执法力量整合后的南海维权对策研究——以黄岩岛为例

李永级

（公安海警学院 船艇指挥系，浙江 宁波 315801）

执法力量整合后的南海维权对策研究
——以黄岩岛为例

李永级

（公安海警学院 船艇指挥系，浙江 宁波 315801）

自中国海上执法力量整合成立海警局，执法装备不断更新换代，南海维权形势较之以前有很大的改观。在海警局、各分局的统一调度下，南海维权活动已经进入常态化阶段，这对于国家海洋战略的稳步实施是重要的实践。同时我们也清楚地看到，整合后的南海维权活动存在一些认识上的误区和行动上的短板，一定程度上限制了维权活动的全面开展，降低了维权活动的整体效果。本文以黄岩岛为例，就近两年的南海维权形势进行深入分析，探索执法力量整合后的南海维权新思路及其对策措施。

执法力量整合；南海维权；黄岩岛；维权对策

1 引言

自2013年中国海上执法力量进行重组整合，成立了战略意义明确的“中国海警局”以来，我国海洋维权形势得以全面改观，取得了一些阶段性成果。但是南海岛礁维权形势和海洋资源开发进展却因多方掣肘而日趋严峻且步伐艰难。在这场主权与资源、尊严与利益的长期博弈中，我们不仅要看清直接冲突国和区域外多方大国的叵测用心和阴谋伎俩，而且还要看清整合后的执法力量在维权过程中存在的不足和缺陷，与时俱进地调整南海维权政策，更好地发挥执法力量整合的整体效能，进而配合国家海洋战略的稳步实施。

2 执法力量整合后的南海维权现状

2.1 中国海上执法力量整合对于南海海域维权的意义

首先这将有助于南海海上执法力量的集中，执法针对性、压倒性的增强。鉴于黄岩岛海域的重要性和敏感性，整合后的海上执法力量能够高效执行常态化的黄岩岛维权巡航任务，也能够有效应对黄岩岛海域的应急突发情况。

其次这将有助于提高南海执法维权效率并增强海上执法维权力度。整合后的海上执法力量较之以前更加明确了职责，增强了执法的指向性，加强了内部的横向联系，在近年来的南海维权活动中逐渐占据了主动，取得了良好的效果。

再次这将提高南海的海洋管理立法水平。中国海洋管理和执法力量整合后，对于包括黄岩岛在内的南海诸多敏感海域的海洋管理立法水平和司法介入维权都提供了有利条件，从而可将长期悬而未决、进展缓慢的南海海洋立法体系置于全局上统筹规划[1]。

2 .2 执法力量整合后黄岩岛海域维权面临的新问题

中国海上执法力量整合后也面临一些新问题，有关机构职能和权限需要重新界定或调整，相关配套法规需要制订或修订，执法队伍素质有待提高以及执法装备需要改善。

第一，执法力量的整合改革并非一步到位，只是在国家层面完成了一定程度的“整合”与“协调”工作，但对于北海、东海、南海三大海域的统一执法维权，目前还缺乏区域性的海洋执法协调机构[2]。

四家执法力量虽然在名义上进行了整合，但是实际工作基本还是按照各自原有的规定套路进行展开的。只有在特殊情况下，整合后的执法力量才会出现在同一海域针对同一对象进行协同执法。对于黄岩岛海域的维权执法，目前海警局是根据南海海域整体态势、阶段性维权任务等前提条件，制定年度（季度）黄岩岛海域的分批次维权执法任务总体计划，参与的兵力分属不同分局和执法总队，船型和人员训练水平的不同等影响维权执法效果，因此在维权执法的活动中指挥协调上难免存在一定的分歧和困难。

第二，南海海域（特别是黄岩岛等争端比较凸显的海域）相关涉海的配套法规需要制订或修订，特别是类似《执法力量南海海域维权执法手册（指南）》、《南海海域执法武器使用规范》等行为性的法规条文应当及时进行制订、修订并予以公布。

第三，整合后以海警名义执法的中国海上执法力量的综合素质和执法能力有待提高。黄岩岛问题的敏感性、复杂性和重要性要求海警执法人员具备过硬的专业知识和丰富的实践经验。而执法力量整合后，以海警名义执法的部门机构众多，执法人员来源、成分复杂，人员素质参差不齐，缺乏海上执法经验和航海实践，年龄与学历结构等方面都不够合理，这将严重制约我们对南海黄岩岛海域的执法能力[3]。

第四，对黄岩岛海域维权执法的成本、收效应当进行评估、调整。目前，对黄岩岛海域的执法已经正常化、常态化，但是维权执法的成本太高，且收效甚微。比如我方常以3艘或以上的千吨级以上执法舰船在黄岩岛海域附近进行巡航执法，而与我方对峙的菲方船只通常为三五吨的小渔船，相比之下我方的执法成本过于高昂。

