“新昆明”建设与昆明户籍制度改革研究

林洁　林光荣

昆明作为云南省省会，拥有优越的自然地理条件，是古滇文化的发祥地，有优越的农业生产条件：肥沃的土壤、发达的水利设施、充足的光照，是有名的粮仓、“鱼米之乡”。经过改革开放后多年的建设、发展，昆明成为了云南乃至西南地区重要的政治、经济、文化中心。昆明市以全省10%的人口创造了云南30%的生产总值，是云南省的政治、经济、文化中心，也是云南省唯一的特大型城市。但是昆明城市规划设计滞后于城市开发建设、基础设施和重点工程建设滞后于生产方式的进步、城市管理经营体制滞后于城市现代化发展要求。

生产力决定生产方式，生产方式反作用于生产力的发展。户籍制度对生产力的发展有着重要的影响。我国目前的户籍制度已经显现出对生产力发展水平、速度的不适应。2007年9月，云南省政府发布了《云南省人民政府关于深化户籍管理制度改革的意见》，提出户籍制度要与经济发展相适应，施行城乡统一的户籍登记制度，降低迁户难度，改革学生落户难度。之后，昆明市也审时度势地根据自身情况制定了相应的落户管理办法，降低了户口进入昆明市的难度和门槛，为昆明的人才引进铺平了道路。但是当前的改革中仍然出现了一些问题，昆明户籍制度改革仍有深化的空间。

一、我国户籍政策改革历程

户籍制度在我国历史上可谓源远流长，随国家的产生而产生，是国家管理中不可或缺的重要方面。夏朝时因征战和治水出现了民力统计；殷商时有了王畿，并出现了 “收人”、“登人”制度，出现了户籍制度的萌芽；秦始皇十六年规定凡男子不论成丁与否，均须登记；至公元5世纪北魏年间，进一步有了对家庭成员乃至仆人、养子等都必须登记的规定，并延续到了清末；民国时期，曾于1931年、1946年、1947年分别颁布各户籍管理法律，推行国民身份证制度。

新中国成立以后，我国逐步建立了社会主义制度下的户籍管理体制。1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会，通过了《中华人民共和国户口登记条例》，并以中华人民共和国主席令的形式正式公布实施，之后经过历届政府的不断补充和完善，最终形成了我国历史上也是世界上最为严密的户籍管理体制。

该管理体系的核心特点是全面规定了全国人民在居住和迁徙上必须遵循的准则，其原则是：公民从大城市往中、小城市迁移基本自由，城市往乡镇迁移基本自由，但反过来，则要受到十分严格的约束，其中特别是城乡之间的迁徙权力受到严格限制。在1977年国务院转发的《公安部关于处理户口迁移的规定》中明文规定：“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等，下同），由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。从市、镇迁往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户；”“与市、镇职工、居民结婚的农村人口，（包括上山下乡知识青年），应在农村参加集体生产劳动，不得迁入市、镇，其子女也应在农村落户；”“市、镇职工在农村的父母，不得迁入市、镇。”从中可以看到，我国户籍制度极为严格。

并且，当时我国的户籍管理制度与城市居民的粮油关系紧紧相连，这一做法始于1953年11月粮食的全面“统购统销”，其超过了一般户籍管理的范畴，将公民的“吃饭权”也纳入到了户籍管理当中，形成了事实上的公民与组织间的人身依附关系，强调了户籍管理的权威性，限制了人口迁徙与流动。上世纪80年代，我国的户籍管理制度有所松动，1984年规定农户在粮食自理的条件下可以在县以下的小集镇落户；1993年，国家放开粮油市场，粮食与户籍挂靠的现象成为历史；1998年国家推动小城镇户籍改革；2001年河北省省会石家庄放开市区户口准入限制；2003年上海引进人才居住证制度；2007年后，全国户籍制度改革步伐加快，逐步取消农业户口和城市户口的区别，城乡二元结构逐步改善。

我国施行城市和乡村二元的户籍制度与当时的社会历史背景息息相关，实属无奈之举。新中国成立以后社会制度上的重大变迁，使得全社会的生产结构、收入结构、消费结构，均发生了重大变化。据统计，1954年到1960年，全国人口迁入、迁出的绝对数波动在2000万到3000万之间。而当时的城市总人口只有6000万到8000万。就城市的就业来看，当时的产业工人只有600多万人，失业人口在400万人左右，而在此期间每年涌入城市的人口高达500万人以上①。农民进城以后国家要为他们解决工作、福利、社会保障等方面所存在的问题，然而刚刚建立的新政府没有能力妥善安排这么多的外来迁入人口，面对当时突然出现的人口流动大潮，政府被动地出台了一系列限制农民进入城镇的文件；在新中国建立的初期，需要尽快建立我国的工业体系，这就需要农业扶持、哺育工业建设，完成资本的原始积累。政府需要制定政策让大量的农村劳动力留在农村为新中国的工业体系建设做出贡献。

