中央权力机关和中央行政机关立法权限划分探析

蔡家琴

(河南大学 法学院，河南 开封 475001)



中央权力机关和中央行政机关立法权限划分探析

蔡家琴

(河南大学 法学院，河南 开封 475001)

摘要：中央权力机关与中央行政机关立法权限划分是中国立法体制最重要的组成部分。由于宪法和法律的相关规定过于笼统，在全国人民代表大会的临时性及法案起草方面，相对全国人民代表大会代表而言，行政机关明显占优势，以及全国人民代表大会对授权立法监督不力等诸多因素，导致在实践中国家立法通过的法律绝大多数法案由国务院起草并提出，授权国务院立法处于主导地位。为了改变这种状况，要充分发挥全国人民代表大会在立法中的主导作用，进一步明确法律绝对保留事项，依据《立法法》对授权立法的相关规定，加强对授权立法监督。

关键词：中央权力机关；中央行政机关；立法权限

2010年中国特色法律体系形成后，进一步明确了不同立法主体的立法权限和范围，这将是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的一个重要方面。2015年《立法法》修改的一个亮点就是明确了地方性法规和地方政府规章之间的界限。就中央权力机关和中央行政机关权力配置问题，这次修改涉及税收基本制度，并对授权立法做了一些补充规定。由于宪法和法律的相关规定过于笼统，因此中央权力机关和中央行政机关立法权限划分依旧有模糊之处。

一、中央权力机关和中央行政机关立法权限划分的法理依据

首先，全国人民代表大会(以下简称“全国人大”)是中国最高权力机关，全国人大常委会是其常设机关，《宪法》第58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”中央行政机关，本文主要指国务院，是最高权力机关的执行机关。作为人民民主专政的社会主义国家，中华人民共和国的一切权力属于人民，这是宪法基本原则即人民主权原则的具体体现。在中国，人民通过最高的民意机关——全国人大，进而通过立法权的行使，集中反映和体现全国人民的根本利益和最高意志。全国人大依据宪法行使国家立法权是一切权力属于人民的固有属性和外在表现。国务院，作为最高行政机关，执行法律则是其固有的职能，其立法权来自于全国人大以宪法形式或特别形式授予的，而不是其固有的。国务院依法享有的行政法规立法权是行政管理的一种手段，是为了更好地贯彻执行宪法和法律。最高行政机关作为立法主体所进行的立法，从权力本原上讲 ，是授权立法，是指立法机关授权有关国家机关，有关国家机关依据授予的立法权进行的立法活动。行政机关的性质决定其立法权具有从属性、执行性和有限性特征，其立法权可以涉及的内容和范围的基本或主要方面应由国家最高权力机关来主导并决定。以上从权力本原的角度分析了中央权力机关和中央行政机关立法权限划分的法理依据。

其次，行政机关立法属于授权立法范畴，应当遵循授权明确性原则。

最后，我们认为，对于中央权力机关和中央行政机关立法权限的划分还可以按照法律优先或法律保留原则。“法律优先原则较为容易理解，就是行政机关给予法律授权所制定的法规命令，不得违反上位法规范，再简单说，就是只要不抵触宪法法律就是有效的，反之则是无效的”[1]182。

法律优先与法律保留原则原是行政法上的概念，德国学者哈特穆特·毛雷尔认为：“法律优先原则是指行政机关应当受现行法律的约束，不得采取任何违反法律的措施，而法律保留原则则要求行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为，当法律出现缺位时，优先原则并不禁止行政活动，而保留原则排除任何行政活动。”[2]416法律优先和法律保留原则不仅仅是行政法基本原则，也是宪法原则，还是指导立法权限划分的原则。

二、中央权力机关和中央行政机关立法权限划分现状梳理

立法权限，即立法权的界限，是一国立法体制的核心，而立法体制是一国立法制度最重要的组成部分。立法权限是法律形式和内容合法性的基础。

从法律规定上看，《宪法》第58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”根据《宪法》第62条规定，全国人大在其职权范围内，除了修改宪法和监督宪法实施外，还可以制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。根据《宪法》第67条规定，全国人大常委会在其职权范围内，除了解释宪法、法律和监督宪法实施外，还可以制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。在宪法规定的基础上，《立法法》第8条规定了法律专属立法事项。接着第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常委会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”这就是关于《立法法》对国务院特别授权立法的规定。我们认为这一条是对过去实际经验的总结和法律化。这就意味着，全国人大及其常委会在自己立法之外，还可以向国务院特别授权，允许国务院行使中央权力机关依法行使的部分职权。改革开放以来，全国人大及其常委会以专门决定的形式即特别授权有过多次。例如，1984年9月，第六届全国人大常委会第七次会议决定授权国务院在实施国有企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行。1985年4月，第六届全国人大第三次会议通过决定授权国务院对有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以制定暂行的规定或条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。1999年8月，全国人大常委会通过了《关于修改个人所得税法的决定》，该决定授权国务院决定对储蓄存款利息所得征收个人所得税的开征时间，并制定相应征收办法。国务院随后发布了实施办法。

