城中村治理问题及其法治化路向

白呈明,窦凤艳

(西安财经学院 法学院， 陕西 西安　710061)



城中村治理问题及其法治化路向

白呈明,窦凤艳

(西安财经学院 法学院， 陕西 西安710061)

摘要：基层治理在国家治理体系中处于基础地位，是我国国家治理体系实现现代化和法治化的关键。城中村是村落城市化整个链条上的重要一环,它终将彻底融入城市社会。在城中村的治理中，由于城中村的特殊性，存在着许多棘手的问题。随着十八届四中全会的召开，在依法治国的大环境下，推进城中村治理法治化已是必然趋势。在法治的框架内处理城中村各种矛盾和改革，不仅可以有力地推进城市化进程，还可以为国家治理体系和治理能力现代化提供发展动力。

关键词：基层治理；法治化；法治思维；法治方式

城中村作为城市化进程中的一种“副产品”，在空间位置、产业结构、政治生态、管理体制、文化心理、生活方式等方面呈现出一系列特殊的表征。其既非传统农村，也非城市社区，而是具有明显过渡性特征的农民生活共同体，就其本质而言，仍属农村的范畴。由于体制、机制和制度等方面的问题，导致城中村在产生、存续、改造、回迁安置和村改居等不同发展阶段问题层出不穷，几乎成为“问题村”的代名词，严重影响了城中村治理绩效，也在一定程度上阻滞了城市化进程的顺利推进，在法治的框架内处理城中村各种矛盾和改革已是必然趋势。

一、城中村基层治理中出现的问题

(一)利益角逐，城中村贿选已成公开的秘密

贿选现象已成为妨碍城中村基层民主政治建设的首要问题。据我们考察,正在拆迁的村庄选举竞争要比拆迁完毕的村庄激烈的多。只要动迁，意味着村级将拥有更多资金，村干部也将面临更大的利益诱惑。因为大部分城中村干部有自己的企业，当干部接触的领导多，获得的信息多，掌握的政策多，村集体的工程项目接手的多，个人和企业发展就快。因此，目前村委会选举比前几年竞争更加激烈，有的竞选者为了如愿当选，往往采取不正当的手段竞选，贿选愈演愈烈[1]。据街办干部介绍，在以往换届选举中，支部贿选很少，现在非常严重，连村民代表、甚至村务公开监督小组和理财小组的选举也有了贿选现象。贿选的危害很大，其通过贿选上任的干部，不管是在道德上还是在法律上，都缺乏正当性和可信性。

贿选就像 “寄生在民主政治体制上的一颗毒瘤”，不仅损害政府的形象与公信力，更可能造成基层选民“政治冷漠”，成为对政府不信任和干群关系紧张的来源[2]。

(二)村级组织只认村规民约不认法律

城中村和城郊村最突出的一类问题就是外嫁女的土地承包经营权和土地收益分配问题，此类问题信访不断，官司不断。这些村的外嫁女，户口不外迁，村上在分配或调整土地时，不给她们分地或收回承包地，从而引发纠纷。对此类问题的解决最棘手，也是长期以来一直困扰基层政府的一个问题。一位基层农业信访部门的干部讲道，“我们多次向省，市主管部门反映，甚至中央部门来调研，也反映过，但始终得不到解决。”关于外嫁女的土地承包权及集体收益分配问题，政策法律规定的都很明确，但在村组却难以解决，有的是村民不同意给，有的是村干部不同意给。这类问题的实质就是农村土地资源的分配和享受问题，条件好的村子，妇女结婚后户口不愿外迁，或招婿不出村，目的在于拥有土地和参与村集体收益分配。对于此类纠纷法院不愿受理，问题全推到乡镇街办和农经部门。乡镇街办和农经部门只能进行调解，给村干部做工作，有些村干部还能听进去，问题能得到一些解决，有些村干部素质太差，特别是那些花钱选出来的，根本不理你那一套。村干部往往以村规民约和村民自治为理由，认为这是“我们村自己的事，我们祖祖辈辈就是这么做的，所以我们有权决定。”有的干部甚至蛮横地讲，“什么法律？要不你们政府来分钱、分地、我们不管了。”甚至法院的判决在村委会都难以执行。

