京津冀人力资本合作法治化路径探析

房桂涛

摘 要：知识经济时代，人力资本在拉动地区经济发展方面发挥的作用不言而喻。“依法治国”与“京津冀协同发展”是当下我国深化政治经济体制改革的两组重拳，作为典型代表的京津冀人力资本合作，目前还存在着制度设计、政策落实等方面的问题。因此，站在法治的维度，分析京津冀地区人力资本合作的现状、存在的法律问题，并针对存在的具体问题，进行解决路径的探索具有现实意义。

关键词：区域人力资本；法治；京津冀

“人力资本”具有很强的经济学属性，它一般是指特定时空条件下，作为劳动者的自然人，身上所体现出来具有经济价值的各类资源的总和，人力资本并不是呈点状孤立分布的，需要我们对其进行整合，加以合作化引导，以达到特定区域内资本利用的整体最优。2011年4月，《京津冀区域人才合作框架协议书》出台，三地间的人才合作、人力资本的优化开始进入一个新的阶段。当前来看，京津冀人力资本合作取得了较为明显的成果，但也存在一系列的现实问题，法律是解决社会问题的途径之一。

一、京津冀人力资本合作中存在的问题

京津冀协同发展成为国家战略目标以来，京津冀人才合作一体化进程逐步加快，但综合比较“长三角”、“珠三角”等区域合作较为成熟的地域来看，京津冀在人力资本合作方面尚处于起步阶段，合作方式较为粗放。

（一）人力资本分布的“贫富分化”

北京、天津、河北地区在人力资本占有总量、人力资本结构组成方面均有较大的差异，三者比较而言，河北对于人才的吸引力度不强，且人力资本结构较为落后。特定地区内高校存在量的大小和办学水平的高低直接影响着该地区经济的发展，无论是科研人员还是专业技术人员，河北的人力资本占有量明显薄弱。

（二）区域内人力资源流动性差

在现实生活中，京津冀三地之间的人力资源流动方式经常表现为河北向京津地区单向输出“体力型”劳动力，而京津地区的高端人才流向河北的趋势不明显。更为甚者，河北自生自产的高端型人才也被京津“虹吸”，加剧了河北地区高端人力资源的匮乏。人力资源没有在京津冀三地之间得到优化配置。京津冀地区在人才资源的配置上没有形成统一的人才市场。信息化建设收效甚微，人力资源供需双方信息不对称，加剧了不同区域人力资本过剩或稀缺的两极化局面。

（三）人力资本合作缺乏执行力

目前，京津冀人力资本合作多以“联席会议”、政府有关部门商榷的形式推进，形成的成果往往也只是三地人力资源主管部门的合作协议书、合作发展纲要等非规范性文件，缺乏高位阶、具有执行力的法律法规。社会大众无法通过法律法规知悉京津冀区域内人才合作的发展趋势，单纯的行政命令，无法取得社会普遍的信任。在京津冀长期的人力资本合作中，各地的经济发展形势不断变化，各地政府行政机关为了本地区经济的发展，有时候会选择性地执行业已商定的共同合作协议。

二、京津冀人力资本合作中问题的法律成因

京津冀三地各有自己的发展历史，三者在经济、政治地位及功能定位方面的差异较大，京津地区自古以来就是重要的政治、军事重镇和航运交通要地，因此，两地的经济发展水平明显要高于河北。我们的重心在于探讨法律层面京津冀人力资本合作存在的问题，可归纳为：

（一）人力资本合作法制缺位

从人力资本的分布来看，京津冀三地的人力资本总量和质量均有较大的差异。以教育为例，京津地区明显得到国家更多教育资源倾斜。由于户籍制度限制，河北地区的学生无法享受到京津地区的升学、就业政策。京津冀地区的户籍制度、社会保障制度改革也缺乏相应法律保障。京津冀协同发展规划不应仅是三地间进行“联席会议”、制定政策性文件。在人力资本的合作中，仅仅依靠《京津冀人才合作协议书》等没有上升到法规层面的行政性文件，缺乏长期的合作机制，难以在社会层面上树立普遍公信力，难以有效推动实质意义上三地间的人力资本自由流动。

