贵州省旅游行政管理存在的问题及对策研究

黄 军

（兴义民族师范学院， 贵州 兴义 562400）

贵州省旅游行政管理存在的问题及对策研究

黄 军

（兴义民族师范学院， 贵州 兴义 562400）

近年来，贵州省委、省政府高度重视旅游发展，旅游业已成为贵州国民经济发展重要产业，在发展方面面临着新的机遇和挑战。为促进新形势下旅游产业健康发展，贵州各级地方政府应加大旅游行政管理内在规律研究，转变职能、优化职能，充分发挥行政管理职能在旅游业发展中的助推作用，切实推动旅游产业又好又快发展。

贵州旅游；行政管理体制；行政职能

一、贵州旅游业发展总体概况

“十二五”以来，全省5A级景区从2家增至4家，4A级以上景区从18家增至61家，成功创建国家生态旅游示范区3家。旅行社从260家增至356家，星级酒店增至349家，旅游客运车辆增至1500余辆，持证导游突破1.2万人。[1]国家级、省级景区，生态示范园、旅行社、星级酒店、旅游交通工具等旅游产业基础的不断改善和增强，使旅游产业发展规模不断壮大，大产业、大市场的产业格局已基本形成,在助推贵州经济社会发展作用日益凸显。

2015年贵州全年接待游客约3.6亿人次，旅游总收入约3500亿元，分别比2014年度增长17%和20%以上。其中接待入黔旅游者1.66亿人次，是2014年的0.6倍，实现了旅游大省的阶段性发展目标。2015年1月至11月，全省接待入境游客86.8万人次，同比增长10.07%，实现外汇收入1.83亿美元，同比增长6.6%。

二、贵州省旅游发展中行政管理的主要经验

1.改革旅游行政管理体制

旅游由产业和经济向事业和社会层面的转变，不仅仅是我们的认识在深化，也要求旅游管理职能发生重大转变[2]。为规范我省旅游行政管理，促进旅游产业健康发展，在顶层设计方面，省政府根据国发2号文件赋予贵州文化旅游发展创新区的战略定位，制定了《贵州生态文化旅游创新区产业发展规划》对全省旅游发展战略作了宏观要求；制定了《关于深化改革开放加快旅游业转型发展的若干意见》，把旅游发展指标纳入各级政府目标绩效考核体系，加大旅游发展在考核体系中的权重。在旅游行政管理体制改革方面，理顺行政管理体制，增添了强劲驱动力，做好“撤局改委”工作，如贵阳、遵义、铜仁、黔西南、黔东南5个市州已设立旅发委，其余市（州）均启动“局改委”工作。同时全省各地也积极抓好旅游行政管理体制改革，着力推动政企分开、事企剥离，不断完善法人治理结构，构建混合所有制主体，旅游行政管理体制正在规范化形成。

2.加强旅游公共服务体系建设

一般而言，旅游公共服务体系包括旅游信息咨询服务、旅游安全保障服务、旅游交通便捷服务、旅游便民惠民服务、旅游行政服务等五大方面。旅游公共服务体系建设具有公益性，与旅游经营服务有本质的不同，很少有企业愿意投资旅游公共服务体系建设，也就很难按市场机制进行操作。因此，政府必须在旅游公共服务体系建设中占据主导地位，由政府主导建设规划、投入和提供旅游公共服务体系建设产品。近年来，贵州加大游公共服务体系建设投入，在全省布局了一批功能较为完善的旅游咨询服务中心、房车露营地、游客购物中心、自驾游服务平台。目前，全省88个县市区全部贯通高速公路，旅游公共服务体系得到了切实改善。

3.加强旅游营销和招商引资

在当代西方发达国家市场经济发展过程中，政府所扮演“守夜人”的角色站得比较靠后，对市场经济的干预是间接的。但各国对旅游业发展的直接监管比较重视。为努力把贵州建成旅游大省、强省，把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业，省政府高度重视旅游营销宣传，以“走出去，请进来”方式，把旅游业作为扩大对外开放的有效载体，在境外数十个国家和地区、国内上百个大中城市开展营销推介，在央视推出“走遍大地神州·最美多彩贵州”整体品牌形象，选聘知名人士担任贵州旅游文化大使、贵州旅游发展顾问，依托新媒体、新技术创新旅游营销和服务，使贵州旅游美誉度和客源市场占有率不断提升。全力以赴抓好旅游招商引资，2013年以来，省政府把“100个旅游景区”建设纳入“5个100工程”作为推动全省旅游投资融资、招商引资平台，旅游项目开工率、资金到位率不断提高。一些500强企业，如中信集团、中铁集团、贵航集团等国内优强企业先后落户贵州，参与贵州旅游开发，加速带动了旅游产业的健康发展。

