欧盟开放协调方法对我国城市群合作治理的启示

□余军华，吕丽娜

（湖北经济学院财政与公共管理学院，湖北武汉430205）



欧盟开放协调方法对我国城市群合作治理的启示

□余军华，吕丽娜

（湖北经济学院财政与公共管理学院，湖北武汉430205）

［摘要］我国城市群正在如火如荼发展，城市群合作治理的最大难题在于如何破除“同城化”治理与“诸侯经济”之间的矛盾，实现区域一体化发展格局。欧盟的开放协调方法突破了传统共同体方法的局限，将硬、软两种治理方式有机地结合起来，既增强了政策的参与性和弹性，同时又形成了定期的政策学习机制，这些治理手段创新对我国城市群合作治理有很强的借鉴意义。

［关键词］城市群；开放协调方法；政策学习；软法；弹性治理

［DOI编号］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.03.031

我国城市群建设正在如火如荼发展，长江中游城市群又为这类家族增添了新的一员。城市群的抱团发展需要解决一个根本问题：如何解决行政区划的法定边界和区域经济与公共事务合作之间的矛盾，即通常所说的“同城化”治理与“诸侯经济”之间的矛盾。在当前我国分权治理模式下，每个地方政府都是一个独立的利益主体，它们都在封闭的环境中力图保护本地的利益，由此产生了地方保护主义、重复建设等“诸侯经济”问题。但是，城市群是集团作战，要求区域内各地方政府之间打破行政边界划分的限制，联合建设本区域的经济和公共事务。因此，要想将碎片化的地方政府整合在一起，形成城市群内的“同城化”发展格局，必须加强各地方之间的协调。欧盟的开放协调方法突破了传统的共同体方法的局限，将硬、软两种治理方式有机地结合起来，既增强了政策的弹性，同时又形成了定期的政策学习机制，这些治理手段创新对我国城市群治理有很强的借鉴意义。

1　开放协调方法的产生背景、形成过程与制度创新

1.1背景：突破共同体方法的局限

欧洲整合初期的主要任务是区域经济一体化，承担这一重任的机构是1958年成立的欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体（简称“欧共体”）。各成员国将经济权力委托给欧共体，欧共体集中这些权力，制定统一的经济政策（包括后来的货币政策）并依靠行政力强制推行。这种硬治理模式被概称为“共同体方法”，它的特点是以命令和控制为手段，采取集权的方式统一推行经济一体化。在欧洲整合初期，共同体方法在促进欧洲经济、货币统一方面取得了巨大成功。

经济统一后的欧洲面临着严重失业问题，共同体方法在“社会欧洲”过程中遇到了重重阻力，原因在于两方面：第一，共同体方法挑战了欧洲福利体制的多样性。共同体方法要求社会政策统一行动，但欧洲各成员国的社会福利制度是多种多样的，他们不愿放弃本国的福利体制。第二，权力分配上的冲突。如果在社会政策领域继续推行共同体方法，意味着各成员国要让渡更多社会福利管理权给欧盟机构，这触及了各成员国的权力核心。因此，社会政策成了欧洲整合过程中最敏感也最受争议的部分，成员国权力丧失的敏感阻止了共同体方法的前行。①根据《欧洲联盟条约》中的“辅助性原则”，欧盟只解决各成员国无法单独应付的问题。社会问题不适宜于运用欧盟层面的法律来解决，它是会员国优先解决的范畴。

相矛盾的是，一方面，各成员国由于害怕权力和福利体制的丧失，不愿意让欧盟全盘插手解决失业问题；另一方面，各成员国在单独应对失业方面无能为力，又不得不依赖欧盟。因为欧洲经济统一后，市场和货币统一改变了社会政策的大环境。一是货币统一后，成员国政府无法单独用财政政策和货币政策来调节经济增长，使宏观上增加就业成为不可能；二是在统一货币下，一个国家的社会政策就与其他国家相关联起来，因为它既可能影响欧元稳定又可能影响欧洲统一市场的竞争力，这种情形迫切需要对欧洲社会问题进行统一的跨国协调。［1］

