农村土地资产市场存在的问题及对策——基于美国土地发展权制度的启示

田　园

(西安文理学院 商学院，西安　710065)



农村土地资产市场存在的问题及对策
——基于美国土地发展权制度的启示

田园

(西安文理学院 商学院，西安710065)

农村土地资产市场的创建和完善是我国土地制度改革的关键所在，也是建立城乡统一的建设用地市场的重要突破口。从分析美国土地发展权制度出发，对照我国农地市场化改造现存的几大主要矛盾进行着重阐述，为我国农村土地资产市场提出政策建议：配置土地发展权，完善农村土地资产市场的产权制度基础；转换政府角色，创新土地管理机制良性推进制度变迁；重构地价评估，健全农地资产评估制度及增值收益分配制度；建立土地中介，完善农地资产市场的中介金融服务。

农村土地资产市场；美国土地发展权制度；城乡统筹规划战略

引言

我国农村土地资产市场受城乡统筹规划战略这一推动力的影响已进入到一个高速发展的时期。十八届三中全会提出制约城乡一体化发展的主要障碍是城乡二元土地困境，必须要进行农村土地制度改革让广大农民共同分享现代化成果、平等参与现代化进程、赋予农民更多财产权利。但是在我国现有的农村土地资产市场中，农民并不是市场交易的中享有真正权利的明确主体，而政府作为唯一寡头垄断着农村土地一级市场，农民除了有限地征地补偿金之外，并没有享有土地的任何增值收益，更不要说实现平等参与现代化进程一级共同分享现代化果实。如果通过我国农村土地资产市场的不断完善，能够真正完成农村土地的市场化和资本化，让农民能够作为农地入市的交易主体绕过政府直接与征地人对话，使得农地直接进入一级市场进行交易，这样一方面可以减少交易成本、提高农民议价能力，提高农民在土地增值收益中的分配比重;另一方面还有利于扩大建设用地的供给平台，抑制房价的虚高增势，进一步推动我国城乡统筹规划战略。[1]美国土地发展权制度的半个世纪的实践经验给我国农村土地资产市场的发展带来许多启示。本文就从美国土地发展权制度出发，借鉴美国农地发展权的实践经验，试图为我国农村土地资产市场的发展提供一些政策建议。

一、美国土地发展制度概述

与当今的中国一样，美国在20世纪中叶也曾今经历了一个经济快速发展、城市化进程迅速加快的高速发展时期。迅速扩张的城市版图以及城市人口迅猛增加带来了政府与农民、农民与市民、联邦政府与地方政府之间种种不堪其忧的社会矛盾。出于保护耕地均衡城乡发展等目的的考虑，美国政府决定在土地法律体系中配置“土地发展权”，并且确立“土地发展权归原土地所有者”的私权性质，从而引入土地发展权制度。土地发展权的概念最早来源于英国，它是指发展土地的权利，对土地除了耕种之外进行再开发利用的权利。土地发展权与土地的所有权、使用权、承包权、经营权等权利一样，是土地产权权利束诸项权利中的一项。要考虑设置土地发展权制度，就必须要考虑到土地发展权与其他土地财产权的区分。以“土地变更使用类别”为界，之前一切土地的财产权或所有权以目前已经编定的正常使用的价值以及已经依法取得的既得权利属于土地所有权的范围,而此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权的权利范畴。与最早设立公权性质的土地发展权的英国不同，美国的土地发展权制度有以下三个特点：

