区域均衡发展视角下大别山革命老区高校发展策略研究

李　俊

(信阳师范学院，河南 信阳 464000)



·教育研究·

区域均衡发展视角下大别山革命老区高校发展策略研究

李俊

(信阳师范学院，河南 信阳 464000)

摘要：高等教育均衡发展是促进我国教育公平的重要基础和必要条件。由于历史、区位、政策和体制等方面的因素，造成了大别山革命老区高等教育发展的相对落后。为了促进教育公平、缩小区域教育发展差距，需要有实现均衡发展的政策支持。依据《大别山革命老区振兴发展规划》和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划》的原则精神，我们认为，促进大别山革命老区高校发展：一是实行积极差别政策；二是构建综合性的区域高等教育宏观管理体制；三是实施重点突破战略；四是加强教育信息化建设等等。

关键词：《大别山革命老区振兴发展规划》；高等教育；大别山革命老区；区域均衡；策略

2015年6月1日，国务院批复《大别山革命老区振兴发展规划》，将大别山片区作为国家新一轮扶贫攻坚主战场之一，不断加大支持力度，决不让老区在全面建成小康社会的过程中掉队。该振兴发展规划内容丰富、涉及面广，在完善基本公共服务方面，明确提出，“优先发展教育事业”，“加快高等教育发展，建设富有特色的本科高校”。这为下一步优化高等教育布局结构，推动区域高等教育均衡发展提供了政策依据和细化空间。

我们认为，教育部应会同三地政府，依据《大别山革命老区振兴发展规划》的指导思想和原则，着眼于高等教育区域布局调整和协调均衡发展，针对大别山片区高等教育的实际状况，制定大别山革命老区高等教育发展实施方案，提出具体的意见或措施。在具体的意见中，应明确建设1所区域性综合大学、2所左右特色骨干大学和若干所技术性大学，突出综合性大学的示范带头作用。

一、实现高等教育区域均衡发展的重要性

(一)高等教育均衡发展是实现教育公平的重要基础

党的十八大明确提出，要大力促进教育公平，当前的重点是继续加强薄弱环节和关键领域，进一步缩小城乡、区域教育发展差距，通过合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜。教育公平既是一种价值追求，又是一种权利追求，是实现社会公平的主要推动力量。在高等教育领域，均衡发展作为一种全新的教育理念和认识工具，主张在不同的区域之间、城乡之间、人群之间合理配置教育资源特别是优质教育资源。一定程度上讲，高等教育均衡发展是促进我国教育公平的重要基础和必要条件。“高等教育均衡发展的实质就是在教育公平思想和教育平等原则的支配下，使各区域间教育资源得到均衡配置，受教育者在教育机会、教育过程、教育结果等方面得到平等对待，使区域高等教育与社会经济两者发展相协调”[1]。

(二)高等教育均衡发展是促进区域经济社会可持续发展的重要支撑

当今社会，高等教育的社会服务功能越来越凸显，高等教育不断为经济社会发展中提供人才支持和技术支撑，成为区域经济社会可持续发展中一个不可或缺的内生动力。改革开放以后，特别是新世纪以来，随着我国的经济体制由计划经济向市场经济、由农业经济和工业经济向知识经济、由行业经济向区域经济转型，高等教育的区域化和地方化已经成为不可逆转的趋势，区域经济社会发展与区域高等教育的关系越来越密切，对高等教育的需求也日趋强烈。如果没有相应的高科技创新团队、高层次研究平台和突破性的科技成果作为支撑，地方经济是很难实现产业结构转型升级，实现创新驱动发展，只能是在区域发展格局中越来越处于不利的位置。区域之间的差距，不仅仅是自然资源分布的差距，更主要的是人力资源和科技资源方面的差距。对于发展较为落后的地区而言，推动区域高等教育均衡发展和协调发展，对于增强经济社会发展后劲，实现可持续发展，缩小区域发展之间的差距具有重要作用。