严格的户籍政策为我国的工业化建设及发展提供了强有力的经济和政策保证，但是也有许多弊端：首先，户籍政策是形成我国目前城乡二元结构的重要原因之一；其次，严格的户籍政策限制了人口的正常流动；最后，严格的户籍制度使得农民不能享受和城市居民一样的社会保障及福利制度，农村的养老以及医疗基本上靠家庭内部解决，不利于农业以及农村的进一步发展。

二、昆明市人口变动趋势分析

昆明是云南最大的中心城市，2013年，昆明市户籍人口达到了657.9万人②，人口数全省第一，也是云南省唯一的特大型城市，在西南片区的影响仅次于成都。

昆明市人口自然增长率的变化幅度较小，大致保持在了7‰左右，由出生率、死亡率、自然增长率共同构成的人口再生产模式，是由人口、社会、经济等诸多方面共同作用的结果。作为省内唯一的特大型城市，昆明经济发展速度、生活便利程度、文化丰富程度都较省内其他城市和地区有优势，“聚集效应”使得昆明对省内其它地区的人口有着强大的吸引力，它使得昆明具有更加优越的人才环境，有利于未来的发展；但也使得昆明城市交通、生态、生活环境进一步恶化，城市治安状况下降，出现了“城市病”，让昆明的发展负重累累。

昆明的发展离不开人才，正是省内其它地区大量优质人才的涌入创造了昆明今天的辉煌，但是，昆明应该严把人才引入的关，否则大量人口的涌入只会加重昆明的“城市病”。

三、昆明市人口容量研究

昆明是高原坝子城市，土地资源承载能力、水资源承载能力、建设用地供给能力是制约昆明人口容量扩展的主要因素。

1、土地资源承载能力研究

城市的人口最大容量通常由城市粮食生产能力决定。在对昆明的土地资源承载力进行计算时，我们选取环境因子模型，这一模型依据作物能量转化逐步订正来估算粮食生产潜力。根据生产地的光、温、水、土等条件影响制定修正因子，最后计算出土地的生产能力。该模型构造为：

Y（Q，T，W，S）=y（Q）*f（T）*f（W）*f（S）

模型中：Y（Q、T、W、S）为土地生产潜力，y（Q）为光能生产潜力，f（T）、f（W）、f（S）分别为温度、水分、土壤影响的订正系数。据此公式求得昆明市每一公顷土地的生产潜力为：11181.6kg/hm2。

我国施行严格的基本农田保护措施，实施了占多少补多少的原则，所以我们在计算昆明市土地最大生产力时使用基本农田数量为计算标准；但是目前基本农田中有5800公顷坡度大于25°，需要退耕还林，还有4641公顷基本农田处于滇池沿湖湿地规划区中，需要退耕还湖，据此计算，昆明市的粮食最大生产量为3354480000kg。

按照《中国粮食发展纲要》要求，中国每人每年消耗420kg粮食为宽裕的生活水平；消耗460kg粮食为小康的生活水平；消耗490kg粮食为富裕的生活水平。以此我们计算了目前昆明市自身最大可承载的人口数，计算结果如下：

从目前的情况来看，昆明市人口数量已经基本达到饱和。

2、水资源承载能力研究

昆明城市水源基本上来自滇池流域。滇池流域总面积③2920km2，占云南省总面积0.78，然而这片土地上集中了全省10%左右的人口， 30%以上的生产总值，40%的大中型企业，该区域的缺水状况为整个云南省的重中之重。1949-2005年的56年间，昆明市区人口增加了332万，建成区面积扩大到250km2，人口密度高达2.032万人/平方公里，城市的急剧膨胀给滇池盆地的资源环境带来了极大压力，滇池水被不断地循环使用，加剧了滇池污染，水污染使得水资源更加贫乏，恶性循环极为严重。

昆明全市人均水资源量仅为1650 m3，按国际公认的人均水资源占有量少于1700 m3为水紧张的国家和地区的标准来衡量，昆明市属于水资源紧缺的地区。其中，滇池流域人均水资源量仅约300m3，低于京津唐地区，与国外严重缺水的以色列（人均水资源260m3）相差无几，而且滇池流域内的水资源开发利用率已达60%以上，远远超过了国际公认的40%的合理水平。