第五，黄岩岛海域的维权执法模式应当与时俱进地调整、改进，一成不变只会坐以待毙。目前，我方海上执法力量在黄岩岛海域的维权任务具有明显的“中庸”色彩，缺乏积极进取性质的维权执法模式，比如说行政手段、文化手段等。

第六，国家对于黄岩岛海域维权执法的舆论政策不够积极进取，宣传力度也不够大。基于我国对于南海问题“搁置争议”、“共同开发”、“不主动挑事”等原则，我们在南海的舆论宣传形势一度处于下风。

3 执法力量整合后的黄岩岛海域维权执法新思路及对策

3.1 执法力量的整合还应继续深化，维权执法的主导力量应由公安海警部队担任。

尽管中国海事力量在过去十年里得到很大提升，但是按照美国智库的看法，中国海事力量总体能力相对弱小，缺乏一个单独的强有力的总揽所有海事力量和管理功能的海上警卫单位[4]。

关于执法力量整合的问题，很多专家学者的研究都指明了重点。从现有的几支海上执法队伍的管理模式、组织架构看，以现役性质的公安边防海警部队为基础进行整合最为有利，且易操作。以海警部队为基础进行整合，既可以节约成本，减少重复建设，又加快整合过程，尽快形成战斗力，在整合期间边整合、边执法、边完成任务[5]。从国家海洋战略发展和与国际接轨的角度考虑，迫切需要构建以海警为主的海上执法力量[6]。

因此，以公安海警部队为主导力量对维权执法任务进行指挥协调，其他执法力量在海警的统一调度下参与行动，是目前国际国内局势下最可行、最有利的维权执法模式。以海警为主导的维权执法模式示意图如图1所示。针对黄岩岛海域维权执法的实际情况，协同和参与的执法力量可作适当调整。

图1 以海警为主导的黄岩岛海域维权执法模式示意图

3.2 制定配套的涉海法律法规，出台一线维权执法的行动性指导文书

关于南海争端原因，乔治·劳里亚特认为:“亚洲类似敌友之间的新争端某种程度上来自于海洋法规定本身，在亚洲没有一个国家声称的大陆架界限或划出的200海里专属经济区不会与其它国家的声称造成冲突。”[7]

自2012年6月国务院宣布批准撤岛建市的决定以来，包括黄岩岛在内的南海诸岛的开发建设、后续管理取得了有目共睹的巨大成果。但是，与国家海洋战略相配套的法律法规必须及时出台并予以强有力的实施，以便为后续发展提供法律保障。目前我们最紧迫的任务是要制定法理类国家法规（如《国家海洋基本法》）和准则类维权执法条例法规（如《关于中国执法船只在黄岩岛海域维权执法行为规范》）。

3.3 进一步提高整合后的中国海警综合素质和执法能力以及执法装备水平

整合后的中国海警应在协同指挥、执法标准、应急处置以及执法人员与装备有效结合等方面下大工夫。

第一，黄岩岛海域维权执法的艰巨性和常态化决定了目前的巡航兵力只能是混合编队，执法单位和人员的不同导致在指挥协同上存在着比较大的缺陷。中国海警应尽快确定切实有效的协同指挥机制，用于指导目前多方参与的黄岩岛海域维权执法活动。

第二，统一在黄岩岛海域维权执法各方的执法标准、程序，包括现役与非现役的标准统一，南海局与东海局的标准统一。只有做到统一标准、程序，才能在维权执法时指挥通畅、行动默契，才能避免临阵磨枪、手忙脚乱的情况发生。

第三，加快黄岩岛海域应急情况处置方案预案的制订和应急响应机制的建立。黄岩岛海域的常态化巡航，双方船只人员的频繁照面，难保今后某日不会擦枪走火，因此相应方案预案和响应机制的制订建立显得尤为重要。

第四，执法装备的设计使用上要以适用有效为前提，杜绝搞政绩、造噱头等华而不实的做法。目前在黄岩岛海域维权执法的的装备主要有水炮、强声强光设备、工作艇等，一线执法人员的使用反馈也是褒贬不一。因此我们在执法装备与人员的结合方面还需下大力气。

3.4 黄岩岛海域的维权执法与岛礁行政管控、海洋资源开发、科考测绘等工作同步进行

目前我国应该积极主动巩固现有成果，强化对南海诸岛的实际管理，尤其应加大资源开发力度和海洋执法力度[8]。

目前我国的黄岩岛海域维权执法虽然已成常态化模式，但是维权手段单一且成本甚高。一般3艘左右的执法船只在黄岩岛海域进行维权巡航，往往涉及东海和南海分局、海监渔政和海警部队等众多部门和单位，协调指挥困难，成本过高，一线反馈的维权效果也不理想。因此我们要与时俱进、转变观念，尝试一些新方法。