(三)高等教育均衡发展是全面提高高等教育质量的重要保证

长期以来，我国高等教育的布局结构不尽合理，目前已由沿海与内地、南部与北部、城市与乡村的区域发展不平衡转换为东、中、西三大地区之间的不平衡。教育资源越来越向重点地区流失，而边远、贫困、民族地区、革命老区处于高等教育发展链条的末端，很难集聚优质教育资源，发展处境极为不利，这直接影响到教育公平的实现和高等教育质量的提升。推动区域高等教育均衡发展，就是要促使边远、贫困、民族地区、革命老区增加优质高等教育资源，兴办一批高水平大学，这对于优化高等教育系统内外生态，调整高等教育布局结构，提升这些地区的高等教育水平，进而全面提高高等教育质量，加快推进高等教育强国建设至关重要。

二、大别山革命老区高等教育发展失衡现状及原因分析

(一)发展现状

按照国务院批复的《大别山革命老区振兴发展规划》，本规划的范围包括：安徽省六安市、安庆市全境；河南省信阳市、驻马店市全境，南阳市的桐柏县、唐河县；湖北省黄冈市、随州市全境，孝感市的孝南区、安陆市、应城市、大悟县、孝昌县、云梦县，襄阳市的枣阳市，武汉市的黄陂区、新洲区。规划区域总面积10.86万平方千米，截至2014 年末常住人口4 440 万，地方生产总值8 951亿元，支柱产业为粮油生产和特色农产品生产与加工。

从区域经济发展实力的角度审视，我国高等教育布局整体呈现出由东向西梯度发展现状。但如果将河南省、湖北省、安徽省，特别是大别山革命老区作为一个片区和整体放在全国高等教育布局中来看的话，就会发现我国高等教育资源分布则明显呈现出四周高、中间低的“凹”型分布特征。大别山革命老区区域内共有21所高校，其中本科7所、专科21所。7所本科高校分布是：河南省3所：信阳师范学院、黄淮学院、信阳农林学院，湖北省2所：黄冈师范学院、湖北工程学院，安徽省2所：安庆师范学院、皖西学院。该区域内，目前没有一所综合性大学，没有一所省部共建学校，没有博士点学科的高校，具有硕士学位授予权的高校也仅有3所(信阳师范学院、安庆师范学院和黄冈师范学院)，更没有国家重点学科、国家重点实验室等高层次科研平台。就河南省高等教育来说，全省共有本科院校44所(不含独立学院)，在陇海线以南约占全省基础教育规模70%的广大地区仅有本科院校10所，不到全省高校的1/4，大别山革命老区有3所，不到全省本科院校的7%。就师范教育来说，在河南省8所本科师范院校中，冠名为“河南”同时又带“大学”二字的，只有河南师范大学1所，冠名为“河南”的师范学院则没有一所，而在全国多个省份都有冠以省名的师范学院。

从发展现状看，大别山革命老区高等教育发展不但不能与重点城市、沿海城市的高等教育相匹敌，即便与中部其他区域的高等教育、甚至与西部地区的高等教育相比较，该区域的高等教育发展也相对滞后。

