

（四）司法公正性不足，未能有效羁束政府治理权力。司法是处罚犯罪或裁决争讼的权力，承担着定分止争、权利救济的社会功能。司法对政府治理行为的规范体现在行政诉讼案件的处理上，通过受理行政诉讼案件，纠正政府违法行为。然而，当前民众存在一种“行政官司难打”“打官司不如上访、诉讼不如闹事”的心理，对“民告官”信心不足。个中原因在于行政诉讼案件难受理，以及胜诉率低。司法不公本质上是对政府违法行为的纵容。

三、法治推动政府治理能力现代化效能不足的原因分析

尽管法治理论上能有力推动政府治理能力现代化，但是以往的法治建设努力并没有取得应有成效。究其原因，可以发现法治有效性的发挥受到多重因素影响，包括政治、经济、文化等诸多方面。

（一）政府治理主体和社会公众法治信仰不足。法治信仰是社会主体在对法治的理性认识基础上形成的对法的认同感和依归感。法治信仰具体表现为社会公众对法律的认可、敬畏和遵循，认为法律至高无上。法治信仰缺失导致人们内心或行为轻视法律权威，甚至罔顾法律规定。法治信仰不足与我国数千年人治政治的历史有着密切关系，人治统治之下权力即法，权力掌控者拥有生杀予夺的决定权，由此导致人们思想上对权力的趋附奉承和过分迷信。

（二）法律工具主义歪曲法的本原价值。法律工具主义认为，法律只是实现一定社会目标的工具，它无视法律的应有价值，并利用法律强制性一面将其作为暴力维稳的工具。法律工具主义思想受中国古代“视法为刑”的传统观念影响，在社会发展进程中法律长期以来扮演着制裁、刑罚的作用。法律工具主义导致政府在治理过程中，应付式立法、选择性及暴力执法，更多地强调法律对行政相对人的管制和惩戒，而弱化法律对公权力的规范、约束，以及对公民权利的保障。

（三）传统“官本位”思想作祟。“官本位”指的是一种以官为本、以官为贵、以官为尊的价值观，是一种与现代文明相悖的封建意识[12]。官本位意识侵蚀行政主体的权力观和民众观，造成现实中的官民不平等。在官本位思想影响下，行政主体倚仗权力优势为所欲为，如拖延行政、暴力执法、钓鱼执法等不良行政行为，公民作为权力的弱势群体，未能享有合法的公民权利。官本位存在的另一现实因素是当前我国公民权利救济保障的不充分，在公民合法权利受到公权力侵害时，得不到有效地救济，助长了行政主体的专横和滥权。

（四）司法独立性受到干扰。司法独立是确保法律至上和司法公正的关键前提，要求司法活动独立于立法权与行政权的行使。尽管我国司法机关享有的是有限独立权，表现为司法机关要接受人大监督和共产党的领导，但中国宪法明确规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”[13]然而，司法活动却时常受到个别党政机关工作人员的干扰。个别党政机关工作人员对司法的干预损害了司法公信力，纵容行政违法行为，未能守住司法对公权力进行规范的最后底线。

四、推动政府治理能力现代化的法治路径

法治作为一种基本治理方式，为政府治理提供强有力、持续的基础保障，推动政府治理能力现代化。尽管目前法治在推动政府治理能力现代化当中的功效并不显著，但毫无疑问的是政府治理能力现代化仍需继续借助法治的力量。因此，需进一步完善法治建设，助力政府治理实现现代化的目标。

（一）培养全民法治信仰，强化法治权威。树立法治信仰是纠正“权大于法”错误观念，理性认识“权法”关系的基础性举措。法治信仰形成的前提是正确的法治认知，包括对法治内涵、法治精神、法治价值以及法治基本要求的正确认识。因此，需要加强社会法治教育，提升全民法治素养在政府治理主体层面，将法治教育纳入公务员培训的重要内容，宣扬法治文化，教授法律知识，改变行政主体法律工具主义错误认识，理性认识权法关系并正确执行法律。在社会层面，需大力加强普法教育，着重引导公众树立正确的权利义务观念，通过理性认识自身的权利和义务，自觉守法并依法维护自身合法权利。依靠提升法治素养促进法治信仰的形成还远远不够，在法治实践中确保法律严格公正执行，以事实法治权威强化公民法治信仰才是根本举措。

