环京津蔬菜基地建设与蔬菜质量安全监管

■ 张秀芬 教授 冯中越 教授（北京工商大学 北京 100048）



环京津蔬菜基地建设与蔬菜质量安全监管

■ 张秀芬 教授 冯中越 教授（北京工商大学 北京 100048）

内容摘要：作为保障民生的关键一环，“菜篮子”工程对于人口密集的京津两市具有重大意义。为此，在京津冀区域协同发展中，环京津蔬菜基地建设成为重要内容。本文认为以《京津冀协同发展规划纲要》为指导，构建环京津蔬菜基地建设的总体思路是，密云、延庆与张家口、承德共建生态文明先行示范区—京津与张家口、承德的横向生态补偿机制—京津都市现代农业和河北高产高效生态农业—环京津蔬菜基地。要通过蔬菜的生产基地与加工基地、蔬菜物流基地与鲜活农产品物流园、蔬菜产地批发市场与京津销地批发市场三个统一规划建设，京津冀区域间蔬菜质量安全信息共享和可追溯平台、京津冀三地统一的蔬菜质量安全标准体系、京津冀蔬菜质量安全监管协同机制三个构建，实现在环京津蔬菜基地建设中加强蔬菜质量安全监管。

关键词：蔬菜基地 生态农业 质量安全监管

引言

以中共中央和国务院颁布《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》）为标志，京津冀协同发展由“顶层设计”与“战略规划”阶段转向“全面实施”阶段。

京津冀协同发展战略的核心，是有序疏解北京非首都功能、解决北京大城市病问题，调整区域内经济结构和空间结构，并走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，以促进区域协调发展，形成又一个稳定而有力的新增长极。因此，该战略的实施将同时给京津冀区域带来了机遇和挑战：一方面，作为一个重大战略，京津冀协同发展能够产生交通红利、要素流动配置红利、规模经济红利、创新红利和生态环境红利（杨保军，2015）；另一方面，所有的经济社会活动与实践都必须探索符合京津冀协同发展战略要求的路径，因而面临着如何更好落实《纲要》的新课题。

作为保障民生的关键一环，“菜篮子”工程对于人口密集的京津两市具有重大意义。为此，在京津冀区域协同发展中，环京津蔬菜基地建设成为重要内容。相应地，认真学习领会《纲要》精神，并深入探讨京津冀协同发展下的环京津蔬菜基地问题，具有重要的实践意义。根据《纲要》精神，可以得到如下几点认识：

第一，京津冀协同发展的试点示范任务，就是探索开展生态文明建设先行试点，推动北京市密云、延庆和河北张家口、承德共建生态文明先行示范区建设。这是京津冀协同发展的顶层设计之一，即第一层次的设计与思考。

第二，京津冀协同发展的相关任务之一，是坚持生态保护修复与脱贫致富相结合，加大对生态涵养功能区生态补偿和政策支持。京津冀协同发展的体制机制改革的内容之一，是加快在京津两市与河北张（家口）承（德）地区之间建立横向生态补偿机制。这是京津冀协同发展的主要机制设计之一，也就是第二层次的设计与思考。

第三，京津冀协同发展的重点领域率先突破任务之一是推动产业升级转移——在农业方面，是加快建设环京津蔬菜基地、奶源生产和肉类供应基地，发展京津都市现代农业和河北高产高效生态农业等。这是京津冀协同发展的执行层面设计之一，即第三层次的设计与思考。

因此，在建设环京津蔬菜基地的过程中，必须将保护生态、发展生态农业作为重要内容。尤其是，在当前京津冀区域生态日益脆弱（刘金龙等，2013）这一背景下，必须着重发展高产高效的生态农业。

河北发展高产高效生态农业的思考

（一）对现代农业的认识

什么叫现代农业？国内外学者和组织给予了不同的定义，有的强调高科技下的高投入产出，有的侧重农业产业化发展，而有的则突出农业总产值中占有重要比重的涉农产业。周应恒（2007）提出，现代农业是按照现代产业的理念、以产业关联关系为基础、以科技为支撑、以现代产业组织为纽带的可持续发展的包括农业产前、产中和产后环节的有机系统。卢良恕（2007）认为，现代农业是以现代工业和科学技术为基础，重视加强农业基础设施建设，充分汲取传统农业的精华，根据国内外市场需要和WTO 规则，建立起采用现代科学技术、运用现代工业装备、推行现代管理理念和方法的农业综合体系，是把农业的产前、产中和产后紧密结合、贸工农一体化有机连接的综合性产业。