(三)“三资”管理混乱，随意处置集体资产

调研发现，城中村“三资”管理混乱，随意处置集体资产现象普遍。有的村干部采取各种手段分光、卖光村集体资源和资产，或巧立名目化公为私、贪污挥霍村集体资金。近年来的城改政策规定，城中村改造后，给村集体还建商业用房，也给农户分配一定面积的商业用房，这些资产统一由村集体经营管理。有的村干部将开发商还建的商业面积也卖掉了。留地安置是旨在解决失地农民长远生计的一项安置补偿政策。政策明确规定生活依托地为国有土地，用途原则上为住宅、商贸或综合用地，除了在规定用途内开发，不得随意将其买卖或转让。但我们调查走访的西安市高新区和曲江新区实行留地安置的16个村中，只有7个村或以预留国有土地作价入股，与房地产开发商共同开发或将预留国有土地交由西安高新区托管，其余村都将生活预留地使用权一次性转让(卖掉)，所得收益只有少部分归集体留存，其余全部分光吃尽。从长远来看，这种做法对国家和农民都存在着诸多不利影响，集体经济再次被瓦解，空壳化趋势严重，农民长期生计仍无保障，甚至会再现货币安置户 “钞票用光，集体上访”的情形。

(四)制度异化，疯狂的违建屡禁不止

城中村村民为了得到更多的拆迁补偿，抢建、加盖及改建房屋现象愈演愈烈，某些村民为了实现利益的最大化，甚至建造了风吹即倒的危房，人们戏称农民不种地了，改种房。乱搭乱建的目的有二：一是房租经济，多盖房为了出租，许多城中村农民的收入主要靠房租，几十家房客，年租金10多万元；二是为套取拆迁补偿。开发区周边即将拆迁的城中村，农民挑灯夜战加紧盖房，就像垒积木一样。“一楼能看到六楼，楼板缝能把娃掉下来，”建这种房子的目的不是住人或出租，就为了拆迁补偿。加盖四五层很普遍，六七层也不少，建筑面积达到上千平米的。一般来讲，民房每平方米建设成本一般在400元~600元之间，而加盖的房子一平米成本只有180元。农民用旧砖头、旧楼板加盖抢建，加盖房三楼以上没楼梯，水泥一捏就碎。城中村改造中农民的违建行为制造了大量的“楼薄薄”、“楼歪歪”、“楼脆脆”、“楼倒倒”等，这些房屋不但给城中村百姓的生命财产安全带来了严重的威胁，而且增加了拆迁成本，造成了资源浪费和环境污染，产生大量的建筑垃圾[3]。加盖不仅造成了社会资源的巨大浪费，而且存在严重的安全隐患，据媒体报道，从2007年至今，西安市城中村因加盖而引发的安全事故致使近百人死亡。尽管政府三令五申出台政策，但在实际操作中却又变了样。负责拆迁的开发区为了快速拆迁，对“抢栽抢种”、“乱搭乱建”、“强揽工程”等非法利益进行“认可”补偿，动用制度内和制度外各种可能的补偿方式来换取“和谐拆迁”。于是，村干部疯狂加盖，村民见此效仿，完全无视制度规定。理论上将这种情况解释为“制度运作中出现反常现象”，学者赵树凯称为制度异化， “直观地看，这是制度设计的目标与制度运作的结果发生背离；内在地看，则是制度与社会需求之间的关系被倒置”[4]。缺乏规范性制度供给和制度落实的虚化导致开发区与村民、基层政府与城中村之间的衔接互动同样发生异化。

二、城中村治理问题的原因分析

(一)贿选问题难以追究法律责任

贿选问题屡禁不止，究其原因：一是政策法律规定不明确。陕西省2011年新修订的《选举办法》第41条明确规定“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段或者未经村民会议依法选举，成为村民委员会成员的，由乡镇人民政府或者县级人民政府民政部门宣布其任职无效，并视情节，由有关机关对违法行为人依法处理。”虽然其中对选举中的违法行为做出了一些规定，但是“有关机关”这个概念界定不明，这容易导致在实际处理中相互推卸责任，不利于对违法行为的遏制。二是基层干部报以宽容的心态，甚至存在一些不正确的认识。调研发现，基层政府干部针对贿选的态度闪烁暧昧，在正式场合，论及贿选时，欲说又止，只能意会，不可言传，但大家都心知肚明，在私下场合里，又毫不避忌，津津乐道。从调研中了解，大多数人能够在一定程度上认识到贿选的危害性，但往往抱以宽容的心态，甚至有人认为“这是一种与时俱进的表现”等。通过对一些基层干部和大多数选民的心态进行分析，可以看出对于贿选的态度，大多数人通常是睁一只眼、闭一只眼。农村贿选愈演愈烈，不仅是由于各方主体受到现实利益的诱惑和影响，一种更加根深蒂固的观念形态和文化心理却释放着更大的力量[5]。大部分基层政府干部认为贿选拉票不要搞的太过火了，太明目张胆就行。政府不能不管，但管又缺乏依据和证据。实践中也鲜有处理贿选的情况。

