关于国有企业的分类改革研究

李腾飞

国有经济是我国经济体系的重要组成部分，而国有企业是国有经济的主要物质载体和实现方式。在当下的国有企业改革浪潮中，正确的认识和把握国有企业的分类是明确国企功能定位、确定改革目标及方法和调整国有经济整体布局的前提；是解决国有企业当前经营与发展问题的核心；是党深化国企改革的根本。

第一节 国有企业分类划分的理论基础

1、企业的设立目的

对一个国有企业进行分类，首先应明确政府出资设立该企业的核心目的是什么：是为了追求利润最大化，还是面向全社会提供公共产品服务，或是处于两者中间地带的、承担特殊政策职能（如飞机制造、粮食储备等领域）。

2、企业的市场竞争结构

明确了设立目的，再通过企业的市场竞争结构来分类。在市场经济条件下，企业都要参与到市场竞争中去，从而形成了垄断型企业和竞争型企业。传统意义上，垄断型企业是指市场上的自然垄断和寡头垄断，而我国也包括政策性垄断（特定领域只能由特定的国企经营）。与此相反，竞争型企业则是指按照市场法则进行自由竞争的企业。它不受国家的特定保护或限制，而是依据平等竞争的原则从事经营活动。

3、企业提供的产品属性

最后再结合企业提供的产品属性来确定该国有企业的所属类别。有的国有企业提供公共产品和服务，以弥补市场失灵；有的设计开发私人用品，积极参与市场竞争。产品属性为分类提供了判别依据。

第二节 现有国有企业的类别划分

基于上述对国有企业分类的理论依据，我们可以从国有企业的目标维度和市场维度两个个方面将现有国有企业划分为三类：公共服务性企业、政策垄断性企业、商业竞争性企业。而企业的产品维度则包含在了前两个维度之中。

1、公共服务类企业

公共服务类企业设立的目的就是为了提供私人资本无法提供的公共产品与服务。其所在市场属于自然垄断性市场，提供的产品也以公共产品为主。如公共交通、生活供水、公共医疗等产业部门。此类国企最大的特点就在于它对市场竞争能力要求不高，同时政府还要通过它实现某些社会职能，被赋予强制性社会公共目标，主要承担政府公共服务，有明显的非盈利性特征，以社会和谐和稳定为唯一目的。

2、商业竞争类

竞争性企业完全是以利润最大化为目的而设立，其所在市场就是竞争性市场，提供私人用品。这类企业以追求利润最大化为首要目标，没有任何强制性社会公共目标。此类国有企业对市场竞争能力要求较高，需要具备强大的核心竞争力，并能很好的适应当前的市场大环境，与时俱进，在激烈的竞争中求发展。

3、政策垄断类企业

在我国，政策垄断性企业设立的目的是为了掌握经济命脉、确保国家社会与经济安全。在完全市场经济条件下，其所在市场一般是寡头垄断或竞争型，但我国的该类企业处于政策性的垄断市场，提供的产品同时包括公共产品和私人用品。多数政策垄断类企业都处于国民经济上游，可以最为直接地体现国家经济发展的意图，是实施国家经济战略的基本工具，也是对经济运行进行宏观调控的经济手段与政策工具。

第三节 部分国有企业与市场经济发展的矛盾

我国的国有企业的前身是全民所有制企业，尽管在改革前已存在经济效率上的缺失，但从总体来看，还是担负了主要的社会功能并体现了公有制的特征。随着国有企业改革的不断深化，尽管国有企业在很多方面仍起着重要的作用，如为国家提供税收和就业岗位、供应经济产品乃至增强国家竞争力等，但部分国有企业已然变了初衷，失去了全民性。

1、垄断地位与完善市场体系的矛盾

为了加强国有企业的控制地位，排斥、限制或妨碍其他类型企业参与竞争的行为破坏了公平竞争的市场环境，不利于良好的市场秩序的建立，阻碍了中小企业的发展和壮大。同时将导致地区垄断和行业分割，影响全国统一大市场的形成。

2、超额利润与社会分配效率的矛盾

随着国有企业改革的不断推进，传统的行业工资格局发生了很大变化，其中一个突出特点就是垄断引起的收入差距扩大。政策性垄断的国有企业以控制国家经济命脉为依据，凭借行政权力形成垄断地位，获取超额垄断利润，并在此基础上实行高薪金、高工资、高福利，这种行为加剧了社会分配不公。随着我国进入经济结构加速调整的历史时期，在经济增速放缓的环境下，这种因超额利润而造成的收入差距会加剧社会的不良情绪。

3、特殊利益集团与其他社会成员的矛盾

少数特殊利益集团利用全社会积累起的资本谋取私利，这是对其他社会成员权利的剥夺。这从近年来接连爆出的中石油、中储粮事件就有所体现。这些国有企业无不是国家为了控制国民经济命脉、保障国家经济安全而建立的大型国有垄断企业，它们本来是承担着国家的战略任务，担负着平抑价格、稳定市场的特殊职能，以及促进国家宏观调控政策的实施等重要作用。国有企业的特殊垄断地位，使它的管理者实际上控制着由全民积累创造的国有资本，在缺乏最终所有者监督的条件下，少数人利用国有资本谋取私利几乎成为了一种必然。少数成员的这种行为构成了对其他社会成员，特别是一般社会民众和弱势群体的权利的剥夺。