（二）完善行政法律体系。政府治理现代化是相对于传统政府治理作出的一种转变，随之产生对制度进行重新安排与建构的需求，以便与新的治理方式保持协调一致。从我国行政法律建设现状看当前亟需完善的是立法的科学化及行政立法的规范化。其中行政立法是政府作为立法主体的制度安排行为，在公民势微的情况下，行政立法是否规范影响公共利益的实现。就当前行政立法存在的不足而言，首先，需要规范行政立法程序，细化法律法规中对法规、规章的制定、修改和废止程序的规定其次，完善行政立法监督制度、公众参与制度，监督行政立法权的行使，避免行政立法中的地方本位主义、部门本位主义行为。通过制定科学的行政法律制度，强化法制对政府治理的引导和规范作用。

（三）落实行政法制监督，纠正政府治理失范行为。行政法制监督是指相关监督主体依法对行政主体行使行政职权和遵纪守法行为的监督，其主要内容在于对行政行为合法性的监督。当前，在我国一是要完善权力机关备案审查制和立法抵触解决程序，确定科学、合理的审查范围，优化审查程序，使权力机关的监督作用落到实处。二是司法机关要确保行政诉讼的公正性，依法行使监督权力，避免行政干预的影响。三是通过科学合理的制度建设，规范行政监察机关和审计机关职权的行使，依法履职纠正行政主体违法、腐败行为。四是要加强法制建设，明确国家机关系统外的个人、组织在实施行政法制监督中的权利和义务，促使个人、组织能切实依法行使监督权力。

（四）提供充分的权利救济保障。法律救济是宪法规定公民享有的基本权利。行政救济是保护公民以及社会组织等行政相对人合法权益不受行政权力侵害的一种制度。当前，中国已建立行政救济的基本法，包括《行政诉讼法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》等。但是行政救济的法律体系还有待完善，已有行政救济相关法律也还存在许多不足之处。其中，行政救济受案范围狭窄、行政争议处理机关公正性不足是突出问题。确保公民行政救济权利的实现，必须尽快修改已有救济法律中不合时宜的规定，并补充制定有利于维护公民合法权益的可行性规定，如拓宽行政救济受案范围、完善复议程序确保行政复议公正性等。此外，针对行政诉讼和行政复议之外还存在的其它救济渠道，如向党政领导或人大机关直接申诉、信访等，应当尽快通过法律制度予以规范。

（五）司法机关依法独立行使职权确保司法公正。由于我国司法机关与党政机关之间存在关系牵扯，司法活动独立性不足，损害司法公正。因此，必须厘清司法与行政、司法与执政党的关系，更多地保障司法独立性，促进司法公正。一是明确并始终坚持党对司法在法律、政策上的领导，尊重司法机关独立性，避免干预司法机关个案的处理。实施政法委职能转变是重要举措之一，强调政法委对政法工作的宏观指导与管理，而不是对个案办理的直接干预。二是推进司法体制改革，着力健全司法人员职业保障和推动地方法院、检察院人财物统一管理，从“人财物”上割断司法与政府和党委的利益链，促进司法机关独立行使职权，严格规范政府治理权力的正确运行。

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责任编辑陆莹

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1004-1494（2016）01-0112-04

收稿日期：2015-11-12

作者简介：李金龙，男，法学博士，中山大学公共管理博士后，湖南大学副教授，研究方向：行政管理理论与实践；徐聪，女，湖南大学法学院公共管理专业硕士研究生，主要从事行政法学研究。