浅谈新型城镇化背景下的“村官城居”：成因、危害与治理

彭景

摘 要：改革开放以来，城镇化便受到国家的高度重视，发展以及其迅速，在高速发展的城镇化背景下，部分农村地区出现“村官城居”的现象，原本生活、工作在一方土地的干部也住进了县城、城镇，开始了“走读”。“走读”的出现，一定程度上改善了干部因乡镇条件差不愿从业乡镇的情况，但同时也带来了很多诸如迟到，早退等不利于带动乡镇发展的不良现象，针对这些问题，本文通过对“村官城居”现象产生原因分析和新型城镇化的概述，分析了在快速发展的新型城镇化背景下，农村出现的“村官城居”现象的产生原因、出现的问题以及对策研究。

关键词：新型城镇化；村官城居；影响；对策

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。其核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。此处的“村官城居”中的“村官”，不是普遍认为的“大学生村官”，而是通过村民自治机制选举产生的、在基层党组织和村民委员会及其配套组织担任一定职务、行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务的职能，并享受一定政治经济待遇的工作人员。村官即村干部，是区别于国家公务员的特殊群体，村干部是游离于国家行政干部体制之外的、不在编、不脱产的边缘化干部。

现今跟以往不同，在新型城镇化背景下，部分农村出现了村官城居的现象。即由生活、工作都在农村，管理一方土地和村政，各种社会关系主要也都是在当地转变为“走读干部”，工作在村里，居住在镇里或城里。这种现象随着经济社会的不断发展，新型城乡一体化的快速推进愈演愈烈。

一、“村官城居”现象存在的成因及表现

出现这种现象的原因主要是：

1、随着经济环境和社会生活条件的不断改善、城镇化的进一步发展，部分村官在城区购买了自己的住房，工作圈、生活圈都向城镇转移。而城乡交通便捷，加上现代通讯的发达，又大大缩短了城乡之间、镇村之间的时空距离，为其“走读”提供了便利条件①。

2、虽然国家大力发展农村经济，但是在教育、理疗、卫生方面城镇与农村还是存在明显差距，加上农村社会结构的巨大变化，村官中多优秀的人才，自然而然形成了人往高处走的局面。

3、村官由于自身身份的特殊性，不在编、不脱产、边缘化，还要负担相当繁重的工作量，但是工资薪酬却与其不成正比、待遇低，城镇致富门路宽广，于是不远再死守一方土地，再加上部分农村的自然条件差，缺乏产业发展优势，进行“走读”也是成为改善生活的一种选择。

4、其中有一部分村官自身本来就是作为在外务工、经商的“能人”回乡参选，而当选为村官，在他们成为当地村官之前就已经在城镇居住，导致村官城居现象的产生。

5、还有一个导致村官城居现象出现的原因是因为，部分农村里出现不选村里人当村官的现象，乡村里治理“能人缺失”凸显：年轻人都进城里，老年人留田里，大批青壮年劳力进城务工，农村出现“空心化”②，一些村留守的大都是妇女、儿童和老人。不少地方党员队伍普遍老龄化，村官后继乏人。并且，村官岗位的吸引力在不同地区也冷热不均，有的村子比较富裕，村干部是竞争激烈；但在一些穷村却是“无人可选、能人难选”。

不同地区村干部对城居的界定不同，也就出现了几种不同类型的“城居”划分，但是普遍表现为：居住地与工作地分离，且影响了工作。这部分干部有自己的经济实力体，有实力有能力在城镇买房居住，工作圈、社交圈、生活圈等都向城镇转移，跟自己的本职工作地联系甚少，甚至都不了解自己负责的一方土地的基本情况和未来发展规划，心思根本就不在自己的本职工作上，严重影响当地农村的发展，造成不良影响。

此类村干部“城居”的表现为，干部自身定位偏差，态度不端正，并没有将一方土地和当地的广大群众看作是自己的服务对象或谋福祉的对象，完全只追求个人或个人家庭的极少部分人的利益。工作态度极度散漫，频繁出现迟到早退、擅自离岗，不按规定值班，甚至长期无故旷工，导致干群关系淡薄，当地乡村发展滞后。