除以上特别授权外，依据《宪法》第89条规定，国务院在其职权范围内，根据宪法和法律，制定行政法规，向全国人大或其常委会提出议案。《立法法》第56条又赋予国务院“为执行法律的规定需要制定行政法规的事项”“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”两方面的权力，对此我们称其为中央权力机关向国务院进行的法条授权。法条授权往往是享有国家立法权的全国人大或其常委会通过其制定的宪法或法律中的具体条文进行的一般性立法授权。

法律提案权是整个立法权体系不可或缺的组成部分，在提案权方面，《宪法》《全国人民代表大会组织法》和《立法法》虽然规定了多方面的机关和人员可以向全国人大或其常委会提出法案，“但在实践中，法律案主要是或绝大多数是由全国人大和国务院这两个系统提出的。1979年以来，国务院就制定新法、将行政法规修改完善上升为法律，以及修改和废止现行法律等多方面事项，向全国人大及其常委会提出大量法律案，全国人大及其常委会所立法律中，由国务院提案的约占70℅”[3]291。近10年来这个比例有所提高。从数量上看，行政法规的数量远远多于法律。

三、中央权力机关和中央行政机关立法权限划分存在问题分析

(一)国务院所提法案占国家立法通过的法律比例过高

目前，各国立法实践几乎都表明，议会审议的法案大部分甚至绝大部分是由政府提出，中国也不例外。原因有两个方面，一是作为最高立法机关组成人员的全国人大代表人数多且来自各行各业，在行使立法权方面既非专职又非专业，虽然30名以上人大代表可以联名提交法案，但《立法法》第54条又规定，提出法案同时应当提出法律草案文本及其说明。提出法律草案文本，我们可以想象对于大多数全国人大代表来说是有一定难度的。二是相对全国人大代表，作为国家机构的国务院在提案权行使方面要优越得多。首先，作为中国最高行政机关，在法案的起草方面，它拥有各个领域的最好最多的人才；其次，国务院处在行政管理工作的第一线，最了解某一领域的实际情况，相对其他国家机关和代表而言，国务院掌握的信息量大；最后，国务院在法案起草方面不存在经费短缺问题。这些优势使得国务院起草的法案相对更加完善也更贴近生活实际。按照《立法法》的规定，全国人大常委会决定提请全国人大审议的法案，在会议举行前一个月将法律草案发给代表。全国人大代表没有足够的时间对法案相关内容进行立法调研或法律咨询，而每个法案都是专门调整某一事项的，有的专业性很强。加上每年一次的全国人大会议会期相对短，且用于立法方面的时间非常有限。这样一来，法案提交全国人大审议、表决，往往只是或主要是履行法定程序，即使修改也不会进行大的、实质性的修改。而在法治发达国家，最高立法机关对于法案的审议、表决，才是真正决定一部法案质量命运的环节。在中国，在立法准备阶段，法案起草比较顺利的话，到了正式立法阶段(主要包括提出法案、审议法案、表决法案等环节)，通过法案一般不成问题。也就是说早在立法准备阶段，一部法案的质量和命运几乎已经确定。而国务院或国务院所属部委起草并提交的法案占国家立法通过的法律比例过高，立法和法律本身的人民性和民主性就成了问题。同时，作为行政管理机构，他们还担负全国行政管理工作，这样一来，在法案起草过程中难免渗透部门利益，不利于立法实现公平、公正等法律价值。

(二)授权国务院立法范围模糊，缺乏监督

首先，《宪法》和《立法法》在规定国务院有权制定行政法规的同时，对这一权力的行使作了一个限制，即行政法规要“根据宪法和法律”制定。对于这一限制的理解，真是见仁见智。有的人认为国务院只能在有关法律的前提下，被动地制定行政法规即制定实施细则或条例，行政法规是法律的进一步具体化。有的人认为国务院在“根据宪法和法律”规定的职权范围内，可以自主地制定行政法规。周旺生教授认为：“在有法律调整社会关系的情况下，要就同一事项制定行政法规，是被动地行使立法权；在国务院职权范围以内，可以主动地制定行政法规。”[3]293

