公积金管理中心改组国家住房银行可能性

刘力宁　周骆

摘 要：房地产在经济社会中占有举足轻重的地位，国家住房银行对于稳定房地产市场具有重要作用。如今，公积金中心机构设置完善、资金充裕，同时备受国家政策支持，参考发达国家成熟的住房金融制度经验，相信公积金管理中心改组国家住房银行存在一定可能性。

关键词：住房银行；公积金；机构改组

一、设立国家住房银行，稳定房地产市场

在经历了十余年快速发展后，中国房地产由供给不足转向供过于求。短期来看，全国商品房库存处于历史高位，在建+待售面积超过60亿平方米，按照33平方米的人均居住面积，透支了接近2亿人的住房需求。中长期来看，房地产供求关系随人口结构过拐点而调整。15-64岁劳动年龄人口是购房主体，该年龄段人口比例越高购房需求越旺盛，反之则存量房、待售房越多，而中国劳动力人口比例在2010年见顶后持续回落。

但与此同时，相当一部分住房需求有待释放。一是高房价限制了部分城市居民购房需求。根据清华大学等机构发布的《中国居住小康指数2012》，40个大中城市平均住房自有率为78.6%，北上广深四大一线城市垫底，其中上海市住房自有率仅为67.9%。二是2014年人户分离人口有2.98亿人，尽管进入城市生活，但其中多数人并未进入商品房市场。三是中国城镇化率还很低（2014年为54.77%），仅略高于世界平均水平（2014年为53.39%），未来仍有大量农村人口向省市迁移。

成立国家住房银行，有助于释放住房需求并消化库存。稳定房地产市场是避免系统性金融风险的必要前提，房地产不稳，则中国经济不稳，必须加快消化高企的商品房库存。《中国居住小康指数2012》也显示，48.4%的受访者认为住房问题应靠政策支持，因此政府有必要想办法满足合理的住房需求。可借鉴美国的两房模式，成立中国版住房银行，通过购买商业银行的房地产抵押贷款，盘活信贷资产存量，降低房贷利率并提高商业银行的放贷意愿。

个人住房贷款存量与居民部门债务占GDP比例均较低，也为成立国家住房银行提供了条件。一是住房抵押贷款规模有较大增长空间，为国家住房银行提供业务来源。2014年年末中国个人住房贷款余额为11.5万亿元，占当年GDP的比例仅为18%，而同年美国未偿还住房抵押贷款占GDP比例为54%。二是居民部门杠杆率低，房地产抵押贷款发生系统性违约的概率不大。根据国际结算银行的数据，2007年美国发生次贷危机时居民杠杆率为95.5%，而2015年1季度中国居民杠杆率仅为37%，也远低于同期美国的65.9%和日本的77.1%。

二、政策性住房金融制度的国际经验

本文通过对相关国家政策性住房金融制度的梳理，以期为中国住房金融制度改革提供些许参考。

第一，为稳定住房市场或改善民生而设立。建立政策性住房金融制度，一是为稳定住房市场。大萧条时期美国房地产业深受冲击，1933年一半以上的住房抵押贷款出现危机。

胡佛政府上台后建立了住房贷款担保制度和联邦住房贷款系统、成立房利美，构建了美国政策性住房金融制度的基础。另一种是改善民生。二战后日本住房严重短缺，但住房投资建设资金匮乏，房地产业发展缓慢。1950年出台《住宅金融公库法》，设置住宅金融公库，为建房购房提供长期、低息贷款。1955年新加坡建立住房公积金制度，公积金通过建屋发展局用于建设组屋和发放低息贷款，实现“居者有其屋”计划。

第二，成立专门机构负责运营。第一种是依据法律设立公共机构专司政策性住房金融业务。如美国联邦住房管理局和吉利美均为美国联邦住房和发展部下辖机构，高管由美国政府任命。新加坡中央公积金局依据《中央公积金法》设立，总经理由总理任命。第二类是住房储蓄银行，吸收会员储蓄并向会员发放住房贷款，该模式比较典型的是德国住房储蓄银行体系。第三类是专业金融机构，专门负责政策性住房资金的筹集、贷款或担保增信，比较典型的有美国两房与加拿大的全国抵押贷款与住房公司。

第三，资源来源稳定多样。稳定的资金来源是政策性住房金融机构长期运行的基础，根据国际经验，资金来源主要有四类：一是强制储蓄，即要求将企业雇员收入的一定比例存入政策性住房机构，以此使雇员有享受低息住房贷款的权利，分企业和雇员缴存与企业单方缴存两种。二是合同储蓄，即储户与住房金融机构签订储蓄合同，在储户存储到达一定金额后，即可按合同规定获得与存款利率和存款数额挂钩的住房贷款。三是专项债券，通过发放抵押贷款融资证券（MBS），如美国的两房与吉利美、丹麦住房抵押贷款银行所发行的专项债券。四是专项基金，通过国家立法，吸纳各类政策性资金组成专项基金，定向用于发放住房贷款。

第四，提供多种融资工具。为满足中低收入家庭合理的住房需求，各国提供多样化的融资工具。一是发放低息贷款。因住房抵押贷款期限通常较长，购房者实际成本对利率变动非常敏感，发放低息贷款有效降低了其负担。二是提供信用担保。在中低收入家庭购房时，对其提供信用担保，能提高商业银行发放住房抵押贷款的意愿，降低首付比例，同时因信用等级的提高可获得更低的住房抵押贷款利率。三是贷款流动性支持。购买商业银行住房抵押贷款，通过结构化设计后在二级市场出售，将商业银行流动性差的住房抵押贷款转化为现金，加快了资金周转。资金占用成本的降低提高了商业银行发放住房抵押贷款的意愿，购房者也能获得利率更低的贷款。

三、中国公积金中心改组成国家住房银行的可能性

自1991年上海借鉴新加坡建立住房公积金制度起，历经20余年发展，中国公积金管理中心体系已形成相当规模，为改组成国家住房银行奠定了基础。

第一，机构设置完备，可整合改组。目前全国共有住房公积金管理中心342个，业务网点2651个，从业人员3.8万人。现有公积金管理机构覆盖范围广，可直接将各管理中心与业务网点直接改组为分行和支行，在中央层面设置总行，总行对分行和支行实行垂直管理，并将该银行系统归类为政策性银行。因国家住房银行业务与现有公积金管理系统相似，可直接将原有雇员受聘为国家住房银行员工。

第二，留存大量资金，启动资金充裕。一是目前全国住房公积金贷款风险准备金中有500亿元的超额拨备，可直接转化为国家住房银行的注册资本金。二是可借鉴国家开发银行模式，财政部和中央汇金公司可作为出资人向国家住房银行提供资金作为注册资本金，行使股东权利。

第三，国家可给予政策支持，保证资金来源稳定。一是延长申请住房抵押贷款前缴纳公积金期限，当前缴纳公积金半年即可申请公积金贷款，延长期限有助于扩大资金来源。二是发行专项金融债，因国家住房银行享受国家信用，可通过此渠道获得低息资金来源。三是发行住房抵押贷款证券（RMBS），将存量住房抵押贷款通过结构化设计后打包出售，将未来收益转化为现金，改善现金流状况。（作者单位：中央财经大学中国经济与管理研究院）

参考文献：

[1] 耿杰中.住房公积金发展与改革的若干思考[J].中国行政管理，2014（04）.

[2] 李斌.社会排斥理论与中国城市住房改革制度[J].社会科学研究，2006（03）：106-110.

[3] 王俊.国家住房公积金银行建立的构想[J].财经界：学术版，2014（23）：29-29.