在应对失业问题上，既需要欧盟有所作为，又不能采取老办法，因此，在欧洲社会政策整合过程中，迫切需要采取一种“兼收并蓄（Inclusive）”的创新机制。［2］

1.2形成过程：政策实验、政策学习与推广

软治理思想与欧洲整合的历史一样悠久。自欧洲经济整合之初就存在着软、硬治理的争论，当时对于经济整合存在着两种观点：一种观点强调通过共同体方法进行“硬”协调，将各成员国的经济权力再集中于“欧共体”组织进行统一安排，这种方式带有联邦主义的烙印；另一种观点主张在不打破现行权力分配的格局下通过成员国相互协商来达成共识，这是一种政府间关系主义的“软治理”模式。但是，在欧洲经济整合之前的“煤钢共同体”时期，共同体方法已运行多年并且取得了巨大成功，它的光芒远远盖住了软协商方法，因此后者尚未引起足够的重视。

1991年在马斯特里赫特举办的“欧共体”峰会是一个分水岭，该峰会不仅批准了建立欧盟机构，而且出台了《欧洲经济与货币联盟条约》，该条约中倡导要显著增加“协商模式”的运用范围。例如，该峰会签署了一份“广泛经济政策行动纲领（Broad Economic Policy Guidelines，简称BEPG）”文件，该文件要求成员国只能在“经济政策行动纲领”这一目标框架内协商如何执行，它比之前经济上的“广泛”协商更加严谨，采取了管住目标、只对执行方式实行开放协商的治理方式，这种方式可以看作是开放协调方法的前身。但是，真正孕育开放协调方法的“政策实验场”是欧洲就业政策。

1994年12月的欧盟埃森峰会（Essen Summit）向就业政策迈出了实质性步伐，这次会议的主题是寻求运用“软法”方法来解决失业问题。各成员国既寄望于欧盟解决失业，但又不想让欧盟掌控更多的权力，因此，兼顾两者的办法是出台软约束力的政策，这种方式“使政策制定者能够处理政治敏感的，或者传统共同体方法不能应付的政策领域中的新任务，这些新的政策工具或标杆管理方法就是‘软法’”。［3］软法治理的运作方式是，“根据各成员国自己的经济和社会环境的具体特征，将欧盟的标杆管理方法或政策工具嵌入到成员国每年的计划中并定期报告进展。欧盟委员会以及劳动与社会事务、经济金融事务两大专门委员会被要求监督各成员国的年度发展报告并向欧洲理事会汇报各国执行情况”。［4］通过此次会议，开放协调方法的核心框架基本成形。

1997年12月卢森堡特别就业会议正式启动了欧洲就业战略（European Employment Strategy，简称EES）。这次会议进一步完善了1994年埃森峰会所设计的软法框架，形成了成熟的EES协调机制，它由以下周期性的步骤构成：（1）成员国每年都要商定就业方针，并确定共同目标。就业方针由欧盟委员会下的经济金融事务委员会和劳动与社会事务委员会联合作出；（2）每个成员国政府都要起草国家就业行动计划（National Action Plan,简称NAP），要求细化实现就业目标的步骤；（3）由欧盟委员会草拟，两大委员会联合发布共同就业报告（Joint Employment Report），每年就NAP中汇报的各国就业政策执行情况进行评价；（4）欧盟委员会召开全体会议对各国年度报告进行点评，在必要的情况下可以修改就业方针。［5］经过就业政策领域中近十年的政策实验，开放协调方法已日趋成熟。2000年3月欧盟里斯本峰会闭幕的时候，葡萄牙总统提议执行“新的开放协调方法来促进欧盟知识基础设施建设领域中战略目标的实现，加强创新、不断改革经济体系、现代化社会福利和教育制度”。［6］至此，开放协调方法正式登上欧盟舞台。