二、“村官城居”现象对农村治理的危害

随着新型城镇化的快速发展，农村的社会、经济结构也发生了翻天覆地的变化，在各乡村里“村官城居”早已不再是新鲜的现象。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化，其中，针对于“村官城居”现象，则更应注重城乡统筹、城乡一体、和谐发展。

“村官城居”现象的出现，对新型城镇化建设虽然存在着一定的积极影响，如信息更新及时有效、促进城乡共同发展等。但是对于“村官城居”现象在新型城镇化建设过程中存在的几个突出问题才是更加值得我们关注的：

1、淡化干群关系

群众与干部之间的关系不断疏远。在部分农村，由于“村官城居”导致干群关系不断疏离，村干部公信力逐渐缺失。许多村民反映村干部不关心群众生活和集体事务，而且没有在处理村庄日常事务中发挥应有的作用。村民对村干部的抵触和反感情绪逐渐增多，抵制村干部的工作和集体活动演变为常态，表现出对村集体和村干部极大的不信任，无法构建和谐发展的局面。

2、弱化干部责任心

目前，农村仍存在不少矛盾和问题急需解决，由于部分村官干部的工作不上心，没把自己的本职工作当回事，对村里出现的各项事务都是睁眼闭眼甚至不管不问，更不用提潜伏性的问题，村民跟干部的关系也是岌岌可危。如果村干部及时发现及时制止，矛盾可能很快会在基层化解，但如果村干部长期不在，不能及时了解掌握村里各种事情的发展动态，当发生矛盾纠纷时，很多时候都是鞭长莫及，甚至有可能导致矛盾激化升级。

3、松懈干部队伍、制度的管理

“村官城居”，极易脱离群众。由于村干部“城居”，当地农村的党组织经常性活动、党员经常性教育往往抓得不够，干部队伍的管理出现明显漏洞和空隙，在很大程度上削弱了党组织的凝聚力、战斗力、号召力，往往工作做不到位，不做，甚至有时候是没人有能力去办好一件事，没有从而严重影响农村当地的生产发展。

村干部的管理机制不完善。村干部管理体系尚未形成，管理机制不完善和不科学，主要体现在以下几个方面：一是农村两委“协调”工作机制尚未建立，或者支部包揽村务，或者村委会与支部“顶牛”。二是上级党组织特别是“一把手”仍然存在着“一手硬、一手软”的问题，把主要精力放在抓经济发展上，而对农村基层组织建设重视不够，缺乏长远的治本措施和规划，重选用，轻培养，重调整，轻帮教，抓一阵，松一阵的现象比较普遍。三是考核制度不完善。对村干部的工作打急促、忙来用的时候多，缺乏科学合理、客观公正评价干部政绩的办法。四是激励机制不完善③。

4、乡村干部后备力量不足

农村公共管理人才匮乏。农村公共管理人才主要分布在乡、村两级中的经济组织、政治组织和社会组织中，在众多类型的农村人才中，农村公共管理型人才的作用尤其突出。而农村人才资源问题现已成为制约农业和农村经济发展的瓶颈，农村人才资源处于贫乏状态。农村的贫穷落后面貌在社会成员中的印象根深蒂固，因此在选择工作和就业地点时，绝大多数人才选择留在大中城市。虽然国家在新型城镇化建设中强调也大力发展各地农村经济，但是目前也必须承认城乡还是存在相对比较明显的差距，所以很多生在农村的有志青年或者有才干的人都陆续流向城市，导致农村人才储备严重不足；再加上“村官城居”现象的出现，各地农村明显出现空心状态，及时每年会有村官的人才填补，但是也有可能演变为下一届的“走读”村官，严重影响当地乡村的和谐发展。