三、贵州旅游发展中行政管理存在的问题

从贵州旅游发展情况来看，贵州旅游发展正处于大发展时期，扩量、提质、增效成为当前旅游业面临的三重任务，负重前行、统筹兼顾对旅游业形成新考验，旅游业提质增效面临较大压力。这需要政府不断丰富行政管理职能，健全完善旅游管理体制机制，加强监管。因此，在全面打造贵州旅游发展过程中，旅游行政管理方面还存在一些问题，具体体现在以下几方面：

1.旅游管理行政主体单一，旅游管理部门职权有限

目前，贵州省各地州市成立了旅游局，各级地方旅游局在旅游规划、宣传和营销、市场推广、监管、招商引资、重点项目推进等方面发挥了积极作用。但这种主要依靠旅游局为主的管理主体比较单一,缺乏社会团体、公民及社会的参与。这种缺乏广泛主体参与的旅游管理体制成为制约旅游业健康发展的瓶颈。再从全省旅游产业来看，旅游业发展速度较快，面对逐渐形成的大旅游、大产业、大市场，产业边界不清等现状，各级旅游行政主管部门均面临着“小马拉大车”问题，既要结合本地实际，加速推动旅游产业的发展，增加国民经济收入，又要不断创新旅游行政管理方式、方法，加强对旅游行业的有效监管。而事实上，各级旅游局由于人力、物力、财力的限制，只能对旅行社、星级饭店、A级景区等少数行业进行监管，对餐饮、购物、交通、娱乐等传统的旅游要素都很难发挥监管作用，更难制定新举措解决不断涌现的旅游新业态。

2.政府旅游行政管理重视结果，而忽视问题产生原因

旅游产业是综合性产业，具有跨行业的综合复杂性以及多环节配合的服务消费特性，旅游产品之间的相互依赖非常强，需要服务链各个环节的提升与质量保障,因此旅游行政管理也是一个综合性很强的、复杂的系统工程。但在实际管理过程，却缺乏相应政策的配套。如针对导游擅自加购物点问题，就没有从问题根源解决，虽然《贵州省旅游条例》第五十六条明确规定：“旅行社聘用导游人员和领队人员应当依法订立劳动合同。劳动合同约定的导游和领队人员劳动报酬不得低于旅行社所在地最低工资标准。”但事实上这条规定并没有起多大作用，因为多数导游并不是旅行社导游，挂靠在导游服务公司的社会导游依旧没有固定底薪，导游要生存，会擅自加购物点。因此，在政府旅游管理的过程中,一定程度存在着不分析问题产生的原因,措施治标不治本,就不能从根本上解决旅游业发展中的问题。

3.发展中的认识误区，降低了旅游行政管理的实际功效

在增长方式上，一些地方政府片面关注旅游经济带来的效益，把它异化为某些形象工程，脱离了现代社会应有的人文关怀。在旅游管理方面，没有理清产权关系，旅游景区资源资产产权不清，经营管理粗放等问题仍较突出，有的地方只重视旅游业开发，但对引进战略合作者参与景区建设、管理的重要性意识不强，只注重眼前利益，局限于算景区门票收入的“小账”，没有从提升景区品牌形象，提高产业综合带动效益的角度来算“大账”，“招强引大”工作进展缓慢，缺乏在国际国内市场有号召力、品牌影响力的市场主体，行政管理在旅游业发展过程中的实际功效没有充分发挥。