其次，授权立法主要是特别授权立法，在2015年《立法法》修改后虽然在制度上进一步完善，但源于法律专属调整领域的相对保留事项和绝对保留事项的范围不清，授权立法还存在范围模糊、过于宽泛问题。也就是说，原本应该由法律调整的事项，哪些为情势所迫可以授权国务院先行制定行政法规，哪些无论在何种情况下只能由国家立法调整，这个问题到目前为止还是没有明确化。鉴于“国家行政机关的性质、地位、权力本原及行为方式，决定了它制定行政法规的从属性以及在内容项上与国家权力机关的重合性”[4]343。例如，对于全国的政治、经济、文化、教育、科学、体育等的管理，两者都有权以立法形式来进行调整，因此，有学者认为“要从内容项上对两者的立法权限做出明确的划分，是很难做到的”[4]343。但很难做到并非不能做到。我们认为“专属立法权还可以更加明晰，现在确实感觉国务院行政权力太大，应该是专属立法权的事情它也来插一脚，监督的程序又落不下来”[5]。

相对保留事项和绝对保留事项划分不清的具体表现，就是20世纪80年代，全国人大及其常委会向国务院授权的两次“一揽子”立法。第一次是1984年第六届全国人大常委会第七次会议根据国务院的建议，通过了《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》。据统计，80年代中期，国务院制定50多个有关税收的暂行规定、条例，而全国人大及其常委会制定的税收方面的法律和决定只有4个。第二次是1985年第六届全国人大第三次会议通过《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或条例的决定》。可以看出，这两次授权笼统而广泛，缺乏明确性，一次性授予国务院在税收和经济体制改革及对外开放方面大量的立法权力。这两次授权缘于20世纪80年代初期，国家处于社会急剧变革中，经济体制改革大规模展开，急需加强经济立法，一方面，全国人大常委会刚获得法律制定权，全国人大及其常委会在短时期内难以满足这样的立法需要；另一方面，改革开放的制度需求非常突出，需要给予中央政府在立法方面一定的主动性和灵活性，太多社会事务需要中央行政机关的立法来对其进行规范。于是出现了两次典型的一揽子授权立法，却缺乏对授权立法切实而有效的管理和监督方面的规定，导致国务院立法不受限制，权力过大，在授权立法实践中处于主导地位。

虽然在现在和今后相当长的时间内，中国法治仍然并且仍将处于探索改革阶段，但与80年代相比，情况已经发生很大变化，我们早已扭转无法可依局面，而且已经形成中国特色社会主义法律体系，并制定了专门规范立法活动的法律《立法法》。在实践中，由于立法时机不成熟或在立法条件不具备的情况下，把原本应该由法律调整的事项授权给国务院先制定行政法规，待时机成熟再制定法律，这种情况仍时有发生。在这种情况下，国务院授权立法有先行先试的作用。但在法条中“时机成熟”是个含混的时间概念，本需要立法解释具体化却没有相应的解释，这就造成何时解除授权立法的条件不清晰，以至出现有的暂行规定一旦暂行就行几十年的现象，如1986年国务院发布《车船税使用暂行条例》，直到2011年第十一届全国人大常委会通过的《车船税法》于2012年1月1日施行之前还在使用。

四、中央权力机关与中央行政机关立法权限划分存在问题解决途径

基于前文对中央立法权限划分现状以及问题的梳理和分析，为使中央立法机关和中央行政机关的立法权限配置更加合理，我们认为可以从以下几方面进行完善。

(一)进一步发挥全国人大在立法中的主导作用

首先，2015年修改后的《立法法》新增了这方面规定，其第51条：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，充分发挥在立法工作中的主导作用。”主要方式就是通过每届任期的立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排；根据国家经济社会发展和民主法治建设的需要确立立法项目，提高立法的针对性、及时性和系统性。另外，结合近年来的实践，《立法法》新增第13条规定：“全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内部分地方暂时调整或暂时停止适用法律的部分规定。”第51条和第13条既体现了人大立法在我国立法中的主导性，又体现了人大立法的灵活性。

其次，充分发挥全国人大代表在立法中的作用。一是为了调动全国人大代表参与立法的积极性，要高度重视人大代表依法联名提出的立法议案。如果代表联名提出的法律主案就可行性和必要性有充分论证，根据《立法法》第53条第2款：“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草”。二是要积极搭建人大代表参与立法工作的平台。从这次《立法法》的修改来看，制度层面有了新规定：在全国人大常委会审议向全国人大提交的法案过程中，在专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研时，在常务委员会审议法案时，常委会召开听证会、论证会等过程要邀请相关领域的全国人大代表参与其中，应当尽可能地听取和吸收相关人大代表的意见建议。我们认为要将制度落到实处，需要在常委会、常委会委员和代表之间建立通畅的联络渠道，使基层代表的好建议能够及时传达给常委会，利用常委会及其委员的优势提出现实生活需要的法案。三是考虑给享有立法职权的全国人大代表规定适当合理的立法义务，如规定人大代表在本届任期内，至少提一条立法建议，参与一次大会以外的立法活动。适当的要求可以激发全国人大代表参与立法的活力。