(二)村民知情权、参与权和监督权缺乏保障

有些城中村拆迁安置过程中，政府、开发商主要是和村干部进行对接沟通，而与利益直接相关者的村民们对接沟通严重不足，致使村民的知情权、参与权和监督权被虚化弱化，许多问题被掩盖。土地征收、城中村改造涉及村民重大经济利益和今后的长远生计，其关注度极高，但在实践中，政府和开发商为了改造效率，往往撇开村民，仅与干部和可控的村民代表进行“民主协商”，严重侵犯了村民的知情权、参与权和监督权。大量矛盾纠纷的发生也正是由于忽视村民的“三权”所致。对于村里的一些重大事项，特别是征地拆迁补偿方面，村民往往是事后知道，没有任何的参与权。有些农民向我们反映“拆迁安置那么大个事，可我们村民手上连一份协议都没有。既然是协议，就应是一式几份嘛，我们手上应该有一份，可开发区和村干部只让我们签字，连个二指条子(纸条)都不给我们。”拆迁安置合同原本一式四份，却没有村民的份。村民向开发区要合同，开发区回答怕村民把合同搞丢了，所以没给。村民哭笑不得：“每人15万的补偿款你都给我了，你就不怕我搞丢了？” 涉及村民重大财产权利的拆迁安置协议，竟以种种借口不交付被拆迁人一方。“拿了我的地，拆了我的房，连个二指条子都没有”，这不只是引发村民们强烈不满的问题，更是法治社会所无法容忍的做法。

(三)官民信任瓦解，隔阂严重

有学者认为，当下社会不稳定源于“两个不足”：一是各阶层之间互信不足，二是民众与公权力之间良性互动不足。两个不足复杂地交织在一起，必然会影响到全社会的政治稳定[6]。城中村出现的诸多问题，归结起来都是由于信任体系的瓦解直接导致。

一是政府缺乏公信力。一些政府部门不诚信，经常不兑现承诺，激发公民的怀疑和不信任。比如2006年，某街办六个城中村新农村建设达标过程中花费30多万元，搞绿化、买监控、改善办公设施，增加健身器械，按政策，对达标者每村给80万元，可一直未兑现。村民至今仍然和政府扯皮，此事严重影响政府公信力和形象。如果政府能够正确履行职能，严格践行承诺，满足农民期望，则可赢得农民信任，与其建立起良好的关系。

二是基层政府庇护村干部。村干部生活在村庄，具有双重身份，其既是农民的一份子，与农民共同生活在一起，彼此息息相关，同时又代表政府执行工作，处在农民的对立面。学者戴慕珍认为，在中国，农村领导人通过对集体资源的控制来建立个人忠诚网，通过庇护主义，地方干部能够成功地斡旋于党、国家和村民之间，最后在国家意志、农民的要求和自己的利益之间达成某种平衡。他们一方面要执行上级的指令，另一方面又不得不同上一级政府讨价还价为村民争取利益，所以说地方干部扮演着双重角色，他们既是国家的代理人，又是农民的代表[7]。但是受城市商业化的影响,一些城中村村民和村干部对自己的认知和定位发生了变化。村干部和村民之间交流越来越少，彼此渐行渐远。在实践中，当农民遇到问题时，往往直接找政府，试图通过上访的方式一次性解决问题，而不是找与他们联系最密切的村干部。

三是群众对基层政府信任度下降。基层政府公信力的下降，使得其与基层民众沟通阻滞，群众对政府心存抵触。甚至对政府所倡导的事项、发布的信息、作出的规划，总是抱着怀疑或不相信的心态。当前农村基层干群矛盾，许多都是由群众对基层政府不信任造成的。诚如有人戏言，如今，老百姓成了“老不信”。政府信任危机一旦形成，将导致各种社会不安定因素，激发政府和民众之间的矛盾，不利于社会的和谐稳定。