根据2012年国务院发布的《全国现代农业发展规划2011-2015》的精神，笔者认为，现代农业可以从两方面来看。一是从发展的要求和结果看，现代农业可以用“高产、优质、高效、生态、安全”来理解；二是从建设过程和途径看，现代农业主要体现“用现代物质条件来装备农业”、“用现代科学技术改造农业”、“用现代产业体系提升农业”、“用现代经营方式推进农业”、“用现代发展理念引领农业”、“用培养新型农民发展农业”。也就是说，现代农业既是具有国际视野的历史进程，又是符合国情和农情发展阶段的概念。

在国务院办公厅印发的《关于加快转变农业发展方式的意见》（以下简称《意见》）中明确把转变农业发展方式作为当前和今后一个时期加快推进农业现代化的根本途径，以发展多种形式农业适度规模经营为核心，以构建现代农业经营体系、生产体系和产业体系为重点，着力转变农业经营方式、生产方式、资源利用方式和管理方式，推动农业发展由数量增长为主转到数量质量效益并重上来，由主要依靠物质要素投入转到依靠科技创新和提高劳动者素质上来，由依赖资源消耗的粗放经营转到可持续发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。即，现代农业由“高产、优质、高效、生态、安全”的表述，进一步发展为“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的表述。

（二）我国发展现代农业面临的挑战

进入21世纪以来，我国工业化、城镇化快速发展，但农业现代化明显滞后，面临着一系列严峻挑战。自然灾害多发重发，农业基础设施薄弱，抗灾减灾能力低的问题更加凸显；农业生产成本不断上升，产业化水平低，比较效益偏低的矛盾较为突出；农产品市场需求刚性增长，资源环境约束加剧，保障主要农产品供求平衡难度加大；农业劳动力素质有待提高，科技创新和推广应用能力不强，转变农业发展方式的任务极为艰巨；农户生产经营规模小，农业社会化服务体系不健全，组织化程度较低，小生产与大市场的矛盾依然明显；全球粮食能源化、金融化趋势明显，国际农产品市场投机炒作及传导影响加深，我国现代农业发展面临更多的外部不确定性。

当前，我国经济发展进入新常态，农业发展面临农产品价格“天花板”封顶、生产成本“地板”抬升、农业资源过度开发、农业投入品过量使用、地下水超采以及农业内外源污染相互叠加等带来的一系列问题日益凸显，农业可持续发展面临重大挑战，迫切需要加快转变农业发展方式，大力推进现代农业的建设。

（三）河北蔬菜产业发展及安全监管的现状

本课题组于2015年8月2日至7日到张家口地区进行调研，实地考察了河北省张家口市部分蔬菜专业合作社、坝上蔬菜集团的生产情况，农药使用、检测情况；张家口农产品批发市场的经营情况，农产品检测和追溯情况；以及张家口农委、商务局、食药局等相关部门对蔬菜基地建设、蔬菜销售、蔬菜质量安全监管等方面的具体情况。

近年来，张家口市蔬菜产业蓬勃发展，成为四大优势产业之一。到2014年底，全市蔬菜标准园总数达到359个，设施蔬菜总面积达到24.75万亩，设施蔬菜面积比2010年翻了一番。全市蔬菜种植面积10万亩以上的蔬菜大县发展到8个。引进示范蔬菜特色优势品种，大力推广水肥一体化等蔬菜生产先进技术，防虫网、粘虫板等生态防控技术得到广泛应用。市级蔬菜龙头企业总数达到68家，年精深加工能力达到85万吨。建设蔬菜环境智能监测点60个，蔬菜监测和监督抽查总体合格率保持在98%以上。

面对建设高产高效生态农业和环京津蔬菜基地的新形势、新要求，张家口市蔬菜产业的生产、经营和质量安全监管还存在着一些问题：一是蔬菜优势产业发展水平与地区资源禀赋优势不匹配，独特的地形地貌气候优势并没有转化为产业优势；二是蔬菜生产的规模经济小，品牌知名度不高，市场占有率低，蔬菜龙头企业大而不强；三是受分拣粗加工、仓储运输、净菜进城（京津）、市场知名度等因素的影响，张家口的蔬菜销往京津的比例不高（大部分销往长江以南地区）；四是蔬菜种植中农药使用不太规范，包括农业行政管理部门对菜农的农药使用指导、管理不够精细，农户凭经验使用农药，科学素质参差不齐；五是蔬菜质量安全源头信息记录全面准确，一般农户没有用药记录或不认真记录，导致蔬菜质量安全的追溯系统建设滞后。