通过计算，昆明市目前的水资源缺口约为41016万m3，2025年，这一缺口为39467万m3，严重的水资源匮乏将深刻的影响到未来昆明经济发展。

3、建设用地供给能力研究

通过对过去几年昆明市建设用地的平均扩展速度进行分析，运用趋势外推法计算后，按照目前的增长速度，昆明市2025年建设用地需求量为657.18平方公里，同昆明市目前24984.8公顷的建设用地总量相比，昆明需要增加建设用地约400平方公里。目前昆明盆地可供城市后续发展利用的土地面积为219km2④，远远小于城市扩容所需要的土地面积，昆明市未来的土地利用状况不容乐观。

从上述三个角度的分析以及前述昆明人口增长趋势预测中可以看到，昆明人口承载能力已经饱和，过多的人口集聚已经给城市带来了巨大的压力。

四、人口与经济发展关系研究

对人口与经济发展这一议题的研究在马克思主义政治经济学以及西方经济学中都有诸多论述，虽然意识形态有所不同，但是它们对人口在经济发展当中的作用都是肯定的。

1、马克思对人口与经济发展关系的研究

马克思在《资本论》中对人口在经济发展当中的作用做了详细的论述，首先马克斯提出“人类为了实现物资资料的生产，必须进行劳动。而一切劳动过程必须具备三个简单要素：劳动、劳动对象和劳动资料，……劳动是指有劳动能力和劳动经验的人在生产过程中有目的的活动……在这三个简单要素中，人的劳动是生产中能动的主体要素⑤”在生产力部分的描述中，马克思认为“生产力是人们生产物资资料的能力。它表示了人们改造自然和征服自然的水平，反映了人和自然界的关系⑥。”在马克思那里，人作为唯一的能动主体，在劳动生产中占据了绝对重要的地位，缺乏了劳动者这一重要角色，任何劳动生产过程将无以为继。

在资本主义积累及其历史趋势的研究中，马克思天才的提出了相对剩余人口的理论。马克思认为“随着资本积累的发展以及资本有机构成的提高……工人人口的绝对增长总是比可变资本增长得快，……所以将生产出相对的、即超过资本增值的平均需要的、因而是过剩的人口⑦。”在剩余人口作用的分析中，马克思认为“人口过剩是资本积累的必然产物，同时反过来又成为资本积累的杠杆，……成为资本主义生产方式存在的一个条件⑧。”在对剩余人口具体作用的分析中，马克思提出了两点：第一“经济的运动是繁荣、危机、萧条和复苏等阶段组成的周期性波动过程，资本增殖对于劳动力的需求要随着经济周期性波动而不断发生变化，相对过剩人口的存在可以随时调节和满足不同时期资本对劳动力的需求。”；第二“过剩人口形成一直可供支配的产业后备军，……通过劳动市场的竞争，对工人的就业和工资水平施加压力。”

在昆明未来的发展过程中，劳动力特别是高素质劳动力的参与是必不可少的，外来人口的迁入可以满足昆明经济发展对人才的需要；但是过量的人口迁入会降低昆明地区劳动者的收入水平，大量剩余劳动力的存在将会加大劳动市场的供给，给就业问题施加巨大的压力，不利于提高昆明市民的生活水平，同时大量闲散人员的存在也会对社会治安造成威胁，所以对于昆明地区的人口迁入，特别是主城区的人口迁入应当科学、合理的进行规划，适当的做出限制。

2、城市经济学中对人口与经济发展关系的论述

西方学者致力于解决资源的稀缺及合理配置的问题，对于人口与城市发展的关系有着深入的研究。

通常西方学者认为随着城市人口的增加，城市的生活及生产成本将呈现U型的发展趋势，如下图所示：

在城市发展的初期，随着大量人口的涌入，城市的经济增长速度不断加快，社会进入经济的良性发展期；后期，人口超过了城市所承载的最佳人口数量，城市生产、生活成本上升，生活质量不断下降，城市的经济发展速度也逐渐受到了影响。昆明目前已经出现了交通拥堵、公共交通供不应求的状况，人口的继续迁入只会加剧目前糟糕的局势，限制人口迁入已经迫在眉睫。

无论是马克思还是西方学者，对于人口在经济发展中的重要作用是肯定的，对于人口的数量都提出了“适量”的理解。过多的人口涌入对于经济发展是百害而无一利的。在“新昆明”建设中，需要大量的建设者，特别是高素质的建设者，但是我们拒绝人口的盲目流动，大量人口盲目流向昆明只会给昆明造成更加严重的“城市病”，对于经济的发展没有任何帮助。