开放协调方法在欧盟就业政策实验中逐步成熟之后，遂向其它政策领域推广。2000年12月的尼斯峰会将开放协调方法延伸到退休金体系的改革中，2001年6月歌德堡峰会中授权欧盟委员会下的社会保障委员会和经济政策委员会就退休金领域准备了一份进度报告，并且评估将开放协调方法进一步推广到健康照顾和老年照顾领域的可能性。2003年5月布鲁塞尔峰会的报告中又在科技创新政策中引入开放协调方法。至2007年，欧盟已经在13个不同的政策领域中应用开放协调方法，除了前面探讨过的BEPG和EES之外，其它政策领域还包括社会保障现代化、社会融入、养老金和医疗卫生、创新研究与发展、教育、信息社会、环境、移民和创业。有些政策领域甚至已经超过了欧盟范围之外，比如对外援助政策和博洛尼亚的高等教育过程。［7］这些不同政策领域中的开放协调方法在力度、持久性、遵守机制、欧盟机构参与的程度和过程以及其它特征方面存在一定的差异，因此有必要进一步弄清楚该方法的核心治理机制。

1.3开放协调方法的制度创新

开放协调方法由四大核心步骤构成：（1）欧盟负责制定统一的政策目标——行动纲领，要求各成员国根据本国的实际情况制定实现目标的短期、中期和长期计划。行动纲领经过各成员国代表共同商议达成，一旦确立之后具有强制约束力，各成员国必须无条件遵守。但是，实现这些目标的路径是弹性的，各国可以根据本国国情来设定实现它的时间表。（2）将总目标进行分解，建立定性和定量的评价指标体系，并制定出标杆以比较各国执行情况。（3）在欧盟委员会指导下，各成员国将欧盟行动纲领分解成执行子目标。（4）周期性地监督和评议各成员国执行情况。各成员国定期提交国家行动报告，汇报政策进展，欧盟理事会和欧盟委员会两大机构周期性地召开会议评议这些报告，分析各国成功的经验，评介出好的标杆榜样、批评和谴责不达标的国家。［8］从政策过程来看，开放协调方法包含了“行动纲领——指标——国家行动报告——评价”四大阶段，形成了政策制定、政策目标分解、监督和绩效评价等政策过程的完整周期。

概括起来，开放协调方法在区域治理中产生了四大创新机制。第一，软治理机制。它不以强制力作为后盾，用政策机制实现软约束。软约束的实现来源于两种手段的运用：一是声誉制裁机制。每年通过国家行动报告评价各国执行情况，形成一个“成绩排名”，通过隐含地排列成员国政府执行绩效这种方式达到频繁地“点名羞辱”的效果；［9］二是周期性循环的制度化运作机制。它对确保声誉机制起着重要作用。如果区域合作只是一锤子买卖，那么行动者对于维护声誉的努力较小，因而不能防止机会主义发生。一年一度的同行评价，对政策执行绩效靠后的行动者的声誉形成压力，迫使他们努力提高自己的“名次”。第二，广泛参与和协商机制。欧盟的行动纲领经过了各方的共同参与和平等协商，各成员国都可以充分表达自己的偏好，最后形成了高度认同的政策目标，因而增强了政策的合法性基础。第三，弹性执行机制。虽然政策目标经协商一致之后不可更改，但执行手段是非强制的，各成员国可以根据本国国情，在保留多样化体制的前提下，对总体目标自行设计子目标和实施进展，弹性地执行政策。哈尔（Beryl ter Haar）指出，“开放协调方法的框架是‘开放的’，它只是确定了开放协调的‘料’”，“不同的料有不同的风味，根据合作主题的需要可以选择不一样的‘配方’”。［10］第四，政策学习机制。通过定期汇报执行进展和交流经验，一年一度的碰头会成了知识分享的舞台，各成员国通过学习其它国家政策执行的“最佳实践（Best practice）”，可以改善本国的政策执行效果。

综上所述，开放协调方法从不同的角度看具有不同的性质。从行政手段来分析，与共同体方法这种硬治理相比，开放协调方法是一种行政力弱、弹性强的软治理手段；从政治途径来分析，开放协调方法是以广泛参与和政治协商来实现的；从政策约束力来看，共同体方法是强制约束，而开放协调方法是软约束。因此，开放协调方法有“弹性治理”、“软治理”、“软法”等多种不同的标签。