(四)农民权利意识与自治能力不平衡

一是村民的参与意识薄弱。通常情况下，大多数村民认为政府事务与自己无关，是政府自身的职责，参与意识不足。然而衔接互动需要一个强大的公民社会，需要积极参与的公民文化支持。但这两者在城中村恰恰都是欠缺的。有的村民想参与，但由于没有渠道和信息无法参与，有的村民根本不想参与，认为参与也是白参与，只是浪费时间和精力罢了。细察农村社会会发现，在市场经济大潮的冲击下，在利益机制的驱动下，在城市高消费的诱惑下，在社会分配不公现象的刺激下，城中村农民在价值目标上更趋向功利，并不是每个人都愿参与公共事务。很多人往往选择旁观，要么完全不参与，要么偶尔对村社干部提出批评意见。二是村民自治能力不平衡。与上述情况不同的是，在村民参与城中村事务的过程中，一部分城中村居民表现出空前高涨的参与热情。但是，由于我国公民在日常生活中缺乏民主的操练，村居民自身的教育知识水平、参与公共事务的知识与技能的掌握、利益表达、协商谈判、沟通协调等政治参与能力较低，缺乏相关的专业知识，造成公众愿意参与却不知道该怎么参与的尴尬。街办干部说，村民经常是遇事要商量就喊上几嗓子发泄一通不满，干部耐心解释过后，村民又说“咱是农民么，胡说呢，你不要在意。” “起哄”的方式背离了参与的应有目标，不但起不到积极的作用，而且还可能形成参与危机。三是村民表达利益理性不足。从政治学的角度看，理性是公民处理社会政治生活、与他人相互沟通时所应有的社会认知和道德能力[8]。随着农村经济体制改革的深入，农民一般都会具有强烈地表达意识和利益诉求，特别是涉及重大利益问题上，农民往往会采取多种方式来表达和维护自身利益。但是依照现在的发展趋势来看，农村民众理性表达越来越少，非理性和情绪化表达越来越多。

(五)城中村干部腐化致使乡村职能异化

村民普遍认为村干部在征地拆迁过程中中饱私囊，牟取私利，贪污受贿，认为自己被剥夺的利益掉进了政府和村干部的口袋里。实践中，确有大量村干部利用职务之便，贪污、侵占集体资产、挪用集体资金、非法转让土地使用权，尤其在城改项目中为拆迁和项目开发提供帮助获得“好处费”。据佛山中院透露，在2011年和2012年这两年，村官犯罪分别在金额和数量上出现了井喷式增长。而究其原因，无非是城市化进程加速，许多项目相关资金管理、发放、使用不规范。来自浙江省人民检察院的数据表明，村干部利用职务便利贪污受贿案件层出不穷，2012年以来，共立案查办发生在群众身边职务犯罪案件770件，共979人，其中贪污贿赂类犯罪526件668人，渎职侵权类犯罪244件311人[9]。2009年至2013年，某省会城市两级法院共审结村官犯罪案件93件120人，惩处罪犯120人，涉案金额546.37万元。一些腐败与蜕化的村干部，包括一些暴富者花钱参选或贿选，虽跻身村庄精英之列，但很难得到广大村民的信任和认可[10]。西安某城中村村主任单笔受贿5000万、涉案总金额高达1.2亿，成为“小官巨腐”的又一典型。村干部腐化严重影响村民参与村庄事务的积极性，丧失了村民自治的信念和信心。

三、法治思维：城中村治理走向法治化的必由之路

中共十八届四中全会提出要推进基层治理法治化，重点强调要发挥基层党组织在依法治国中的战斗堡垒作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。同时提出了“推进基层治理法治化”的要求，即在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的前提下，在区县以下(区县级、乡级、村、社区等)行政区域推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法，将经济、政治、文化、社会等各项工作纳入中国特色社会主义法治体系，促进国家治理体系和治理能力的现代化[11]。由此来看，在基层治理工作的各个环节中运用法治方式和法治思维已是必然趋势，坚持法律原则和规则是解决问题和化解矛盾的有效途径。