1.美国土地发展权具有私权属性

美国当初引入英国的土地发展权制度之初，就变更了权利性质。土地发展权在权利归属上有着“归国家和政府所有”和“归土地原所有权人所有”这两种模式。英国基于“公平性”及“可行性”的要求，确立了土地发展权归属于国家所有的性质。美国为了保证市场经济的公平性，要求以及美国国体的本质要求，充分强调了土地发展权的私权属性，规定了土地发展权归原土地所有者所有。土地发展权和土地的其他权利一样都属于原土地所有者所有，无论他们是通过何种方式将土地发展权出售或者转让,土地发展权的私权属性确保了他们合法权利不受侵犯保证了他们在交易过程中核心利益。在美国的市场经济高度发达的土地资产市场中土地发展权的私权属性是确保土地资产市场合理运营的基本前提，政府可以以公共事宜的管理者出现在土地资产市场中，但绝对排斥其充当土地市场交易主体的角色。

2.美国土地发展权制度依托“流转”和“征购”两种运行模式

美国政府对于美国土地发展权制度的设立基于对于美国土地的行政划分，政府划定了“土地发展权的转让区”(Sending Areas)以及“土地发展权的受让区”(Receiving Areas)，并且通过两种模式运行，即土地发展权转移 ( Transfer of Development Right 简称TDR)、土地发展权征购(Purchase of Development Right 简称 PDR)。土地发展权转移是在1968年美国纽约市的《界标保护法》(Land m ark preservation law) 中首次被具体规定出来，它是在市场机制环境下由土地所有者将其土地的发展权转让给受让人，从“土地发展权的转让区”转移到“土地发展权的受让区”，土地发展权受让人支付给土地原所有者经过双方商议协定好的土地发展权价格从而获得土地发展权。而土地发展权征购则是由美国各州及地方政府公共资金(如：农地保护基金、财政拨款等)和非公共资金(非营利性组织、企业或者个人的捐款)通过从土地所有者手中购买土地发展权的方式将该土地发展权掌握在政府手里，从而保护了农耕用地以及城市周边的优质耕地。美国土地发展权征购制度已经形成了一条比较完善的运作体系，主要包含以下几个部分：申请与初步审查、综合评估与价格确定、签约、备案与监督等。[2]

3.美国土地发展权制度的市场机制成熟

由于美国国体的本质要求，美国宪法规定“公民的私有财产神圣不可侵犯”，而土地发展权也是作为一种“神圣不可侵犯的”私权归属于土地的原所有者。不管美国联邦政府还是州政府，出于保护自然资源还是城乡统筹规划的目的，美国的土地发展权制度运作一定是在市场经济运营体系中进行的。首先，对于土地发展权的流转来说，土地发展权按照转让方和受让方协定的土地发展价格从政府规划的转让区流转到受让区，没有受到任何来自于政府的强制性政策壁垒的干扰，完全在市场经济运作机制下完成流转。政府只做了规划转让区和受让权这样的基础性服务工作。其次，虽然政府参与了整个土地发展权征购制度的运行和操作，但是关于土地发展权的申请与初步审查、综合评估与价格确定以及签约等环节都处处在市场机制的运行环境中完成。甚至政府在最初从土地原有者手里征购土地发展权所用的资金，都有相当一部分来源于市场机制的筹集方式，比如基金、发行债券。[2]

二、我国土地资产市场发展存在着三大矛盾

与美国的土地私有制不同，我国的土地资源一直被列入公有产权形式。政府通过“征地—卖地”模式获得城镇化的巨额资本，而只支付给农民一次性的有限的征地补偿金，却忽视了农民也应具有参与土地用作非农用开发之后所产生的增值收益分配的权利。相对于美国土地发展权的私有性质而言，我国法律虽然从未明确提出“土地发展权”这一概念，更没有涉及到土地发展权的归属问题，但实际上在国家对于农村土地的诸多管制之下，我国农村土地的发展权却近乎采取了土地发展权国有模式。虽然在城乡统筹规划战略的推动下，我国土地资产市场已经较以前有了很大的发展，但是依然存在着四大矛盾：

