我国土地规模化经营的保障路径分析*

吴云勇　孔　燕

（1.沈阳师范大学教育经济与管理研究所　辽宁沈阳　110034；2.辽宁大学经济学院　辽宁沈阳　110136）

我国土地规模化经营的保障路径分析*

吴云勇1孔燕2

（1.沈阳师范大学教育经济与管理研究所辽宁沈阳110034；2.辽宁大学经济学院辽宁沈阳110136）

农业现代化的进程必然是由传统的、分散经营的小农经济向集约化、规模化现代农业经济转变。为此，我国十三五规划在构建现代农业经营体系中提出要发展适度规模经营，稳定农村土地承包关系，推动实现多种形式的农业适度规模经营。本文据此提出我国土地规模化经营的政策选择路径。

土地规模化经营 政策 路径

我国“十三五规划”在构建现代农业经营体系中提出要发展适度规模经营，稳定农村土地承包关系，推动实现多种形式的农业适度规模经营。在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中提到土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，应从我国人多地少、农村情况千差万别的实际出发，积极稳妥地推进。在2016中央“一号文件”中提到要发挥多种形式农业适度规模经营引领作用。由于土地规模经营本身就是一个相对的、动态的、因地而异的范畴， 它的大小是由若干可变因素决定的。因此，我国应根据不同地区发展的现实状况，有序推进土地规模化经营。［1］

一、划定永久性基本农田，坚守耕地红线，保障粮食安全

随着工业化、城镇化的迅速发展，建设需求用地不断增加，建设用地供给压力更加突出，大量的耕地被占用，耕地面积不断减少。另外由于自然因素、生态退耕、农业结构调整等原因，耕地面积也不断缩小。截至2015年底，全国耕地面积20.25亿亩，年内净减少耕地面积99万亩。从几省的调查分析中也可以看到各省份都出现了不同程度的用地紧张问题，划分永久耕地，加强耕地保护，在部分地区对耕地实行轮作休耕试点，保障土地的可承受力、肥力显得尤为重要。

二、盘活农村土地资源，提高土地资源利用率

随着进城务工人员的增加，不少务工人员为了享受到城市优质的教育、先进的医疗服务、便利的交通以及完善的基础公共服务设施和社会保障，选择在城市居住，其家乡的住房要么留给了老人、孩子居住，要么闲置下来，进而不少地方出现了所谓“空心村”，造成了土地资源的浪费。针对这种现象，不少地方政府也采取了应对措施，以提高土地资源的利用效率。如重庆市现在实行的地票，重庆鼓励外出务工、安居农民在符合规划的前提下，自愿将闲置宅基地复垦，形成地票后到市场公开交易，这样一方面加速了农村闲置土地的流转，另一方面保障了农民的利益，增加了农民的财产性收入。［2］

三、建立健全农村社会保障体系，以解决其在失去土地之后的后顾之忧

在推行土地规模化的过程中，也要切实保障农民的利益，做好后续的社会保障措施。正如上海市，其政府财政资金雄厚，给农民提供了相对健全且较高水平的社会保障，并提供较多的就业岗位，以解决其后顾之忧，使农民从土地中解放出来，加速了土地流转，促进了当地的土地规模化经营。对于经济条件落后的地区，应加快发展适合当地的二、三产业，加大政府财政资金扶持力度，带动当地经济的发展，从而将大量的农村剩余劳动力从农村转移，进一步释放农村活力，加快土地流转，实现土地规模化经营。为适应现代农业、经济的发展，要加强农民的教育培训，一方面，要加强从农地中转移出来，投入到二、三产业发展的农民的教育培训，提高其社会技能，以适应二、三产业的发展，另一方面，培育新型职业农民，提高农业生产经营的规范化和标准化水平。

四、加强对粮食生产功能区，示范区的建设

建设一批高产稳产的粮食生产功能区，打造一批节本增效、绿色环保的示范区，根据本地区的自然条件、生产经营状况、经济发展水平，打造符合本地区发展的农业示范基地，国家应加大对粮食生产功能区的转移支付力度，健全配套政策扶持。各个地区也要根据各地情况，调整农业生产结构，适度进行土地规模化经营。山东省东营市人少地多、地力瘠薄、农业基础设施建设相对滞后，高标准农田占比偏低，农业生产率、土地产出率低，为积极响应国家现代农业示范区建设的政策，于2015年规划实施首个粮食生产功能区，2016年5月已建设高标准农田4.5万亩，并建立项目整合资金专账。

五、完善种粮补贴机制，提高专业大户、家庭农场和农村合作社补贴标准推动粮食生产规模经营

国家在制定、实施粮食补贴政策时，应将种粮补贴政策向专业大户、家庭农场和农村合作社倾斜，以加快土地经营权流转，促进土地适度规模化经营。如 浙江省瑞安2016年，对全年水稻、大小麦复种面积达到50亩（含）以上的种粮大户、家庭农场等粮食生产适度规模经营主体；按照其种植面积早稻每亩补210元，其他稻麦每亩补140元；鼓励规模种粮大户通过合作社加入联合社，对加入联合社的规模种粮大户按照种植面积另给予每亩20元补助。对2016年6月前成立的联合社给予20万元以下的以奖代补资金。

六、明晰农村土地产权，保护农民土地承包经营权

农地产权不稳定，在许多地区，为适应人口变动，每隔年将对集体土地调整一次，个别地区甚至一年一调。承包土地的频繁调整进一步加剧了土地的细碎化程度，且削弱了农民投资土地的长期预期。在农户自愿、有偿的情况下加快农村土地流转，稳定农村土地承包关系，增加农民投资土地的积极性，减少土地撂荒现象的发生，从而促进土地的规模化经营。

七、完善土地流转制度。首先，统一土地流转合同

县级政府根据本县情况，制定统一规范的土地流转合同，并规定实行土地流转的农民必须签订。土地流转合同的签订必须遵守自愿、公平的原则，合同内容不仅要明确土地流转期限、流转价格、双方的权利和责任等事项，还要对经济补偿办法和标准做出明确规定。其次，将土地流转信息登记备案。土地流转合同签订后，村民委员会根据土地流转合同将土地流转相关事宜进行登记，并上报乡（镇）及县土地管理所备案。土地流转信息发生变动后，土地流转双方应及时向各级政府报告变更信息。

［1］黄祖辉、王朋.农村土地流转：现状、问题及对策——兼论土地流转对现代农业发展的影响［J］.浙江大学学报（人文社会科学版），2008，（2）.

［2］王力.中国农地规模经营问题研究［D］.重庆：西南大学，2012.

吴云勇（1975—），男， 吉林通化人，沈阳师范大学教育经济与管理研究所教授，博士后，硕士研究生导师，主要研究方向国民经济学。孔 燕（1989—），女，山东济宁人，辽宁大学经济学院硕士研究生，主要研究方向国民经济学。

*本文为2016年辽宁省社科联经济社会发展立项重点课题——辽宁省土地规模化经营政策研究——阶段性成果之一。