五、改革现有户籍制度，加快“新昆明”建设速度

昆明目前正处于工业化的中期，是“新昆明”建设的关键时期，我省“国际大通道”的建设将加快昆明城市的经济发展，将把昆明建设成为区域性的国际交通枢纽及金融、文化中心。拥有全国第四大机场以及完备的高速公路网的昆明，将成为我国与东盟联系、贸易的中心，辐射整个东南亚、南亚地区。

“产业是第一性的，城市发展是第二性的”，未来的昆明将主要发展高新技术加工业、物流业、金融、教育、信息等产业。昆明户籍制度的改革要以服务昆明未来经济发展为目标，制定合理的户籍政策，加速昆明经济发展。

1、引进人才与限制盲目迁入并举

昆明市的人口承载能力已经接近极限。大量的人口迁入只会增加生产、生活成本，不利于未来的经济发展。

但是经济的发展需要劳动者的参与，昆明未来以高新技术产业以及第三产业的发展为主，这就需要我们大量的引进专业人才，加入到昆明的经济建设进程当中来。所以，对昆明市人口迁入的限制不是一概而论的，对于专业技术人才应当大力的引进，降低门槛。这就需要我们仿效北京、上海等大城市，建立合理的人才考核机制，避免目前凭大学毕业证落户的局面出现，而以用人单位的实际反馈作为人才评定的主要依据；避免毕业后立即落户的现象，而要通过三年或五年的考核后决定是否能够迁入昆明市。

在限制方面，主要是限制人口的盲目流动。许多迁入者来到昆明后没有明确目标，继而成为社会闲散人员，这既增加了昆明的城市成本，同时也给社会治安留下隐患。对于这些盲目迁入昆明的人口应当严格限制。

2、在滇中城市群的高度制定昆明人口发展战略

“新昆明”将建设成区域性国际金融、贸易中心的国际都市，要实现这一战略目标，人口须机械增长200余万。然而，在“新昆明”一湖四片的规划建设中，人们已痛感资源环境、环境容量等的限制。如若在一个更大的范围——即滇中城市群来设计“新昆明”的“扩容”，不仅可以提前四年实现“新昆明”建设的战略目标，而且还可以更好的布局云南的产业，实现云南经济、社会的协调、和谐发展。在城市群这个社会经济的新型空间组织结构中，通过发展产业，吸纳更多的城市人口，把“新昆明”建设成区域性的国际都市，同时充分发挥云南自然地理的优势，将“新昆明”建设为最适宜人类居住的历史文化名城。

滇中城市群中的其它三个城市——玉溪、曲靖、楚雄，在资源及环境方面有较大的发展空间，应该适当的放松人口迁入的政策门槛，吸纳那些昆明难以接纳的人口。

3、在昆明施行严格的户籍管理制度，为省内中型城市建设铺路

一个地区的经济发展需要城市强有力的带动，不同规模城市的经济辐射能力有限，在省级行政区域的广阔空间中要达到经济的共同发展，需要大量大中型城市的协同发展，单靠某一城市的“发力”难以带动全省经济进步。

除了昆明以外，云南省缺乏人口在50—100万间的中型城市，经济辐射能力较弱。所以，我省当务之急是培育更多的人口在50—100万的中型城市，靠大量中型城市的发展带动全省经济的快速增长。

但是，目前昆明市在全省的经济、政治、文化地位十分显著，大量人口向昆明市集聚，“马太效应”突出。为了达到培育中型城市的目标，昆明应当实行更为严格的户籍迁入制度，而其它地州的州府则施行相对放松的户籍制度，通过政策的调控，合理引导迁徙人口的移动方向，即满足了培育中型城市的政策要求，也缓解了昆明市的人口压力，一举两得。（作者单位：1.云南师范大学；2.云南日报报业集团）

注解：

① 崔晓黎，《城乡户籍制度的改革思路》，《经济参考报》[N]，20060128

② 数据源于《昆明统计年鉴2014》

③ 资料来源于《昆明城市发展资源环境承载力要素研究》

④ 资料来源于《昆明城市发展资源环境承载力要素研究》

⑤ 《马克思主义政治经济学原理》，中国人民大学出版社，北京，1999，P9

⑥ 《马克思主义政治经济学原理》，中国人民大学出版社，北京，1999，P10

⑦ 《马克思主义政治经济学原理》，中国人民大学出版社，北京，1999，P202

⑧ 《马克思主义政治经济学原理》，中国人民大学出版社，北京，1999，P203