(二)原因分析

大别山革命老区高等教育发展失衡是历史、区位和地理、政策、体制、经济发展等多种因素综合作用的结果。我们简要从以下几个方面加以分析。

1.历史因素

从历史发展看，大别山革命老区早在土地革命战争时期就成为全国第二大革命根据地——鄂豫皖革命根据地的中心区域，为中国革命做出了独特贡献。鄂豫皖革命根据地是在黄麻起义的基础上发展起来的。1927年11月，潘忠汝、吴光浩、戴克敏等领导了湖北黄(安)麻(城)地区的农民起义，开辟了鄂豫边根据地。1929年5月，徐子清、肖方等领导了河南商(城)南部地区的农民、士兵起义，开辟了豫东南根据地。1929年11月，舒传贤、周狷之、余道江等领导了安徽六(安)霍(山)农民、士兵起义，开辟了皖西根据地。1930年2月25日，中共中央给湖北省委、河南省委及皖西六安中心县委发出指示信，决定将湖北省的黄安(今红安)、麻城、黄陂、孝感、罗田、应山(后又决定增加黄冈、安陆)，河南省的商城、光山(含新县)、固始、潢川(后又决定增加罗山)，安徽省的六安、霍山、英山、霍邱、寿县、颍上、合肥等县，划为鄂豫皖边区特别区，建立中共鄂豫皖边区特委，统一领导鄂豫皖边区的革命斗争。1930年6月，鄂豫皖边区第一次工农兵代表大会在河南省光山县南部王家湾(今属新县)召开，成立了鄂豫皖边区苏维埃政府，鄂豫皖革命根据地正式形成。在这片红色的土地上诞生了红四方面军、红25军、红28军三支红军主力部队，全盛时期面积达20余县，拥有约350万人口，主力红军达4.5万余人，地方武装、民兵20余万。抗日战争时期，根据中央的安排，中共中央中原局在确山竹沟成立，刘少奇任书记，负责领导华中地区的抗日工作。解放战争时期，刘邓大军千里跃进大别山，标志中国人民解放军由战略防御转为战略进攻，是解放战争的一个伟大转折。随后，在大别山建立了33个县的民主政权，从大别山根据地扩展而来的中原解放区纵横江淮河汉之间，有4 500万人口。大别山这块红色的土地为中国革命做出了重要贡献。据统计，新民主主义革命时期，大别山地区有近百万人为革命献身，仅登记在册的烈士就有130 351人之多，人口不足10万的新县，有5.5万人为革命献出了宝贵生命。

长期的革命战争使得大别山革命老区在做出重大贡献、付出巨大的牺牲的同时，也很大程度上对该区域内的教育，特别是高等教育的发展造成很大的影响和冲击。没有和平稳定的外部环境，高等教育是很难生存和发展的。近代以来，我国高等教育布局的几次战略性调整都与战争因素有关。可惜的是，大别山革命老区都错过了发展的历史机遇。最典型的是，抗战时期，北京、天津和上海等地的高校大量内迁，四川、云南、陕西、甘肃作为相对稳定的后方，高等学校数量迅速增加。特别是重庆作为战时陪都，1937至1944年间，全国各地约40所高等学校迁入，一时成为全国的教育文化中心。

2.地理因素

对高等教育布局和区域高等教育均衡产生重大影响的地理因素主要是指自然地理因素和区域因素。大别山区位于我国中部安徽省、湖北省、河南省三省交界处，属于相对偏僻的山区，区域内没有中心城市或省级行政中心。其地势横跨鄂豫晥三省，呈东南往西北走向，长270千米，是长江、淮河的分水岭。山地面积占区域的15%，其余多为低山丘陵，山间谷地宽广开阔，并有河漫滩和阶地平原，主要是农耕地区。山地多深谷陡坡，地形复杂，坡向多变，坡度多在25°—50°。目前，连接大别山区不同省份之间的交通依然不太便利，大别山革命老区内部各个地区内联外通的路网结构也没有全面形成，比如从信阳到黄冈乘高铁，还需在武汉转乘。大别山区独具特色的人文资源和旅游资源没有得到充分挖掘，其中重要原因就是不同省份之间、不同地区之间存在交通阻隔。

世界比较教育专家许美德在《中国大学1895—1995(一个文化冲突的世纪)》一书中认为，中国高等教育在近代创办之初就呈现出地域布局的非均衡性。“从中国高等教育发展的历史来看，高等教育发展的非均衡，是高等学校所处地区经济发展不平衡、不是政治中心城市、交通不便利等因素映射在高等教育领域的必然结果”[2]。其中，自然地理因素相较于其他影响因素而言，具有恒常性、稳定性和不可逆性，对高等教育发展的负面影响一贯而持久。可以说，复杂的地理环境和不利的区位因素，直接影响到了大别山革命老区发展高等教育的成本，也给优质高等教育如人才资源的聚集带来了困难。