（四）对高产高效生态农业的思考

第一，对农业来讲，高产、高效、生态既可以是统一的，又经常是对立的。例如，高产不等于高效（效率、效益），即产品量大却附加值低；而高产高效不一定生态，甚至破坏了生态。例如，北方某蔬菜大省就是一例。其主要表现为：由于多年来通过大棚种植蔬菜，并片面追求蔬菜的高产高效，导致当地农用土壤肥力状况下降和地下水污染、土壤中农药残留积累增加、土传病危害日益严重。

第二，高产高效生态农业有多种模式类型，其中具有典型意义的是时空结构型、食物链型以及时空食物链综合型。时空结构型是一种根据生物种群的生物学、生态学特征和生物之间的互利共生关系而合理组建的农业生态系统，使处于不同生态位置的生物种群在系统中各得其所，相得益彰，更加充分地利用太阳能、水分和矿物质营养元素，是在时间上多序列、空间上多层次的三维结构，其经济效益和生态效益均佳。食物链型是一种按照农业生态系统的能量流动和物质循环规律而设计的一种良性循环的农业生态系统。系统中一个生产环节的产出是另一个生产环节的投入，使得系统中的废弃物多次循环利用，从而提高能量的转换率和资源利用率，获得较大的经济效益，并有效防止农业废弃物对农业生态环境的污染。时空食物链综合型是时空结构型和食物链型的有机结合，使系统中的物质得以高效生产和多次利用，是一种适度投入、高产出、少废物、无污染、高效益的模式类型。

第三，发展生态农业在我国的现阶段是一个很高的标准，这是由市场需求和生态环境现状决定的。我国食用农产品的质量安全等级较多，如蔬菜由低到高分为普通、无公害、绿色、有机、天然五个层级，在一定程度上干扰了品牌（声誉）的信息传递与甄别作用的同时，也客观地反映出在我国的现阶段发展生态农业的困难和艰巨性。在国外，有机和天然蔬菜的供求都只占蔬菜供求总量的小部分，有机农业是生态农业的一种高级形式（周泽江，2013）。在国内，受现阶段人口和收入的制约，无公害和绿色蔬菜应成为蔬菜供求的主要部分。相应地，有机和天然蔬菜只占蔬菜供求总量的一小部分。

因此，发展高产高效生态农业，既要创造（建设）良好的生态环境，又要处理好高产高效农业与生态农业的关系。具体而言，一定要在保持良好的生态环境的条件下，发展高产高效农业；坚决克服片面追求产量和效益而牺牲生态环境及生态农业的做法。河北发展高产高效生态农业是一个长期的战略目标，一定要坚持生态优先的原则。只有这样，才能最终实现高产高效生态农业。

环京津蔬菜基地建设思路及质量安全监管

（一）环京津蔬菜基地建设的总体思路

总体思路是：密云、延庆与张家口、承德共建生态文明先行示范区——京津与张家口、承德的横向生态补偿机制——京津都市现代农业和河北高产高效生态农业——环京津蔬菜基地。也就是说，以共建生态文明先行示范区为引领，以横向生态补偿机制为抓手，以京津都市现代农业和河北高产高效生态农业为载体，建设环京津蔬菜基地。

通过横向生态补偿机制的构建和实施，确保生态文明先行示范区中的环京津蔬菜基地达到生态农业的标准；在处理好高产高效与生态关系的基础上，确保河北高产高效生态农业中的环京津蔬菜基地持续的质量安全保障。

自2005年国务院提出“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制”以来，国内各界对生态补偿机制进行了深入的探索，取得了一定进展。温家宝在2006年第六次全国环境保护大会上的讲话中提出，按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费”的原则，完善生态补偿政策，建立生态补偿机制。郑雪梅、韩旭（2006）首次提出，基于政府财政的视角，建立横向生态补偿机制问题。2009年，国务院提出，探索建立环境资源有偿使用的市场调节机制，研究建立多层次的生态补偿机制。

《纲要》提出建立横向生态补偿机制，这是在中共中央和国务院的文件中，第一次提出横向生态补偿机制的构建问题，意义重大。这是从共建生态文明先行示范区的高度，对生态建设和生态保护的区域间财政转移支付的制度创新。不但可以对近年来各地区生态补偿政策和生态补偿机制进行总结和提炼，而且能够从理论和战略的层面构建纵向与横向相结合的立体型生态补偿机制。

特别要指出的是，构建横向生态补偿机制、处理好高产高效与生态关系是环京津蔬菜基地建设的两个关键环节。前者是区域协同发展能否实质性推进的关键，即协同发展不能以牺牲生态涵养区的利益为代价；后者是区域协同发展能否可持续发展的关键，即生态农业不能重走先破坏后治理的老路。