1.资产评估和收益分配机制欠缺与农地流转市场不断发展的矛盾

在市场经济运营机制中，价格的确定受价值评估的影响，而资产价值的评估，不能由政府一方强制决定。对于城市的国有土地的资产价值评估基本由具有相应资格的资产评估机构来完成，而面对农村土地流转市场的不断发展，尚未充分把土地发展权考虑进来的农村土地资产评估已经阻碍了农村土地资产市场的进一步发展。在面对农村土地流转市场的不断开发，农民具有很高的参与热情，但是并不知道自己拥有的土地权利除了使用权、承包权、流转权之外还应该拥有哪些权利，更不知道如何去计算和评估自己所拥有的土地资产包含土地发展权在内的综合价值。由于农民对于土地资产价值评估缺乏理性认识，从而造成了一些农地撂荒闲置、宅基地空置的现象。同时，农村集体乡镇企业也由于无法将已拥有的集体土地资产价值准确评估，所以缺乏抵押贷款的基本条件，从而出现了融资困难的局面。[3]土地资产价值评估机制的匮乏也影响到了与之相关联的农村土地资产增值收益分配机制，使得不管是征地活动还是流转活动,都无法体现农民对于土地应该具有的发展权利，而农民也无法参与土地在变更使用性质之后所产生的巨额增值收益分配。在现有的土地市场上，土地作为一项资产并没有发挥其资产化效益，从而阻碍着农村土地资产市场的进一步发展。

2.农村土地管理机制薄弱与“隐形农地市场”依旧存在的矛盾

我国现行的土地管理制度是以政府为主体的土地管理制度，农村土地管理机制较为薄弱，主要体现在“流程不规范”以及“土地监察执法机制不完善”这两个方面。《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中明确指出我国征地程序包含申请、审批、公告、实施等环节，甚至还规定了被征地农民的知情权、参与权和上诉权。但是由于政府在征地过程中既是权利的主体，又是行使管理权力的管理部门，造成了程序到具体实施的阶段，很多流程规定难以发挥实际效力。同时，由于政府在征地制度中并未提及农民的土地发展权，以至于农村在征地程序过程中缺少参与权、议价权和话语权。当矛盾产生时农民无意成了绝对的受害方，纠纷解决机制的缺失使得农民在现有的农村土地资产市场中常常连有限的权利也无法保障。另外，土地监察执法机制不完善也是阻碍农村土地资产市场良性发展的一个因素。由于土地监察执法机制不完善，一些腐败群体成为了集体建设用地市场的“偷渡者”，用各种违法手段规避中央和省级政府的规划管制，达到用“以地生财”的私人目的。[4]受多方利益群体的对冲和制衡，“隐性农村土地市场”一直客观存在着，这从一个侧面说明了农村资产市场需求不断增加迫使我们重新思考土地发展权在农村土地市场的重要作用，但更为重要的是它揭示了我国农村土地管理机制非常薄弱这一不争的事实。农村土地管理机制薄弱形成种种弊端，不但使得农民的权益受到侵犯，同时也影响我国农村土地资产市场进一步健康有序的发展。

3.农村土地金融服务体系的不健全与农村土地资产化的矛盾

金融体系的完善程度是市场经济发展水平的主要衡量指标之一。我国现在的农村土地金融服务体系已不能满足农村土地资产化的需求。存在着来自两方面的矛盾：一是土地流转中介机构的欠缺，我们知道在美国土地发展权制度中引入了“土地发展权转移银行”来实现土地市场中介作用，同时也稳定了土地资产市场。而在我国农村土地资产市场还没有完善成熟的条件下，虽然一些地区已在积极培育土地流转中介机构，但是还没有形成规范统一的“土地流转银行”，分散的土地中介无法达到农村土地资产化和市场化的需求。二是农民作为农村资产市场的主体具有强烈的融资需求，却没有完善的农村土地金融服务体系来提供相应的金融服务。长期以来，我国农村融资方式主要来自于农村信合以及民间借贷，在农村土地资产市场不断发展的环境下，单一的农村信贷方式已经无法满足日益旺盛的农村土地资金需求市场。