3.政策因素

新中国成立以后，我国对高等教育布局调整先后经历了均衡发展、非均衡发展和协调发展阶段。新中国成立之初，国家百废待兴，为了培养工业化的急需人才，中央政府着手进行了院系调整，采取了分区设置高校的做法，着力实现六大行政区之间的发展均衡。但是这六大行政区的高校主要集中在中心城市和次中心城市。比如，中南区的中心城市是武汉，次中心城市是广州，而大别山革命老区尽管也属于中南区，但并没有享受到当时教育均衡发展战略带来的益处，以至影响至今。改革开放以后，我国逐步进入到了市场经济时代，在“效率优先，兼顾公平”的教育思想指导下，我国的高等教育发展借鉴了区域经济发展思路，采取了非均衡发展和梯度发展战略。无论是20世纪80年代提出的重点大学建设政策，还是20世纪90年代提出“211”工程和“985”工程，都是重点鼓励和支持一部分大学脱颖而出。由于我国重点高校主要集中于少数几个地区和城市，由此导致各区域教育资源分布日益不均衡。新世纪以来，为了扭转日益拉大的区域差距，国家出台了西部大开发、沿边开放战略和政策，对发展较为落后的西部地区、民族边疆地区给予了重点倾斜政策。例如，在高等教育方面，教育部分别在2000年和2001年，先后出台10项支持西部大开发的措施和对口支援西部地区高等学校计划。

从现实发展看，由于大别山革命老区位于中国中部鄂豫晥三省交界处的偏僻山区，既不属于国家西部地区、民族边疆地区，也不属于东部沿海开放地区和国家行政区域中心，成为一个名副其实的政策凹地，这就使得该区域的高等教育发展错失新中国成立以后多次的高等教育政策调整和战略布局的机遇。大别山革命老区的高校都是地方本科院校或专科学校，高等教育基础较差，实力较弱，不仅无法与211高校比，甚至与其他地区的地方高校也存在较大差距。

4.体制因素

随着市场经济体制在我国的不断确立，迫切需要对高等教育管理体制进行深化改革，逐步放松中央政府管制，扩大地方政府办学自主权。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》，使我国高等教育实行中央和地方政府两级管理、以省级统筹为主的管理体制得以法律的形式确定下来。这种属地化的管理体制加速了我国高等教育地方化的步伐，同时无形当中也加剧了高等教育区域不均衡发展的趋势。由于各地区经济发展不平衡，各省市区间以及各省市区内部各地区的财政能力不一样，对区域内高等教育发展的支撑也存在很大的不同。大别山革命老区的高校都属于地方高校，分别隶属于河南省、湖北省和安徽省、市两级政府管理。三省的经济发展状况、对高等教育发展的认识各有不同，再加上在当前高等教育条块分割、省界明晰、行政壁垒森严的管理格局下，导致三地间高等教育资源不能得到有效利用，不同程度地存在高等教育低水平重复建设，没有很好地体现区域特色和行业特色，严重影响了该区域高等学校办学层次的提升和区域经济一体化。

三、大别山革命老区高校均衡发展策略

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划》提出，要坚持协调发展，着力形成平衡发展结构。高等教育是经济社会发展与转型的动力源与重要引擎。实现区域高等教育均衡发展对于推动经济结构优化升级，实现革命老区发展振兴和区域发展平衡具有重要作用。区域高等教育均衡发展不是平均发展，也不是同步发展，而是差异发展、特色发展。由于多种因素的综合作用，大别山革命老区高等教育的发展还相对滞后。在全面建成小康社会、构建和谐社会的今天，我们应本着对革命老区高度负责的精神，下大气力支持大别山革命老区高等教育发展。按照党的十八届三中全会决定中提出的“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”原则，结合国务院批复《大别山革命老区振兴发展规划》的内容和要求，我们建议教育部会同相关部门统筹考虑大别山革命老区高等教育事业的发展，对大别山革命老区高等教育发展做好顶层设计，使区域内高校实现分类发展、特色发展和高水平发展。