（二）生产基地、加工基地与流通基地建设的关系

第一，统一规划建设蔬菜生产基地与加工基地，提高京津蔬菜供给能力、净菜率和烂菜垃圾处理能力。一是蔬菜生产基地与加工基地在河北就近建设；二是增加蔬菜的产业链和附加值；三是实现农产品（蔬菜）垃圾处理的减量化、无害化和再利用。根据蔬菜分拣、加工、包装、运输的实际情况，可以考虑在河北的蔬菜生产基地附近建设蔬菜分拣和粗加工基地，在京津的郊区建设精加工、包装和配送中心。

第二，统一规划建设蔬菜物流基地与鲜活农产品物流园，提高蔬菜库存能力、生鲜蔬菜物流供给能力。一是蔬菜物流基地与鲜活农产品物流园网络与节点规划布局科学合理；二是增加蔬菜物流基地与鲜活农产品物流园的低温库和冷库建设，配备专用运输车辆。根据有序疏解北京非首都功能和天津城市发展的定位和要求，物流基地与物流园的网络与节点规划布局要进一步调整，认真落实《纲要》精神，力求科学合理；蔬菜和鲜活农产品专用运输车辆的配备和使用，要与京津城市交通发展规划和管理办法相衔接，可考虑分时段、分道路、统一标识专用运输车辆的管理。

第三，统一规划建设蔬菜产地批发市场与京津销地批发市场，提高批发市场在蔬菜生产-流通中的调节能力。一是京津销地批发市场建设与调整要与城市功能定位相适应，减少数量、提高质量，根据《纲要》精神，北京四环内的农产品批发市场全部外迁，四环外、五环外的农产品批发市场也要走集约化内涵式发展道路，增加精品展示、线上交易；二是构建产地-销地批发市场的协调机制，北京新发地批发市场在河北涿州、定兴、高碑店等地建立分市场合作联营，在此基础上，探索构建产地-销地批发市场的协调机制；三是实现批发市场线上-线下协同发展，根据现有批发市场占地面积大、交易方式原始（以现金交易和线下交易为主）、经销商数量多而规模小等特点，可以考虑加快发展农产品批发市场的线上交易，从而逐渐实现节约市场占地面积、实行电子交易和网上结算、快速扩大交易范围和交易量等。

（三）京津冀区域间蔬菜质量安全监管协同机制建设

第一，构建京津冀区域间蔬菜质量安全信息共享、信息可追溯平台。利用物联网技术，实现蔬菜生产、仓储、运输、销售、消费的全过程、全方位、全覆盖的信息采集、汇总、处理、报警、追溯。根据京津冀目前蔬菜质量安全信息的实际情况，统一规划，分阶段高标准建设，实现互联互通，避免重复建设。

第二，构建蔬菜质量安全标准的对接机制，统一京津冀三地的蔬菜标准体系。对于京津冀农业行政管理部门来说，无论是农业企业、专业合作社和农户承担京津的外埠生产基地，还是建设环京津蔬菜基地，都应依托京津两地农业科研资源，加快统一蔬菜生产标准、病虫害防控标准，通过检测资源共享、结果互认，优化区域蔬菜标准体系，提升三地蔬菜质量安全水平。

第三，构建京津冀区域间蔬菜质量安全的风险评估-风险管理-风险交流机制。目前，我国的风险评估-风险管理-风险交流机制，是参考美国的FDA（Food and Drug Adm inistration，即美国食品与药品管理总署）的运行模式，即三者机构和职责统一。而欧盟的EFSA（European Food Safety Authority，即欧盟食品安全局）的运行模式则是三者机构和职责相对独立，分工合作。根据京津冀区域间食品（蔬菜）质量安全风险评估-风险管理-风险交流工作的复杂性，可以考虑构建京津冀区域间蔬菜质量安全风险评估-风险管理-风险交流机制，机制统一但评估-管理-交流三者相对独立。

第四，构建京津冀蔬菜质量安全监管协同机制，在地方法规条例、机构设置、人员配备和监管执法等方面，全面探索协同机制的构建。目前，京津冀食品（蔬菜）质量安全监管最大的不一致，就是在地方法规条例、机构设置、人员配备和监管执法等方面的区别。因此，要从地方法规的立法、机构编制委员会办公室对相关机构和人员的批复、监管执法等方面，协同考虑，全面深入探索协同机制的构建问题。

综上所述，构建横向生态补偿机制，处理好高产高效与生态关系，是环京津蔬菜基地建设的两个关键环节；而生产加工流通三大基地的协同建设、区域间蔬菜质量安全监管协同机制建设，则是环京津蔬菜基地建设的两个基本保障。

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中图分类号：◆F323

文献标识码：A

基金项目：▲北京市哲学社会科学规划重大项目“北京食品安全输入性风险的防控机制研究”（14ZDB18）