三、政策建议

1.配置土地发展权，完善农村土地资产市场的产权制度基础

从美国土地发展权制度的成功经验，我们得出确立土地发展权的私人归属、引入市场机制充分发挥市场经济的手段，加强政府的土地管理地位是保护自然资源、统筹城乡发展、均衡土地增值收益、建立起完善的农村土地资产市场的可行性路径。想要我国农村土地资产市场能够不断完善，应该要做的是完善农村土地产权制度基础：首先，我国应该配置土地发展权。在我国现行的土地政策里，由于政府对于土地一级市场的垄断，政府虽然没有明确在法律中提及土地发展权概念，但实际上中国政府却通过征地政策和一系列的强制性土地政策牢牢地将我国农村土地发展权的转移和交易掌握在自己手里，不论是作为土地所有者的集体还是作为用益物权人的农民个人，都没有权利去实现土地使用目的的变更以及参与土地的增值收益。所以想要真正实现我国农村土地资产市场的完全市场化机制、保护农民土地权利，就有必要借鉴美国土地发展权制度中的一些具体办法，在我国相关法律中配置土地发展权，不断完善我国农村资产市场，真正实现让广大农民平等参与现代化进程。其次，确立农村土地发展权的私权属性。[5]我国是发展中的市场经济国家，而土地作为最基本的生产要素以及一项基本资产，要想将社会主义市场经济体系不断发展壮大，我国农村土地资产市场的真正实现和不断完善是一个不可忽视的重要环节。我国可借鉴美国土地发展权归属于原土地所有者的模式来完善我国的土地产权制度，即城市土地的土地发展权归国家所有，农村土地的土地发展权归农民集体所有。[6]这样的制度设计不但保护了农民的土地使用权、经营权等基本权利，还强调了农民的土地发展权利。明确了农村土地发展权的集体归属性，可以从一定程度上消除现行征地政策的漏洞和缺陷，牵制政府的垄断行为，同时还可以解决目前我国农村团队资产市场上普遍存在的“隐形市场交易”。

2.转换政府角色，创新土地管理机制良性推进制度变迁

农村土地资产的市场化进程不断加快，要求政府逐渐退出一级土地市场，将越位行为回归到政府应有的在职责范围内。农村土地资产市场的不断完善需要创新土地管理机制以及良性推进制度变迁。在这里，政府的角色转化就显得尤为重要，从以往的土地市场的主体角色转化为以下三种角色：第一，土地市场的管理者。我国政府应借鉴美国政府的做法，政府出面确定土地发展权的转让区和受让区：建立以“保护类区域”作为“土地发展权转让”和以“开发类区域”作为“土地发展权的受让区”所形成的区域间土地发展权流转机制。[7]同时，政府还应该进一步加强和完善公告程序、听证程序、审批程序、救济程序，建立和完善基于土地发展权的征地程序，保证农村土地资产市场建立的公平性、公正性以及可行性。大量的征地纠纷起于没有将听证程序设定为法定的强制程序，各级地方政府应该强制设置听证程序，通过听证程序的完善，能够使农民有机会在公平的场合与政府对话，保护征地自身的合法权益。第二，土地市场的监督者。土地监察是土地市场监督者的一项重要职能。[8]为了避免出现土地的“使用者”“管理者”“监督者”三者重叠现象的发生，应将土地行政执法权与土地行政监督权分离开来。并且，将土地行政监督部门设置为完全垂直的管理体制，从而增强土地行政监督权的独立性。另外，政府作为监督者还应该完善公裁程序，通过征地纠纷宜公开开庭审理的方式，来提高公裁程序的透明度并给予各方当事人平等与充分的时间，在多方的监督下提出自己的申辩，保护自己的合法权益。第三，土地市场的服务者。一方面，政府在断完善农村社会保障体系，逐步扩大农村社会保障制度的范围和保障力度，是保障农村土地资产市场平稳健康发展的基本前提。[9]政府应不断完善新型农村合作医疗制度、农民失业保险制度和农村最低保障制度的同时，还要持续深化城乡户籍制度改革以及农民的社会保障制度，使“农民”能够享受与“市民”同等的住房、教育、医疗、社保等保障。另一方面，政府还应考虑到农村土地资产市场发展可能面临的多种风险，制定扶持政策对农民进行帮助和引导，比如：我国地方政府可借鉴美国各州州政府设立的农村土地资产流转交易专项基金，对交易过程中产生资金风险的集体或者个人进行资金扶持。