(一)实行积极差别政策

从教育经济学的角度看，高等教育属于准公共产品，具有效用的不可分割性和收益的外溢性。“区域高等教育的受益范围是全国，它属于全国性的公共产品，那些经济发达区域成为主要的受益者”[3]。同时鉴于大别山革命老区在革命战争时期的独特作用和付出的重大牺牲，因此，应对大别山革命老区高校发展采取积极差别政策，给予一定的政策倾斜和补偿机制。一是对大别山革命老区高校设置实行单列审批。建议教育部在高等学校设置工作中，打破行政藩篱，整合、优化大别山区域院校设置发展工作，对本地区实行单列审批，推动区域内高等教育协调发展。依据大别山区域地方经济社会发展需要与支撑能力，结合高校现有发展实际和区域优势，合理规划本地区高等学校设置。二是大别山革命老区高等教育应享受国家西部大开发战略和国务院批准实施《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划》中支持高等教育建设和发展的相关政策。例如，组织教育部直属高校或东部重点高校通过多种方式一对一地对口支援大别山革命老区高校建设；采取倾斜政策，支持大别山区域内高校发展急需的本科专业，加强硕士点学科建设，及时地培育或与其他高校共建博士点学科；在科研项目、省部级科研平台建设等方面，享受西部高校的优惠政策；等等。三是加大经费投入，完善财政转移支付制度。资金投入不足、教育资源匮乏是制约大别山革命老区高校实现高层次发展的重要障碍。因此，在未来的发展规划中，本着教育公平发展和对大别山革命老区补偿的原则，应实行高等教育经费投入倾斜政策，加大对大别山革命老区高等教育的财政投入，重点支持该区域内高校加强基础能力建设，夯实办学基础，改善教学条件，提高学校本科教学基础能力。在加大教育经费投入的同时，还应建立科学的财政转移支付制度，特别是均衡性转移支付。其主要目的就是为了解决大别山革命老区内外高等教育财政失衡问题，推动区域之间的高等教育均衡发展。

(二)构建综合性的区域高等教育宏观管理体制

一是建立大别山革命老区高等教育跨地区协作机制。当前以省级统筹为主、条块分割的二级管理体制在一定程度上影响了跨区域特别是跨省区之间的合作，制约了区域均衡发展的实现。因此，中央政府有责任突破区域行政壁垒，出面协调三个省的教育主管部门，建立大别山革命老区高等教育跨地区宏观管理体制和协作机制，着力推动区域之间和区域内部高等教育实现联动改革与协调发展。对此，长三角洲地区在高等教育管理体制改革方面进行了有益的探索。在国务院批准实施《长三角洲地区区域规划》之际，“苏浙沪三地教育行政部门共同签署《关于建立长三角地区教育联动发展会商机制的协议书》，表明长三角教育的区域交流与合作已经由民间层面、非常规状态转向行政决策层面、制度化状态”[4]。二是加强政府的分区指导和分类管理。我们认为，教育部应会同三地政府，依据《大别山革命老区振兴发展规划》的指导思想和原则，着眼于高等教育区域布局调整和协调均衡发展，针对大别山片区内现有高等教育的实际状况，制定大别山革命老区高等教育发展实施方案，提出具体的意见或措施。着眼于实现区域内高校分类发展、特色发展，支持部分高校走应用型发展之路；支持职业院校强化职业技能培养；支持各高校结合大别山的农业、林业、大别山红色文化等具有区域性特点的专业、学科、科研方向的发展。三是鼓励和支持大别山革命老区内高校成立“大别山革命老区高校发展联盟”。通过信息交流、特别是定期举办老区高校发展论坛，推动形成区域高校联动协商机制，共谋区域高校发展，同时可以在学科专业建设、人才队伍培养、协同创新等方面加强相互合作交流、相互支持，实现区域内的资源共享。四是支持部属师范大学与区域内的师范院校组成教师教育联盟，协同推进教师教育人才培养模式的改革与创新，大力提高未来教师培养质量。在科研平台培育包括高校人文社会科学重点研究基地建设方面，推动与中央有关部门和地方政府共建一批有区域特色的重点研究基地，等等。