2　欧盟开放协调方法之于我国城市群合作治理的意义

据不完全统计，我国目前有20多个大大小小的城市群，根据合作协调机制可以分为两类：一类是自我组织型城市群，这类城市群通过自组织、自我构建规则来进行治理。长三角、珠三角是这类城市群的典型，2014年之前的京津冀也属于这种类型，①2014年8月，国务院成立京津冀协同发展领导小组及办公室，自此，京津冀区域合作由自发组织转为由国家推动。近年的长江中游城市群也加入这类群体；另一类是行政推动型城市群，这类城市群通过上级政府设立协调机构来推进区域合作。例如武汉城市群和长株潭城市群，以及当前的京津冀城市群。

虽然我国城市群在合作方面取得了显著的进展，但依然存在着治理结构不完整、治理机制和手段单一、参与程度不高等通病。②诸多学者的研究中都指出了这些问题。参见：陈瑞莲.欧盟经验对珠三角区域一体化的启示[J].学术研究，2009（9）.张紧跟.从区域行政到区域治理：当代中国区域经济一体化的发展路向[J].学术研究，2009（9）等。开放协调方法的诸多创新机制对于我国城市群合作治理有很强的借鉴意义，理由在于：

第一，欧洲整合与我国城市群合作具有共同的目标，借鉴欧盟治理经验具有现实性。无论是欧洲整合还是我国城市群合作，两者的根本目标都是为了实现从分散治理到联合治理，从碎片化到区域一体化，对竞争、对抗式发展走向“共同体”式发展。因此，从实践层面来看，欧盟的成功做法具有现实借鉴意义。

第二，在我国城市群合作当前的瓶颈期，借鉴欧盟开放协调方法具有较强的必要性。虽然我国城市群的数量在不断增长，但一体化的程度并不高，多数还处于概念合作阶段。①多个分析显示，我国五大城市群的一体化程度都在0.5左右徘徊。例如，周立群和夏良科对1990- 2008年的数据分析显示，京津冀、长三角、珠三角的经济一体化程度的均值分别为0.46、0.47和0.52。参见：周立群，夏良科.区域经济一体化的测度与比较［J］江海学刊，2010（4）；李雪松和孙博文利用2000- 2010的数据统计分析显示，长株潭城市群和武汉城市群市场一体化、行政一体化和社会一体化的综合均值分别为0.47和0.51。参见：李雪松，孙博文.长江中游城市群区域一体化的测度与比较［J］.长江流域资源与环境，2013（8）.这一现象与欧盟一体化形成鲜明的反差。欧盟在经济和货币实现全面一体化之后，逐渐向社会政策等其它领域推广。为了应对“社会欧洲”整合的难题，欧盟开创性地运用开放协调方法来破冰，这已经被证明是创新成功的典范。因此，我国城市群从概念合作走向实质合作，有必要借鉴欧盟开放协调方法中的创新机制。

第三，开放协调方法具有移植的可行性。开放协调方法是一种纯操作性的、基于实践基础上的治理模式，“它是技术上的，并且从某种程度来说是不涉及到政治，它可以移植到其它地区”。［11］在当前我国正在进行大规模经济体制改革的背景下，纯技术性特点契合我国的改革土壤，为改革试验提供了可能。

3　开放协调方法对我国城市群治理的启示

第一,成立统一的城市群协调组织，完善治理结构。开放协调方法的形成和实施离不开欧盟机构所起的作用。开放协调方法的运作方式是：管住目标、放开执行，即目标是强制性的，但执行方式相对具有弹性。管住目标是放开执行的前提，而管住目标的前提是必须存在一个（组）权威机构，只有欧盟机构才能完成管住目标的使命。因此，成立凌驾于区域之上的、统一的治理机构非常重要。