四、优化贵州旅游行政管理的对策思考

1.改革旅游管理体制，加快社会化职能的转移

针对旅游行业管理体制的不足，贵州省积极探索旅游管理体制改革，但改革措施偏重于发展层面，制度层面的创新内容较少，一些地方和景区参与融入改革的动力不足、意识不强，破解旅游业发展瓶颈的措施、手段还比较少。从总体上来看，改革仍然停留在传统的微观监管层面，旅游宏观调控方面的职能还相对较弱，统筹协调作用也不显著。为此，各级地方旅游行政管理部门要按照《国务院关于加快发展旅游业的意见》要求，加快社会职能的转移，将导游培训、认证，景区、星级酒店等级评定，旅游规划资质认定等职能转移给第三方，由旅游行业协会或其他有资质的中介组织进行认定，从而充分发挥旅游行业组织的作用。各级地方旅游行政主管部门更应把精力放在旅游业发展与其他相关行业和部门之间的统筹协调和市场的监管等方面。这样，在旅游行政管理社会化职能转移后，可以减少管理部门的权力寻租，更能充分发挥其在市场中的中立作用，腾出更多精力用于旅游宏观公共政策制定和以游客满意为导向的微观管理、服务体系建设。

2.加强旅游行政管理的行政指导

行政指导作为政府行政行为，与其他行政手段是有区别的，它不要求行政对人履行权利和义务，不具有强制性和法律效力，但它具有重要的引导、协调作用。随着全省旅游产业的快速发展，景区规模和档次的不断提升，旅游成为各地州、市经济发展中重要的增长点。然而，旅游管理行政主体单一，旅游管理部门职权有限；管理手段存在与工商物价、建设等部门协调不一致，旅游景区资源资产产权不清等问题，成为制约旅游经济持续健康发展的瓶颈。这些问题，政府要充分发挥主导作用，通过积极有效的行政指导来解决，促进旅游行政管理向规范化方向发展。

3.加强旅游行政管理、服务智慧化平台建设

以“云上贵州·智慧旅游云”和国家旅游数据（灾备）中心落户贵州省为契机，加强旅游行政管理、服务智慧化平台建设，把大数据技术应用到旅游行政管理、服务的每一个环节，可以切实提高各级地方旅游行政管理部门的办事效率和服务水平。旅游行政管理、服务智慧化平台涉及层面较广，如智慧旅游建设规划、旅游政务信息的公开发布、旅游行政管理、公共服务标准等规范性文件的制定，导游、旅行社、旅游车辆事物的网上办理，旅游从业者网络培训课程的课设和考核等。在智慧旅游行政管理、服务过程中，旅游者通过移动终端可以便捷地对旅游行政管理、旅游公司、景区发布的信息进行共享，对旅游行政管理、服务中存在的问题进行投诉建议，并通过智慧化平台进行后期跟踪反馈等。旅游行政管理部门通过智慧化平台后台对旅游者反应的信息进行数据收集、分析和处理，可以充分了解旅游者服务需求，并以此为依据，对旅游行政管理、服务规范标准进行调整，推出针对性服务项目和管理措施，有效提高游客的满意率。

[1]贵州省人民政府关于全省旅游产业发展情况的报告[Z].

[2]张辉.新常态下旅游业急需国家顶层设计[Z].凤凰网.

[3]王丽.浅析政府的旅游行政管理职能[J].宜宾学院学报,2006（2）.

[4]钟新民,况既明.旅游管理体制改革的探讨及其实践[J].旅游学刊,2000（2）.

[5]葛丽芳.旅游发展中的政府职能[J].宏观经济管理，2003（2）:47-48,

[6]王信章.旅游公共服务体系建设与目的地建设[J].旅游学刊，2012（1）：6-7.

责任编辑：杨昌勇

The Problems and Countermeasures of Tourism Administration in Guizhou Province

HUANG Jun
（xingyi normal universityfor nationalities,Xingyi,guizhou 562400，China）

In recent years,Guizhou provincial Party committee and provincial government attach great importance to tourism development,，Tourism has become an important industry in the development of Guizhou national economy,To promote the healthy development of tourism industry under the new situation,Guizhou local governments at all levels should increase the inherent laws of tourismadministration,Transformation function,Optimizingfunction,Give full playtothe role ofadministrative management functions in the development oftourism,Effectivelypromote the sound and fast development oftourismindustry.

Guizhou Toursm;Administrative Sgstem;Administrative functios

1009—0673（2016）01—0009—04

F592.7

A

2015—12—08

贵州省教育厅2015年度高等学校人文社会科学研究项目，项目编号（2015zc008）研究成果。

黄军（1982— ），男（土家族），贵州沿河人，兴义民族师范学院政治与历史学院副教授，硕士研究生，主要研究方向：行政管理。