三、对“村官城居”现象不利后果的治理

面对存在的问题，采取的对策措施如下：

1、当地城镇化

德国的城镇化率超过了80%，但是，却有40%的居民居住在农村，其中的绝大多数就业在城里；日本20%以上的人生活在农村，但农民只占到全国居民的4%。这表明我国的城镇化不单是吸引农民向城镇聚集的单向发展过程，保持山水田园和民俗风貌特征，实现“就地城镇化”吸引城镇居民到农村居住和就业，也是城镇化的重要组成部分。当然这一过程不是把城镇搬到农村，而是要使城镇要素有机融合到农村的自然环境和生活方式之中，使我国的农村更像农村。我国的新型城镇化发展的重点应该转向中小城市，特别是县城，推动这些重点城镇发展成为10—50万人的中小城市④。就地取才，讲干部本土化，一方面利用了当地干部对一方土地的了解，另一方面也解决了干群关系淡化的问题，做到实实在在谋发展。

2、加强监督、管理机制建设

没有规矩不成方圆。同样，在新型城镇化下的村干部建设过程中，必要的约束和监督管理机制尤为重要。“村官城居”现象的出现，本身就在一定程度上反应了干部的监督管理机制存在漏洞，所谓村官，就应该是生活、工作都在这一方土地上，才能及时有效的了解当地情况，解决当地疾苦；然而随着农村经济社会的发展，城镇化的不断推进，村官开始不安于在一方土地的生产生活方式，于是出现“走读”现象，在这种情况下，更应该加强对干部的监督、管理，届时保证干部们能真正有在为村民办实事、谋福利、搞建设，有真正的履行自身职责，承担应承担的责任。

另一方面，由于村干部地位的特殊性，处于是游离于国家行政干部体制之外的、不在编、不脱产的边缘化的状态。薪酬待遇普遍不高，但是工作繁琐，责任重大，加上他们自身家庭也需要自己薪酬的供养，因此使得很多村干部产生消极怠工的想法，影响乡村建设，进而也会影响新型城镇化的发展，所以改善干部薪酬待遇也是很必要的。研究表明，村干部的工资低，村干部就会成为家庭代理人，追求自身家庭的利益而无视村庄或国家的利益。反而，村干部的补助越高，村干部越会成为村庄代理人而从事村庄治理事务，高补助会使村干部花费更多的精力与时间从事与村民利益相关的事务，从而使其角色定位更多地体现出村庄代理人的倾向⑤。

3、注重农村自身人力资源开发

注重乡村干部的综合素质，发展当地人才资源。首先⑥，要端正农村人力资源开发的态度，转变农民对人力资源投资的小农意识。农民对人力资源开发并非不重视，但是他们的思想观念存在很大偏差。所以要注重现有的农村劳动力宣传。可以通过农村广播、电视节目、乡村的黑板报等各种各样适合农村的媒体，加强人力资本投资理念的宣传，帮助农民认识到参加教育、培训等都是一种经济投资行为，通过参与人力资源开发可以获得更多的工作机会和更高的劳动报酬。这一系列宣传教育的任务主要落在农村基层干部身上，因此首先要更新农村基层干部的观念，把提高农村劳动力素质、开发农村人力资源当成一项重要工作抓紧抓好。其次，要夯实农村人力资源开发基础，加大人力资源开发的投入。注重人口政策，控制好总量，并在此基础上实现优生优育。大力发展农村公共卫生事业的构建，特别是农村医疗制度的建设完善，以确保农村居民的基本生活质量及保障；在着手人力资源开发的同时，要注重教育投入，提升农民、乡村知识分子的质量，发展当地“智囊团”，确保乡村人才质量。再次，优化农村人力资源配置。注重户籍制度、社会保障制度的建立和完善；产业政策的调整，同意城乡劳动市场，城乡统一的劳动力市场本质上是促使农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，但各级政府对此重视不够，没有充分认识农村富余劳动力向非农产业和城镇转移的重要意义；同时还要加强农民就业管理和网络信息服务等。