根据欧盟经验，我国城市群治理机构的功能应该涵盖决策、执行、监督和调解等主要公共政策阶段，如此才能对区域政策过程面实行全面保障，保证区域合作事务的真正落实。当前，除了少数城市群（武汉城市群和长株潭群）建立了较为完整的组织体系，多数城市群仍然通过松散的联席会议制度开展合作，这种联席会议存在着不规范、连续性不够、督查落实不够等弊端，［12］因此有必要建立常设性的、涵盖政策主要阶段的组织体系。

第二，扩大参与、增强协商，提升区域政策的合法性。缺少强制约束的开放协调方法之所以能够取得成功，关键在于广泛地参与和协商增强了区域政策的合法性。虽然开放协调方法可以通过“软约束”来束缚成员国，即通过“点名羞辱”的方式对成员产生压力，但是它的成功更依赖于政策合法性的增强。正是通过广泛的参与、平等地协商，从而增强了欧盟政策的合法性，提升了成员国对欧盟政策的自愿遵从度。

在我国，不管是行政推动型城市群还是自组织型城市群，区域合作往往是政府部门的“独角戏”，政府组织和非政府组织“两张皮”的现象比较突出。在当代世界的治理潮流中，非政府组织在公共事务中发挥着越来越重要的作用，区域合作的成功离不开非政府组织的参与。因此，城市群合作治理应该是政府与非政府组织的一体化治理，两者应该公私伙伴关系框架下，形成共同协商、协同合作、联合共治的格局。

第三，创新政策机制，确保政策过程的顺利实现。从政策过程面来看，政策机制通常可以分为自上而下（Top-down）的机制和自下而上（Bottom-up）的机制，自上而下的机制是一种由顶层设计、向下强制推行的方式；自下而上的机制由草根汇聚民意形成政策。开放协调方法其实融合了这两种机制。通过第一部分的分析可知，在欧洲社会政策目标的确定阶段，欧盟采取了广泛的自下而上的协商机制，绝大部分的政策法案需要欧盟理事会全体表决通过，这说明了协商的广泛和平等性。但是，目标一旦达成之后，则采取了自上而下的强制推行机制。与传统执行不同的是，开放协调方法下各成员国可以自主规划线路来执行，但是欧盟机构仍然保留对各国执行规划的监督和控制能力。

由此，我国城市群应该在决策机制和执行机制方面进行创新。一是在行政推动型城市群的政策制定中增加自下而上的协商方式。例如，对于武汉城市群和长株潭等行政型城市群中，可以在省发改委下成立一个区域理事会，区域政策先经理事会商议，再由发改委下的城市群协调领导机构以规章颁布。二是在自组织型城市群的政策制定中增加一些自上而下的控制成份。自组织型城市群往往重协商、轻落实，欧盟在这方面的经验非常值得借鉴，欧盟从“共同体”模式变成现在的“超国家”治理，使得自上而下的治理成为可能。因而，可以尝试在自组织型城市群中通过联合授权的方式成立一个集权组织，强力推行区域政策。另外，以上两种类型的城市群都可以仿照开放协调方法，在政策执行环节增加弹性的成份。

第四，创新治理手段，形成软、硬兼施的治理格局。整个欧盟的治理手段充满了灵活性，表现在：一是能硬则硬。比如欧洲的经济和货币整合，就完全采取硬治理的方式。二是不硬则软。对于不宜或无能力采取硬治理的领域则实行软治理方式。三是硬软结合。即使是开放协调方法这样的软治理，它也充满了“硬”和“软”两方面的特点，即政策目标“硬”而执行方式“软”，各成员国可以根据国情灵活进行。况且，开放协调方法因政策领域而异，治理手段的运用丰富而灵活，这些治理手段值得我国城市群借鉴。

当前我国城市群要么采取分散的自组织模式、要么实行集权的行政模式，治理手段单一。因此，要将硬、软治理的优势结合起来。硬治理的优势是约束性强，但往往僵化而滞后；软治理的突出特点是灵活而及时，但是因为缺乏强制力，往往会隐含着不稳定性。因此，对于不同的政策领域要采取不同的治理手段。一是对于涉及区域层面的整体目标和规划，由于这些政策涉及长远，具有相当的稳定性，适宜于采用硬治理；二是对于政策的实行细则、操作和执行层面的政策，由于它们复杂多变，适合于软治理模式。