3.重构地价评估，健全农地资产评估机制及增值收益分配机制

首先，价格是市场的灵魂，农村土地资产的不断发展离不开农村土地资产评估机制的不断完善，农村土地资产价格评估的合理性安排是我国农村土地资产市场建设平稳发展的前提保障。我国农村土地资产评估机制还很不健全，虽然国土资源部发布的《征地区片测算指导性意见》以及《征地统一年产值标测算指导性意见》中强调了“同地同价，保护农民土地权益和保障农民长远生计相结合”。但是，主要基于农业用途的核算方法，使得农村土地价值严重被低估、农民的合法权利受到侵害，其中一个很重要的原因就是并没有将农村土地的发展权考虑进来。[10]我国政府可以参考美国农村土地资产评估的方法，在充分考虑农村土地发展权的内涵和影响因素的基础上，制定出农村土地定级估价规范，健全农村土地资产评估机制。另外，还要大力培育适合我国农村土地的专业地价评估机构，为农村土地资产评估提供专业人员和技术支持。其次，我国农村土地资产增值收益分配机制依然欠缺。征地由政府支配和决定，从征地补偿基准并不能反映土地的相对稀缺来看，政府在征地收益分配机制上并没有受到严格的制度约束。[11]农民所得到的征地补偿也远远低于政府征地所得到的所有收益，农民在这场交易中没有“话语权”，更没有“议价权”。我国《土地管理法》规定：征收耕地的补偿费用包括“土地补偿费”“安置补助费”以及“土地上附着物和青苗的补偿费”，这样的“征地补偿”中并没有涵盖有关土地发展权的增值收益。董藩教授认为，我国政府可以借鉴美国土地发展权制度中有关政府“征购”的发展权补偿模式，将我国的征地补偿予以调整，建立“征后补偿机制”：第一步，通过专业的农村土地资产评估机构的多方比较确定农村集体自主经营土地所能获得的最高净收益，对农村集体给予初次补偿；第二步：当征用土地再开发并投入经营一段时期后，通过生产调研获取现实数据，构建土地价值生产函数，求得该土地要素收益净值；经过前后比较对农村集体实施二次补偿。虽然这种“征后补偿”充分考虑了土地发展权在增值收益分配中的重要作用，但是在第二步计算土地要素收益净值的过程中，土地再开发并投入经营之后的现实数据往往由于现实利益问题难以准确获得，可操作性不大。故而笔者认为，我国政府应该在征地之前就充分考虑到农民对于土地的基本权利，委托专业的农村土地资产评估机构，在充分考量土地发展权的基础上，评估土地质量以及面临的开发专用能力，评估出土地的综合价值，从而给予农民包含增值收益的征地补贴。

