浅析我国公共政策终结现象的原因

王欢乐

摘 要：公共政策终结发挥着承上启下的作用，是一个完整的政策过程中不可或缺的一部分，也是政策自我调整的重要手段。可以说，政策终结是一种政策的淘汰机制，是一种积极的政策选择行为。它是将无效的或已过时的公共政策予以废除，其目标是提升政府管理水平与管理能力，促进政策的科学性及合理性，实现社会与政府和谐发展。本文选择了近几年来中国终结的政策案例，从公共政策终结原因方面对其终结进行探讨。

关键词：公共政策；政策终结；原因分析

一、政策终结

随着时代的前进和发展，公共政策发展到一定程度的时候也会出现终结现象。政策终结是指公共政策决策者通过对政策进行审慎评估后，采取一些必要措施来终止那些错误的，过时的，多余的或无效的政策，政策功能，政策工具或政策组织的一种行为。正如最近我们大家热议的取消晚婚假政策一样，根据全面两孩政策的新形势，符合政策生育的夫妻可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇。同时，晚婚晚育假和独生子女父母奖励等规定被删除，也意味着“晚婚假”、“独生子女父母奖励”等带有时代特色的公共政策也将走向终结。也就是说，我们的政策也跟随着时代的变化而不断变化着。学者陈振明指出：“政策终结是政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，采取必要措施以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效政策的一种行为”。因此，政策的终结，既是一个政策的终点，也是一个政策的起点。政策终结过程是一个节约政策资源、优化政策资源结构、提高行政效率和政策质量的过程。政策终结既要剔除不合时宜、存有瑕疵的政策，也要对品质不高、不合时宜的政策资源进行淘汰。

二、政策终结原因分析

（一）政策主体间的利益博弈

在现代社会，公共政策已经成为从事公共管理和实现公共利益的重要手段，公共政策对于社会发展有着重要的作用和意义。一项公共政策的提出、制定、实施实际上就是相关利益主体相互之间博弈的结果。在政策制定和执行过程中，各个政策行动主体由于自身所拥有的主体话语表达能力以及资源享赋差异的强弱等造成的政策主体力量此消彼长，这肯定会造成一部分群体受益、另一部分群体的利益受损的现象。利益时代的到来，是市场经济机制和社会结构分化两个因素双重作用的结果。当市场取代再分配成为资源配置的基本机制的时候，利益的分配已经主要不是取决于国家的意志，而是市场和社会中的利益博弈。同时，社会的分化在加深，不同的利益群体和利益群体在开始形成。如滴滴打车和快的打车几乎同时宣布与2014年5月17日零点开始暂停乘客端的现金补贴。滴滴与快的打车之争，二者之所以有如此底气持续较近“烧钱”，其背后无疑还是阿里巴巴和腾讯对各自阵营的大力支持。

（二）政策内容缺乏科学性

1、政策内容缺乏法律支撑

政策过程的每一环程序都必须合乎法律程序和法律规定。任何一个公共政策，其制定和执行主体应该是合乎法律规定的，必须是在法律明确规定的具有相应权限的组织之中进行制定和执行。比如，我国对养老机构的规划及配套建设、对空巢失独孤寡等老年家庭的社会保障、对养老服务机构规范化建设、对养老服务评估等问题均没有法律法规，基层政府制定的相关养老服务政策文件等又因为缺乏法律的支持，导致政策效能不高。所以说，我国各地政府应完善相关法律法规和政策。把养老服务机构建设纳入城市建设、社区建设规划中；明确各项建设标准；完善对特殊困难老人家庭的社会保障制度；鼓励加快建设养医结合型、康复护理型、居家照料型养老服务机构，政府给予必要的政策支持；提高养老人员福利待遇和社会地位，规范从业人员职业资格认证等。

2、政策的公众认同度低

我们所说政策科学与否，是表现在政策能否客观地反映客观实际情况、反映民众的需求和意愿并加以解决。政策所实行的计划措施以及所制定的行为规则必须符合绝大多数人的利益要求，才能被公众所认可和接受。2015年公共政策密集出台，比如：养老金并轨和入市、足协改革等等。除了政策内容，政策何时被发布；政策如何被解读等一系列问题也会影响公众对政策的认同度。所以说，我们政府在制定政策的同时，应充分考虑公众的感受，并且应正确引导社会舆论，这样也能够为公共政策起到正面宣传的作用。就拿2011年卫生部出台的“量化指标”政令政策来说，这个初衷很好但政令却没有让公众满意。看病要等很长时间，看病难这一问题依然没有得到实质性的解决，老百姓也一定不会认同这项政策的。可见，作为政策行动的主体力量，我们的政府必须要改善民生工程，而不应该是大搞形象工程来作秀，而应该为民办事，给老百姓带来实实在在的恩惠。

3、政策的操作性不足

公共政策要得以顺利执行，不但要有明确的政策执行人和明确的政策目标，而且应当具有较强的操作性。但在实践中有些政策选择的弹性较大、政策目标也比较模糊，并且相关内容还比较笼统，导致不容易操作。所以政府要必须提高政策质量和可操作性。转型升级、破旧立新、防范风险，都要脚踏实地、精准发力，容不得半点“假大空”，要不得粗放浮躁的作风。一项政策好不好，要看是否切实管用。提高政策质量，一要注意分类指导，增强政策的针对性，不能一个药方治百病。二要便于理解，具有可操作性。制定政策多些换位思考，多站在执行者、实施者的角度考虑问题。三要多些小而实的政策措施，积小胜为大胜，贵在取得实效