第五，形成制度化的会晤机制，加强相互之间的政策学习。制度化的会晤机制起着两方面作用:一方面定期会晤是落实开放协商的基本运作形式。通过前面分析可知，开放协调方法必须依靠周期性的会晤来实现。因此，如果要在我国城市群中效仿开放协调模式，必须使区域层面的定期会面制度化，以此来实现定期汇报、定期监督和同行评价等全套开放协调步骤；另一方面定期会晤是交流经验和政策学习的平台。定期会晤实现了信息的交流和知识共享，区域各行为主体都可以从交流中学习到经验，这对于改进政策执行方式、提升执行效率大有裨益。

我国城市群虽然广泛地通过论坛、联席会议、经验交流的方式进行会晤，除了长三角和珠三角保持了定期的政府间会晤机制外，其它城市群的会晤都缺乏连续性。因此，有必要在城市群规划或城市群章程中将定期会晤机制以条款的方式作出规定。

4　结语

欧洲在整合初期主导使用“共同体方法”，该方法以强制方式推行区域政策，在统一欧洲经济和货币方面取得了巨大成功。但是，从“经济欧洲”向“社会欧洲”转变过程中，由于各成员国对丧失权力和福利体制的敏感性，共同体方法遇到了严重阻力。欧盟在妥协的基础上不断创新机制，通过反复地试验和修正，开放协调方法应运而生。该方法的新颖性在于软治理机制、广泛参与机制、弹性执行机制和政策学习机制四个方面，这种模式对于面临相同难题的我国城市群治理具有很强的借鉴意义。

在移植到我国城市群治理过程中，有两方面值得注意：一方面欧盟的开放协调方法是以长时间的政策实验为基础的，这说明区域合作不能一蹴而就，需要反复的探索和试验。因此，我国城市群治理在借鉴该方法上也要采取先试验，后推广的模式。虽然该方法是技术性的，但由于我国城市群所处的国情不同于西方，这种以点到面的方法可以减少风险；另一方面开放协调方法的运作需要满足一些前提条件。一是在治理模式上该方法需要与硬治理方式共同使用。作为一种软治理手段，该方法存在着约束力不足的局限。在欧盟中，即使是开放协调方法大行其道的时候，共同体方法依然占据着重要地位。因此，软、硬治理方式一定要相互结合、相互补充。二是在治理工具上该方法要与其它的政策工具一起配套使用。即使在欧盟，该方法也不是万能的，它“从来没有作为里斯本战略中唯一的治理工具，它总是与其它的欧盟政策工具（比如社会对话，共同体行动计划，结构基金）一起使用”。［13］因此，开放协调模式只是众多治理手段中的一种，我国的城市群治理也需要“多管齐下”，在借鉴的同时结合本国的实际情况灵活运用。

参考文献：

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［10］Beryl Ter Haar. The Meaning of the Open Method of Coordination for the Development of a Social Europe［EB/OL］. Working Paper. 2008. http://www. law.leidenuniv.nl/org/publiekrecht/sociaalrecht/mede werkers/bp-ter-haar-06.PDF.2015-07-22.

［11］Ean -Claude Barbier. Open Methods of Coordination and National Social Policies: What Sociological Theories and Methods［C］. RC 19 International Conference.Paris，2004，September 2-4.

［12］廖巧玲.联席会议制度：双赢之路有多远［J］.工友. 2015，（2）:26-28.

［13］Jonathan Zeitlin. The Open Method of Coordination and the Future of the Lisbon Strategy［C］.EUSA Conference，2007，May 16-19.

责任编辑朱文婷

作者简介：余军华（1975-），男，湖北鄂州人，经济学博士，湖北经济学院财政与公共管理学院副院长、副教授；吕丽娜（1975-），女，湖北宜都人，管理学博士，湖北经济学院财政与公共管理学院副教授。

基金项目：教育部人文社科项目（13YJC630106）。

［中图分类号］F290

［文献标识码］A

［文章编号］1004-0544（2016）03-0173-06