4.建立土地中介，完善农地资产市场的中介金融服务

城乡二元土地困局是阻碍我国农村土地资产市场机制发展的重要障碍。集体土地所有者、使用者权利缺失和计划行政过度干预，必然会导致农村集体土地被隔离在土地市场的大门之外。农村土地资产市场要想进一步发展，就必须清除政府过度干预的发展障碍，其中一个有效的办法就是借鉴美国土地发展权转移银行模式，建立农村土地市场中介——我国的“土地资产发展银行”，让土地资产发展银行来代替政府完成“农民”与“开发商”之间桥梁的角色。“土地资产发展银行”不单完成了银行本应具有的资金流转的基本职能，同时还要完成“资源管理机构”的角色，将“开发区”和“接受区”的土地统一管理，借助于农村土地资产评估机构的协助并且通过公开竞价的方式确定土地发展权价格，从而完成农村土地资产市场的交易。[12]“土地资产发展银行”作为第三方平台，在土地原有者与受让人之间起到中介的作用，它除了是后买、持有、出售发展权的金融机构之外，还是能起到稳定土地发展权市场的“信用机构”。同时，还可以通过构建土地信托银行来完善农村土地资产市场的中介金融服务，让“土地信托”充当农民土地资产的“看护人”，无论农民是选择留在农村还是移民城市，都可以转变土地为“可携带资产”，保障农民合法权益，让农民共享现代化成果，有效促进城乡一体化土地资源优化配置。最后，面对日益增加的农村土地资产市场的融资需求，应当大力鼓励基于政府或者第三方金融机构所设立的土地资产基金给予交易主体对土地再次开发的融资需求以支持：如美国麻省为解决废弃闲置的军事基地、德国鲁尔地区为了促使闲置工矿企业土地的再利用，都实行了土地储备或建立土地基金。

[1] 张元庆. 中国城镇化与征地困局——基于农地产权视角的思考[J]. 西北农林科技大学学报，2014,(7)：16-21.

[2] 马韶青. 土地发展权的国际实践及其启示[J]. 河北法学，2013,(7)：77-84.

[3] 钱文荣，卢海阳. 城市化加速进程中农村土地制度研究：一个综述[J]. 财贸研究，2012,(5)：1-6.

[4] 蒋敏，邱道持，杨夕. 中国农村土地资产市场研究综述[J]. 中国农学通报，2014,(2)：117-122.

[5] 柴铎，董藩. 美国土地发展权制度对中国征地补偿改革的启示——基于福利经济学的研究[J]. 经济地理，2014,(2)：148-153.

[6] 陈伟. 以土地发展权为核心深化征地补偿制度改革[J]. 宏观经济管理，2014,(5)：48-50.

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[9] 王静，邱道持，赵梓琰，菜进. 农村土地资产管理面临的挑战与政策检讨[J]. 天津农业科学，2014,(1)：67-73.

[10]夏显力，王乐，赵敏娟，等. 农地细碎化走向规模化的制度优化及路径——基于农地经营权资本化的视角[J]. 西北农林科技大学学报，2013,(5)：22-27.

[11]于传岗. 农户主导型农村土地承包经营权流转规律研究[J]. 西北农林科技大学学报，2014，(3)：15-21.

[12]于传岗. 农村集体土地流转演化趋势分析——基于政府主导流转模式的视角[J]. 西北农林科技大学学报，2013，(5)：11-21.

[责任编辑石晓博]

Countermeasures against Problems in Rural Land Assets Market—Enlightenment from American Land Development Right System

TIAN Yuan

(SchoolofBusiness,Xi’anUniversity,Xi’an710065,China)

The construction and perfection of rural land asset market is the key to the reform of China’s land system as well as an important breakthrough to the establishment of a unified urban and rural construction land market. An analysis of American land development right system and the major problems in marketization of China’s farmland indicates that rural land asset market may be perfected by allocating land development rights, perfecting property right system,converting the government role,innovating land management mechanism to promote a benign system change,reconstructing land price evaluation, strengthening rural land assessment system,establishing land increment benefit distribution system,establishing land intermediary agents and improving intermediary financial services.

rural land assets market; American land development right system; urban and rural planning strategy

2016-03-25

西安市社科基金文理专项:西安城乡一体化进程中农村土地制度改革创新研究(14WL16)

田园(1984—)，女，陕西西安人，西安文理学院商学院讲师，经济学硕士，主要从事区域经济学研究。

F301.3

A

1008-777X(2016)04-0117-05