(三)实施重点突破战略

“区域高等教育均衡发展是一个长期的、动态的、辩证的历史发展过程”[5]。区域均衡发展总是相对的，不均衡发展则是绝对的。因此推动大别山革命老区高等教育均衡发展，并不意味着对每个地区、每个高校都采取一视同仁的发展思路，而是要根据区域发展差异和高校各自优势，坚持差异发展和错位发展，实施部分高校重点突破战略，建立大别山区域高等教育发展“增长极”，发挥其示范引领和带动扩散作用，由“据点式”逐步发展成为“网络式”，以点带面，最终提高区域内的整体高等教育水平。我们认为，上级主管部门可考虑在发展规划中，明确以信阳师范学院为龙头、整合相关高校，使之发展为该区域内综合性大学。这是因为信阳市处于大别山革命老区的区域中心，具有区域中心优势。从历史上看，信阳的新县曾是鄂豫皖革命根据地的首府所在地。更重要的是，与现有高校相比，信阳师范学院的比较优势十分明显。该校是1978年经国务院批准的本科高校，1998年经国务院学位委员会批准为硕士学位授权单位，现设有68个本科专业，9个硕士学位授权一级学科、67个硕士学位授权二级学科、5个专业硕士学位授权点。同时，大别山革命老区既是文化符号，又是区域符号。应重点支持包括信阳师范学院在内的区域内有硕士学位授予单位的高校打破行政藩篱，坚持区域化发展战略，面向地方经济社会发展，强化行业特色、区域特色，支持并推进重点学科和优势特色学科建设，加快急需专业、硕士点的建设，积极培育博士点学科。

(四)加强大别山革命老区教育信息化建设

教育信息化能突破“时空限制”，是缩小教育差距、促进教育公平的有效途径。推动大别山地区高等教育实现跨越式发展和均衡发展，大力发展远程教育，加快实施以“三通两平台”为核心目标的教育科研信息网工程建设，即推动宽带网络校校通、优质资源班班通、网络学习空间人人通，搭建教育资源公共服务平台和教育管理公共服务平台。

参考文献：

[1]刘六生，温爱花，杨超.云南高等教育区域均衡发展的问题思考[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版)，2007,(6) :32-37.

[2]宋伟，韩梦洁.近代中国高等教育地域非均衡布局考察[J].史学学刊，2009,(4)：74-81.

[3]严全治.协调区域高等教育发展的路径[J].教育研究，2012,(1):89-94.

[4]崔玉平，夏焰.区域高等教育联动改革与协调发展的经济意义——基于长三角地区的分析[J].清华大学教育研究，2012,(1) ：40-45.

[5]夏鲁惠.我国高等教育区域化发展政策建议[J].中国发展观察，2008,(5):35-36.

(责任编辑：金云波)

中图分类号：G640

文献标志码：A

文章编号：1003-0964(2016)02-0050-05

作者简介：李俊(1964—)，男，湖北江陵人，法学博士，山东大学当代社会主义研究所兼职研究员，信阳师范学院副校长，信阳师范学院当代马克思主义研究所教授，主要从事统一战线、社会主义理论研究。

基金项目：2015年河南省高等学校哲学社会科学研究优秀学者资助项目(2015-YXXZ-01)

收稿日期：2016-01-10