(一)进一步完善选举制度，依法治理城中村贿选

虽然我国《村委会组织法》及地方《选举办法》等对选举都有相关规定，但是我国村委会选举制度尚需进一步完善。首先，应该完善关于村委会选举的法律法规，明确对违法行为人处理的主体、程序及法律责任，让遏制贿选有法可依；其次，加强政府相关职能部门和乡镇街办对选举的监管责任，及时处理好选举中的非正常情况，保证选民独立自主地行使选举权利；再次，针对贿选拉票等违法行为，严肃治理、坚决遏制。一旦发现有贿选情况，有关机关应及时处理；最后，应加强对选民和竞选人员的普法教育，加大宣传法治理念和贿选的危害性，鼓励选举人员拿起法律的武器保护自己的合法权利。

(二)切实保障村民的知情权、决策权和监督权

当前城中村拆迁安置中存在的严重问题是村干部通常自己关起门来私下议事，而不公开和群众一起讨论，导致村民和村干部之间矛盾不断，互不信任。首先，要健全城中村村民议事制度、民主管理制度和村务公开制度，切实推行干部述职述廉制度和干部问责制度，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，确保各项工作管理办事有章法、行为决策有准则。其次，街办村组一级要多开会。贺雪峰教授认为，群众工作方法的一个重要方面是不断地开会。所有的利益相关者通过开会可以充分表达自己的利益诉求并参与讨论。只有充分讨论才能形成共识，民主越充分，集中越简单，执行就越容易。这大概就是村级治理中开会的重要性所在[12]。特别是围绕村拆迁安置、经济体制改革等村民关心的大事，积极引导村民参与公开和民主管理，在城改中，应加大公开、透明力度，要树立程序优先的观念，从规划制定、清产核资、测量评估、拆迁补偿、招标建设、过渡费发放到回迁安置都应积极吸收各类被拆迁人参与，充分听取各方利益表达，以保障方案决策的科学性和执行无障碍。同时吸收不同层面的村民代表全程参与城改工作，政府和开发商有责任定期向村民通报工作情况，特别是相关事项有重大变更时，必须及时通报，按有关程序办理。积极引导农民群众依法办事，引导村委会和农民群众通过法律渠道来处理农村事务。保证每个环节村民知情权、决策权和监督权的行使和实现。

(三)用法治思维和法治方式化解城中村信访问题

由于客观因素和传统观念的影响，城中村农民整体素质离城市化提出的要求仍有不小的差距，在利益诉求方面理性表达少，非理性和情绪化表达多的情况依然存在，大量发生信访乃至非正常访。强化宣传普法工作，提高失地农民维权意识[13]。

十八届四中全会提出将社会治理纳入法治轨道，解决信访难题的路线图已清晰可见：坚定不移地在法治轨道上，用法治思维和法治方式思考和解决信访问题，即信访须依法，维稳靠法治。在化解矛盾的各个环节中，要充分运用法律的武器，有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，养成良好的法治习惯。在考察干部的工作绩效时，要重点考察其法治建设成效，督促其带头守法，依法办事。采取依法依规拆迁的正确工作方法，引导政府部门和群众运用法治方式助推和谐拆迁，政府该管的一定要管好，应管的依法管理，不该管的不要大包大揽，不该担责的不能无辜买单。提高运用法治思维和法治方式推进工作的能力和水平。对于社会上一些心存恶意的上访者，要严肃打击，及时处理，防止其无理取闹，扩大事态，故意造成社会混乱。

(四)正确引导和组织农民，发挥农民主体作用

城中村干部和村民大部分忙于生计，很难在村社治理方面投入必要的时间和精力。在此情况下,如果缺乏政府和村级组织有效的组织、教育和领导,仅靠农民自身自发的行为,很难在民主自治中取得长期、稳定的绩效。建立和规范城中村社会组织，使之成为向政府和社会表达经济诉求和参与政治对话的利益团体。街办成立红白理事会、残疾人协会、社区物业管理协会、平安志愿者协会等协会组织，通过发挥民间草根协会的群众自治组织作用，有效化解社区各类矛盾，确保社区的安全稳定。政府推动建立与发展农村各类民间组织，诸如“村民文艺队”、“老年人协会”、“村民活动室”、“ 乡规民约评理会”，让农民自己管理自己，以自己的力量解决自己的问题。培育社会组织，实际上就是实现村社居民组织化，这是农村基层治理法治化建设的重要组织基础。