(二)针对国务院所提法案占国家立法通过的比例过高问题，应该加强全国人大对法案的审议和审查

针对国家立法中国务院所提法案过多，《立法法》第53条第1款新规定：“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作；综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。”

为了扬长避短，发挥国务院起草法案的优势，必须从源头抓起，一方面对于那些专业性和技术性要求高的法案，充分利用中央行政机关的资源，由国务院或其所属部委起草，但在起草过程中须有一定数量的人大代表参与其中，或起草完成后向社会公开法案内容以征求意见或建议。另一方面，加强全国人大及其常委会对国务院起草法案的监督力度，强化全国人大及其常委会对法案的审议和审查。在中国尚未实现人大代表专职化前，我们可以借鉴美国的做法，给常委会委员们提供相当的经费保证，用于聘请立法助理，辅助委员们收集立法信息和资料、草拟法案等，以提高专门委员会和常委会提案质量以及审议法案的质量，改善坐等政府部门送法案上门的局面，主动掌握立法权。

(三)进一步规范授权立法

针对国务院“根据宪法和法律”制定行政法规存在不同理解问题，我们认为，鉴于国务院作为最高行政机关的性质，借鉴其他国家授权立法的情况，“根据宪法和法律”并不意味国务院自主地享有制定行政法规的立法职权。为了避免歧义，最好由全国人大常委会就此出台相应的立法解释。

根据授权立法明确性原则，通过列举明确法律绝对保留事项。关于《立法法》中规定的保留事项的规定，有不少学者认为相对保留的事项过广，绝对保留事项太少，使得全国人大真正发挥立法权的领域过于狭小。绝对保留的事项无论在何种情况下都只能由全国人大行使立法权。湛中乐教授认为：“这个权力不能轻易笼统下放，否则我们就无法维护宪法对公民财产权的保障。同时，对限制或剥夺公民其他基本权利的事项，诸如涉及公民言论、出版、集会、结社、游行、示威自由，宗教信仰自由，住宅、通讯方面的权利和自由，以及受教育权等方面的宪法权利也必须由最高国家权力机关以法律的形式规定之。”[6]而相对保留事项原则上属于全国人大，但在实际情况下，若是需要时可以由全国人大授权国务院制定行政法规。

加强对授权立法监督。2015年《立法法》修改后，授权立法内容更丰富，但比较笼统，还可以进一步完善。应当明确授权主体对授权所立之行政法规审查的内容，若发现有违背授权目的、事项和原则立法的，应当要求受权主体及时改正或者撤销其授权立法。鉴于授权立法破格性、变通性和先行性等特征，在实践中国务院必须严格遵守相关规定。

建设法治国家是依法治国的终极目标，依法治国的核心和重点在于依法行政，依法行政不仅要求行政机关在做出具体行政行为时依据法律，而且要求其根据法律或法律的授权制定相关规范[7]。中央权力机关与中央行政机关立法权限划分关系到依法行政，关系到中国法制的统一和完善，关系到法治国家建设，我们有必要对其进行研究。

参考文献：

[1]戚渊.论立法权[M].北京：中国法制出版社，2002.

[2]莫纪宏.为立法辩护[M].武汉：武汉大学出版社，2007.

[3]周旺生.立法学教程[M]. 北京：北京大学出版社，2006.

[4]李林.立法理论与制度[M].北京：中国法制出版社，2005.

[5]莫纪宏.《立法法》修订应当明确和理顺立法授权关系[J].江苏行政学院学报,2014 ,(6):121-126.

[6]杨涛.关于中国的法律位阶与立法权限范围[J].西北师范大学学报，2001，(1):7-8.

[7]刘福元. 公务员行为规范立法的实证解析——迈向公务员规则治理的制度文本考察[J]. 信阳师范学院学报(哲学社会科学版)，2014，34(5)：42-46.

(责任编辑：吉家友)

·法学研究·

Analysis of the Division of Legislative Powers between the Central Authority and the Central Administrative Organization

CAI Jiaqin

(Law School, Henan University, Kaifeng 475001, China)

Abstract:The legislative division between the central authority and the central administrative organization is the most important part of the legislative system of China. All factors such as indistinct regulations of charter and relative laws and temporality of NPC and the State Council is superior to deputy of NPC on drafting a bill and NPC ineffectively supervises authorized legislation lead to the most passed national law drafted by the State Council. The State Council plays a leading role in authorized legislation. To change the condition, we must give play to NPC leading and strengthen supervision of authorized legislation according to the relative regulation.

Key words:the central authority; the central administrative organization; legislative division

作者简介：蔡家琴(1972—)，女，河南固始人，讲师，主要从事立法学、法律逻辑学研究。

基金项目：国家社科基金一般项目(13BFX076)

收稿日期：2015-11-20

中图分类号：D920.0

文献标志码：A

文章编号：1003-0964(2016)01-0019-05