（三）政策运行过程还有待规范

当前我们国家有一些行政决策主体忽视决策程序，从而导致政策问题不明、方案粗糙、目标模糊、政策出现偏差。例如，《财政部、国家税务总局关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》（财税〔2007〕92号）实施以来，较好地促进了残疾人就业，保障了残疾人的合法权益，但该政策在执行过程中，也出现一些问题亟待改进与完善。按照上述文件规定，企业安置残疾人达到10人以上、高于总人数25%的纳税人，才能享受到税收优惠政策。一些企业反映，在考虑企业正常经营的前提下，无法安排如此众多的残疾人就业。建议取消企业安置残疾人人数与比例的条件限制，改按企业实际安置残疾人数享受增值税退税优惠政策，此举将可以有效促进企业安置残疾人就业。所以说，我们的公共政策都是在运行的过程中不断规范，不断完善的。只有充分听取广大人民群众的意见和建议，我们的政府才能制定出更好更符合人民意愿的好政策。这样不仅能够树立政府良好的形象，提升政府的公信力和执行力，又能给群众带来实实在在的好处。

（四）政策执行力还有待提升

大部分的政策执行者采取事模棱两可的态度，有时甚至采取象征性的执行措施，投入有限的精力和时间，以此影响政策执行的效果。例如：2012年3月，国家食品药品监督管理局出台了一项新政策，就是根据最新修订的《保健食品命名指南》和《保健食品命名规定》，规定药品生产商不得使用天然、复方等夸张性词语对保健食品进行命名，但这并没有起到任何作用。导致政策执行的阻滞，最终新政策只能是“空中楼阁”，从而不了了之。这样既耗费了人力物力也造成了政策直接作用对象一消费者，对该政策的不知情和不理解，阻碍了此项政策的顺利实施。影响政策执行力的因素有很多，有政策本身的科学性问题，有政策执行环境的匹配性问题，然而最具能动性的还是政策执行主体的能力素质问题。同样的政策，执行主体的能力素质不同，则落实效果千差万别。而且目前政策执行中出现的种种问题都表明，政策执行主体的能力素质问题已经成为阻碍政策有效执行的最关键因素，亟待引起重视和解决。

（五）政策的责任追究机制缺乏

在对当前我国政策终结现象分析中发现，政策不能顺利执行下去并且变动频繁，很大程度上是由于相关政策制定、执行的行政问责缺失。问责纠错机制不健全会导致非常严重的后果，责任主体可以找到自我利益最大化的弹性空间，过去，有些领导干部随意决策、违法决策的事例时有发生，极大损害了国家和社会的公共利益，深刻影响了人民群众的合法权益。行政问责方面，虽然有不少地方法规涉及责任追究，但都比较混乱，缺乏统一的责任追究法律法规；关于问责程序也缺少严格、统一的标准。所以为了避免或者减少决策失误，特别是为了避免人为失误给国家、人民带来巨大的损失，我们国家建立了重大决策终身责任追究制。为健全依法决策机制，将建立重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

（六）政策环境的多变性

公共政策也受环境的影响。环境决定和制约政策，环境起主导作用。公共政策是随着社会发展由环境需要而产生的；公共政策必须要适应政策环境，有什么样的政策环境，就有什么样的公共政策；政策环境的发展变化必然会导致公共政策的发展变化。从我国的政策环境来看，我国现阶段正处在特殊的社会转型时期，由于政治体制改革和社会体制转轨以及社会阶层分化重构引发了一系列的社会问题，如贫富差距、城乡差距逐渐拉大，这使得政策环境发生了根本改变。政策对环境变化的灵敏程度就决定了政策周期的长短，若忽视环境的多变，轻则政策失效，重则对社会造成巨大危害。所以政府在制定政策的过程中决不能忽视环境的因素。

三、结语

经过以上分析，我们可以看出导致政策终结的因素很多，我们要正确认识政策终结这一现象，在实际制定政策过程中要做到以下几点：一是要科学地认识政策终结，进一步完善政策终结的责任制度。二是要进一步构建现行政策评估的相关制度，特别应重视政策评估的意义及其重要作用。公共政策终结之前应该征求民意，其他的政策终结之前也应该经过充分的协商和广泛的讨论。三是要进一步营造政策终结的舆论的环境，要力争社会公众舆论的支持。应该重视和社会公众的沟通以及交流，要加强对广大公众的宣传，提高广大人民群众对于政策终结现象的思想认识，要进一步消除其抵触的情绪，进一步营造政策终结舆论的环境。（作者单位：新疆大学）

参考文献：

[1] （美）萨巴蒂尔.政策过程理论[M].北京：三联书店，2004.

[2] 陈振明.政策科学一公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[3] 陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[4] 陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2004.

[5] 张国庆.现代公共政策导论[M].北京：北京大学出版社，1997.