（二）区域立法联动机制缺失

根据我国立法法的规定，国务院部委之间可以进行联合立法；但省、市间的联合立法权没有得到现行法律的承认。地方人大、政府之间各自为政，有时候会出现“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”的局面。法律具有指引的价值功能，如果人们不能从立法的前沿中看到京津冀协同发展的趋势，那么基于区域协同发展的京津冀一体化进程也难免会出现“动力不足”的尴尬。京津冀人力资本合作要求三个地区在人力资源的分配、调控上步履一致。如果三地法规、规章之间缺乏内在的协调性，甚至出现地区立法上的冲突，不仅会给执法部门带来一系列的困扰，还会造成社会大众守法上的困惑。

三、京津冀人力资本合作法律困境破除路径

（一）制定、完善人力资本合作的相关法律、法规

京津冀协同发展是重大国家战略，需要国家出台法律法规对其进行宏观上的引导。仅依靠低位阶的地方政府合作协议等非规范性文件，难以推动三地人力资本合作的发展。当前体制下，作为京津冀协同发展的神经中枢，国务院可根据全国人大及其常委会授权出台专门的《京津冀区域人力资本合作条例》，京津冀三地在此前提下根据自身发展需要制定地方法规性质的人力资本合作具体实施办法。重视人力资本合作立法，可以避免人力资本合作的随意性，不受领导班子更迭的影响，使得京津冀人力资本合作实施起来更加有力、顺畅。

（二）建立、出台人力资本合作区域立法联动机制

京津冀人力资本合作在国家层面上做到有法可依的前提下，可进一步探索地方立法联动机制，但是我国《立法法》没有赋予地方进行联合立法的权能，作为典型的成文法国家，我国在对国家机关权能的配置上遵循“法无授权不可为”的理念。尤其是在当下依法治国的大背景下，国家权力应当受到制度的约束。现在我们可逐步探索地方立法“协商联动”机制。京津冀三地的立法、行政部门首先平等协商，以“契约”的方式共同拟定统一的地方性法规、政府规章草案，然后由协议各方在各自辖区内依照法规、规章制定程序进行审查、讨论、通过，最后在该文件上冠以所在省市名称。这样做既没有出现立法的越权行为，也节约了立法资源，还能在源头上规避京津冀区域人才合作中的立法冲突，将有效促进京津冀区域人力资本合作的法治化。

（三）设立统一的京津冀人力资本合作行政机构

市场在人力资源配置方面起决定性作用。但它也不是万能的，那种 “市场原教旨主义”也是不可取的。京津冀协同发展是国家战略，需要政府强力推进。在人才流动及人力资本合作中，我们应当将市场配置与政府宏观指导结合起来，用人单位和人才进行双向选择，政府提供人才配置平台、人才发展的环境和人才管理的机制，为用人单位和人才提供优质的服务。目前，京津冀人力资本合作缺乏常设的行政机构来负责具体事务的谋划，制约了京津冀各合作领域内的协同发展。针对此问题，可以探索设立统一的京津冀人力资本合作行政机构，打破多年来形成的多层级、体制性人力资本合作行政壁垒。由国家权力机关授权国务院、地方省级人民政府抽调、选任资深人员组成京津冀人力资本合作机构，对三地人力资源的配置、人才的流动进行宏观上的调控。

四、结语

人力资源配置的最优化无疑是特定区域内经济发展的强大推进力。我们在看到经济基础决定上层建筑的同时，也要认识到上层建筑对经济基础的反作用力。相关法制的完备、法治的思维的贯穿，恰能够以反作用力的形式推进社会物质生产领域的京津冀人力资本合作，这也正是区域人力资本合作法治化思维的应有之义。其中，立法联动机制的出台、统一协调行政机构的设立，也将加速京津冀人力资本合作的科学化、制度化进程。（作者单位：河北经贸大学法学院）

参考文献：

[1] 张慧芝、冯石岗：《京师、口岸、腹地：京津冀一体化的历史地理学解读》，载《河北学刊》，2013