第四节 国有企业的分类改革与治理思路

部分国有企业与市场经济发展之间的矛盾使得不同类的国有企业应该实行差异化的改革与治理。

一、公共服务类企业

公共服务类企业是不以盈利为目的的政府扶持企业，其资金全部或大部分来自于政府财政拨款和政策性低息贷款，因此该类企业所提供的公共产品和服务只能收取少量费用，使得企业无法创造收入，甚至还会是亏损运营。

这类企业中容易产生两种现象：一是企业依赖于政府拨款，在信息不完全对称的情况下，加之经营指标与考核难度大，企业往往会夸大预算，以此来避免企业资金链断裂而带来的无法经营的局面，然而在实际中却是在支出时却大手大脚；另一种是由于公共用品获利少或是根本无法获利，因此没有私营企业提供，导致该种公共用品在某一地区只能由国有企业提供，产品市场不具有竞争性。企业负责人不会注意降低成本、提高质量，反而会适当地提高产品成本，降低产品质量标准，从中谋取私利或盲目增加员工福利。

公共服务类企业虽然不需要参与市场竞争或者参与了市场竞争也没有太大压力，但在市场机制在生产要素配置中普遍发挥作用的当下，经营环境已经发生了根本性变化，企业的投资、生产成本控制、产品定价以及销售等，都需要遵循价值规律。介于此，公共服务类企业经营的目标，应紧紧围绕服务质量与成本、技术和管理进步等设置。同时，政府主管部门在任命企业负责人时，要向该负责人提出任期内应完成的目标，并注重评估和比较不同地区同类企业的投入产出效率和服务质量，以此作为企业主管的考核标准。

二、商业竞争类企业

商业竞争类企业的经营目标与一般市场主体一样，都是要追求利润的最大化。其改革方向就是引入多元投资主体，建立现代公司制度，使其真正完全融入市场。竞争类国有企业完全按市场规则来运作，不承担公共职能，但可鼓励其自愿承担社会责任。政府不应对这类国有企业有任何特殊政策支持或赋予垄断地位，让他们在市场上与其他类型企业进行平等的、优胜劣汰的竞争。有公平的竞争，企业才会有创新的动力。只要市场健康有序的发展，这类国有企业无论发展壮大还是逐步淘汰，政府不应过多干涉。既符合经济效率主义和公平市场竞争的要求，又有助于缓解国有资产管控压力，提升国有资本运营效率，大幅度降低高昂的制度运行成本。

对于这类企业，国有持股多少由市场来决定，政府不应干预。政府作为出资人代表，只负责监督从企业获取足额收益。要完全按照现代公司治理的基本规范，清晰界定股东、董事会和经营者的权利义务关系，尤其要明确董事会与经营者之间监督与被监督的关系，以切实保障出资人权益。在高管薪酬确定上，在政府没有任何资源和政策支持的前提下，完全由董事会根据经理人市场规律和高管贡献来决定，高管不再享有公务员的行政级别和待遇。

三、政策垄断类企业

对于政策垄断类的国有企业，政府必须通过规制政策，使经营者站在国民福利最大化的立场上来经营这类企业，而不是借助行政垄断把消费者剩余最大限度地转化成生产者剩余。这类企业不应当设置利润目标，因为该类企业本身已凭借政府的政策获取了垄断性的地位，一旦有了利润追求，难免会凭借垄断地位攫取超额利润，公众的基本需求也将无法得到满足。

我国的政策性垄断类企业还可以分为下列两种情况。对于主要承担安全和保障功能的企业，数量应当严格限制分布领域，如重要的军工企业、重大基础设施投资企业。由于这类企业没有竞争，所在市场类型与公共服务类企业基本相同，产品也具有一定的公共产品的属性，只需要适当增加经营业绩的考核内容。这类企业必须在满足履行政府设定功能的前提下，追求有限度的保值增值，但前者要起决定性作用。所以这类企业可以按照公共服务类企业进行改革与归类。还有一类是自然垄断的企业，如能源、电信、邮电等，其基本特征是政府以特殊方式控制、承担一定政策目标，有经营自主权。在一些成熟的市场经济体中，这类企业所在市场也有着较强的竞争环境，并没有政府规定的垄断地位。同时，这些企业又具有普遍的私人用品特征， 要求追逐利润。所以，该类企业可以按照一般的商业竞争性企业进行改革归类。

政策垄断类企业经过上述改革后，最终国有企业可以规划为两大类：公共服务类企业和商业竞争性企业。

第五节 总结

基于上述观点，新时期国有企业改革要立足未来国际竞争的需要，适时地推动新的国有经济布局和结构战略性调整，引导国有经济部门各就各位。一方面，一般商业性国有企业，其行为应朝与纯粹的市场竞争规则接轨的方向发展，尊重自主经营、优胜劣汰的市场规律。另一方面，重要的特定功能性国有企业和公共政策性国有企业，则应强化为民创利的意识，积极主动退出那些竞争格局趋于成熟、战略重要性趋于下降的产业领域，积极拓展更加具有国家战略价值的产业机会。

在国有经济层面上，改革的路线应表现为国有经济实现动态优化与平衡的过程。随着市场经济体系的不断完善，公共服务类国有企业的占比将进一步稳步提高，商业竞争性和政策垄断性国有企业的数量和比重将有所下降。国有经济在国民经济中的地位和作用的不断完善，不一味通过追求规模效益来维系国有经济的控制力和影响力，而应该追求国有经济的高质量和可持续性的发展。（作者单位：北京工商大学）

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