第一，鼓励、帮助渔民前往黄岩岛附近海域进行渔业作业。在保证渔民的生产安全、渔业回报的前提下，我们可以适当地对渔民进行政策的支持、经济上的补助、专业上的培训等。

第二，加大黄岩岛海域的海洋资源的勘探和开发。在黄岩岛事件之后，我国在黄岩岛海域已取得绝对的控制权，我们应该趁热打铁，加快海洋资源开发利用的步伐。

第三，在黄岩岛附近海域逐步进行科考测绘等工作。科学考察和测量测绘等工作若能在黄岩岛海域逐步开展，将大大有利于我们的行政管辖和实际控制的事实，也将有利于我们进一步发展黄岩岛海域的国家战略。

3.5 加大对黄岩岛主权的舆论宣传力度，增强国民的海洋意识、主权意识

近年来，南海局势日益国际化、复杂化。究其原因，这跟越南、菲律宾等国的舆论宣传策略是密不可分的。比如越南，除了在南海进行军事、民事、油气开发等非法活动外，还不断加大对南海问题的舆论宣传力度，借助媒体、法律、民间活动等广泛表达国家立场，以博取国际同情、对华侧面施压，并试图通过“搅浑水”将南海的局部争端抛向国际，使其复杂化[9]。又如菲律宾，单方面发起的“南海仲裁案”也是基于同一目的而进行的。因此，我们必须采取适当的措施对诸国的无理闹剧予以回击。

第一，官方回应必须保持强硬姿态。无论是我方的行为还是针对对方的行为，我方在外交态度上都必须保持强硬态度。

第二，在国际国内双管齐下地加大舆论宣传力度，增强国民的海洋意识、主权意识。其具体方法是在国际上坚持有理有据的主动态势，在国内增强国民对黄岩岛海域的重要性了解和主权性支持，进而逐步将政府行为演化为全民行为，这将大大加快解决黄岩岛争端的步伐。

4 结论

南海诸岛及其海域的维权态势不是一朝一夕能产生质变的，也不是仅凭少数执法力量可以彻底解决的。因此，整合后的中国执法力量必须密切配合，与祖国人民一起努力，采取切实可行、灵活有效的手段方法，以期为南海局势的稳定与发展以及国家海洋战略的推进作出积极的更大的贡献。

[1]史春林.中国海洋管理和执法力量整合后面临的新问题及对策[J].中国软科学，2014(11).

[2]鲍贞烨.“五龙治海”时代终结[N].人民日报海外版，2013-07-26.

[3]李培志.我国海上综合执法存在的问题及对策[J].公安教育，2004（3）.

[4]安应民等.南海安全战略与强化海洋行政管理.北京：中国经济出版社，2012：214.

[5]翁国星.采取有力措施整合我国海上执法力量[N].人民政协报.

[6]徐宽宥.论我国海上执法力量的整合与构建[J].武警学院学报，2005（2）.

[7]George Lauriat,“Chaos or Coorperation?”,Far Eastern Economic Review,Vol.6,October 1983.

[8]金永明.黄岩岛事件对海洋执法提出新要求[N].中国海洋报，2012.

[9]韦强.越南在南海问题上的舆论宣传策略[J].国际研究参考，2014（4）.

On Rights Protection Countermeasures of South China Sea After Integration of Law Enforcement Power——Take the case of Huang Yan Island as Example

LI YongJi
（China Maritime Police Academy，Ningbo 315801，China）

Since the integration of law enforcement power and foundation of Coast Guard Bureau and the unceasing update of law enforcement equipments,the situation of rights protection of South China sea has already greatly changed.In the management and dispatch of Coast Guard Bureau and its branches,the activities of rights Protection of South China Sea have already stepped in the normalized phase.This is the important practice of Steady implementation of the national marine strategy.At the same time we have clearly realized thatthere are some misconceptions in understanding and shortcomings in action about rights protection after the integration,further to limit the launch and reduce the overall effect of activities of rights protection.This article deeply analysis the recent situation of rights protection for the example of Huangyan island，and explore the new thinking and countermeasures of rights protection after the integration of law enforcement power.

Integration of Law Enforcement Power;Rights Protection of South China Sea;Huangyan Island;Countermeasures of Rights Protection.

D823

：A

：2095-2384（2016）01-0056-04

（责任编辑 穆 静）

2015-10-10

李永级（1980-），男，四川简阳人，讲师，主要从事舰艇操纵与执勤战术研究。