(五)采取多种有效形式提高村社干部治理能力

调研发现，当前农村维稳形势比较严峻，大量“非访”与征地拆迁、城中村改造都与村干部违法违纪有关。很多村集体组织忽视法律，村干部缺乏法律思维，遇事只会“和稀泥”，致使大量矛盾得不到有效的解决，形成各种不安定因素。在此情况下，我们要采取多种形式改善干部工作作风，提高处置问题的能力和水平。

一是要增强农村基层干部的法治观念，树立法治思维，严格要求村社干部带头守法，依法办事，将各项工作纳入到法治轨道上来。农村基层干部要积极学法、用法，习惯运用法律思维和法治方式解决问题，遇事不盲目，不冲动，逐步形成运用法治办事的良好氛围。

二是要将农村基层治理法治建设成效作为干部政绩考核的重要指标，着重考察基层干部是否遵守法律，是否依法办事等方面，将农村基层治理的法治建设尽快提到日程上来。对于一些基层干部违法办事，漠视法律，目中无人，不负责任的现象，应积极采取措施，严惩不贷。

在走向治理体系现代化的当代中国,基层治理法治化不仅必要,而且必须。村民自治必须在《村组法》及其他法律法规，包括国家政策框架内进行，必须是依法自治，而非任性自治。基层政府应用法治思维和法治方式指导城中村基层治理，促进城中村基层民主法治的进一步发展，引导城中村基层治理走向法治化道路。

参考文献

[1]陈晓莉.农村基层换届选举中的新问题及其对策——以西安市为个案[J].西北农林科技大学学报:社会科学版，2009(5):21-22.

[2]张演钦.报告称广州农村基层选举贿选现象较为普遍[N].南方日报，2011-10-18(02).

[3]钟海,陈晓莉. 城乡一体化进程中农村社会矛盾的化解途径——以西安市“城中村”改造为例[J]. 西安财经学院学报,2008(5):68-72.

[4]赵树凯.乡镇治理与政府制度化[M].北京：商务印书馆，2010：281.

[5]陈晓莉.新时期乡村治理主体及行为关系研究[M].北京：中国社会科学出版社，2012：88.

[6]高新民.政治共识与中国政党制度[J].中国党政干部论坛，2009(8)：11-12.

[7]谢丽丽.我国基层自治组织中村干部角色研究综述[J].科学发展，2011(9)：90-91.

[8]陈朋,洪波.社区治理中协商民主的应用价值及开发路径[J].中州学刊,2013(6)：14-17.

[9]温州曝出村官集体腐败案 村主任涉嫌受贿3000万[EB/OL]. (2013-08-30)，[2015-05-22]http://news.hsw.cn.

[10]陈晓莉.城中村治理中基层政府管理与村民自治关系探究[J].社会主义研究,2010(5)：73-74.

[11]中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报[J].共产党人，2014(10)：6-9.

[12]贺雪峰.组织群众开会[J].决策,2013(10)：20-21.

[13]张昊，隋想. 新型城镇化进程中失地农民权益保障法律问题研究[J].哈尔滨商业大学学报:社会科学版,2014(1):101-107.

(责任编辑：王晓红)

Urban Villages Governance Problems and Legislation Direction

BAICheng-ming,DOUFeng-yan

(School of Law,Xi’an University of Finance and Economics,Xi’an 710061,China)

Abstract:Local governance as one of the foundation positions in the whole national governance system, is the key to modernization and legislation of the our national governance system. Urban villages are important parts of the entire chain of village urbanization, which be completely integrated into the urban society.Due to the particularity of urban villages, urban villages governance exists many thorny issues. As the fourth plenary session of the 18th Communist Party of China Central Committee,promoting the rule of law in the village in the city is an inevitable trend under the socialist rule of law with Chinese characteristics.Within the framework of the rule of law to deal with contradictions and reform of urban villages,not only can effectively promote the urbanization process,also can provide the motivation of modernization development of national governance system and governance ability.

Keywords:local governance; legislation; idea of rule of law; legal method

中图分类号：D922.4

文献标识码：A

文章编号：1672-2817(2016)03-0089-06

作者简介：白呈明(1962-),男，陕西安塞人，西安财经学院法学院院长，教授，研究方向为农村法制问题；窦凤艳(1989-)，女，山东莒南人，西安财经学院法学院硕士研究生，研究方向为经济法。

基金项目：国家社科基金项目“城乡统筹联动中农民财产权利实现问题研究”(14BFX170);陕西省社科基金重点项目(13F001);陕西省社科基金一般项目(2014F02)

收稿日期：2015-05-18