4、资本下乡

资本下乡先行，⑦资本下乡给农村带去的不只是资金，还能把工业生产中积累的先进的生产技术、管理理念、组织形式带到了村里，是用工业的生产方式系统改造农业。首先，加大政府扶持力度。目前，民营资本下乡已经逐步形成一种趋势，这既是资本逐利的需求，也是新农村建设本身的需求，如何将二者有机结合起来，妥善解决存在的各种问题，形成双赢，是政府必须要考量的。其次，强化基层组织建设和企业家精神的培养。由上级党组织选派熟悉农村、原则性强的干部担任村党支部书记，用权力制约权力，这不仅有利于新农村建设的快速发展，而且也有利于加强村组织建设，妥善处理两委与合作社之间的责权利关系。再次，政府统筹，清产核资，明晰产权⑧。资本下乡以后，应由政府部门派出专班，对资本投资所占股份，通过迁村腾地多出来的土地收益，村集体土地股份比例，原有村集体的债权债务以及村集体的资产，村民个人原有房屋“宅基地及土地上附属物的归属，还有各种社会资源和国家惠农政策及土地剩余价值带来的收入，国家投入资产的使用与收益的确权，公司资产的界定等问题进行清产核资，对农户“村集体”合作社的产权进行界定，并进一步明确股权。与此同时，完善村级组织与合作社财务制度，以增加公信力和可信度，确保公开公平和公正的原则⑨。（作者单位：广西师范学院经济与管理学院）

注解：

① 余清楚，吴齐强.《村干部：本乡土为啥还“走读”》，《决策探索》2015年4月，第66—68页。

② 钟涨宝，韦宏耀，尤鑫.《新型城镇化背景下的中国农村发展——“2013年农村社会学论坛”综述》，《华中农业大学学报》2014年第02期，第88-94页。

③ 范柏乃，戴悦.《我国村干部队伍建设及其对策研究》，《.浙江大学学报》，2007年第05期，第127—134页。

④ 刘立峰.《对新型城镇化进程中若干问题的思考》，《宏观经济研究》，2013年第05期，第03—06页。

⑤ 裴志军.《村干部的薪酬与其角色定位和行为选择——基于CGSS农村调查数据的实证研究》，《农业技术经济》2011年第04期，第33-40页。

⑥ 张立.《中国农村人力资源开发研究》，《华东师范大学》，2007年5月。

⑦ 厉以宁.《论城乡一体化》，《中国流通经济》，2010年第11期。

⑧ 黄国辅，丁建军.《资本下乡的实施路径、问题及对策探讨———基于沙洋王坪村新农村建设的研究》，《荆楚理工学院学报》，第27卷第5期，2012年5月，第18-21页。

⑨ 罗来军，李军林，姚东旻.《双向城乡一体化资本下乡影响因素实证研究》，《中国人民大学学报》，201年第03期，第34—45页。

参考文献：

[1] 余清楚、吴齐强.村干部：本乡土为啥还“走读”[J].决策探索，201504：66—68.

[2] 钟涨宝、韦宏耀、尤鑫.新型城镇化背景下的中国农村发展——“2013年农村社会学论坛”综述[J].华中农业大学学报，2014（02）：88—94.

[3] 范柏乃、戴悦.我国村干部队伍建设及其对策研究[J].浙江大学学报，2007（05）：127—134.

[4] 刘立峰.对新型城镇化进程中若干问题的思考[J].宏观经济研究，2013（05）：03—06.

[5] 裴志军.村干部的薪酬与其角色定位和行为选择——基于CGSS农村调查数据的实证研究[J].农业技术经济，2011（04）：33—40.

[6] 张立.中国农村人力资源开发研究[D].华东师范大学，2007年5月.

[7] 厉以宁.论城乡一体化[J].中国流通经济，2010（11）.

[8] 黄国辅、丁建军.资本下乡的实施路径、问题及对策探讨——基于沙洋王坪村新农村建设的研究[J].荆楚理工学院学报，2012（05）：18—21.

[9] 罗来军、李军林、姚东旻.双向城乡一体化资本下乡影响因素实证研究[J].中国人民大学学报，2015（03）：34—45.