全面从严治党视域下惩治滥政与懒政的策略思考

郭　宪

(西安外事学院 思政部,西安　710077)



全面从严治党视域下惩治滥政与懒政的策略思考

郭宪

(西安外事学院 思政部,西安710077)

经济与社会发展的新常态时期，干部队伍出现阶段性的不适应、不成熟现象。集中体现在领导干部的滥政与懒政行为的蔓延，严重影响了党的各项政策的推进和实施，直接损害了党的干部队伍形象，成为当前干部队伍建设的突出问题。认清滥政与懒政的实质，揭示其消极影响和严重危害，剖析两种行为产生的社会历史根源和思想认识根源，清除它们滋生的土壤和环境，找到铲除它们的方式和方法是当前我们必须要严肃面对、认真解决好的重要问题。

干部队伍;滥政;懒政;纪律

时下，滥政与懒政已是媒体热词，成为权力治理的焦点问题。随着我国经济社会步入新常态时期，如何贯彻实施“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的战略布局，关键还在于能不能真正落实好从严治党、从严治政、从严治官，彻底杜绝和有效根除干部队伍中的滥政与懒政的劣政现象。

滥政与懒政是为官者使用手中权利不当的两种极端化表现。从滥政到懒政有着内在的贯通性和摇摆性，一定程度上暴露了我们的干部队伍中的非理性政治生态，即权力崇拜心理突出，规则意识不强，制度观念薄弱，行为自律不够的弊端。严格地讲，无论是滥政的肆意妄为，还是懒政的无所作为，都是偏离了正常的权力运行轨道而损害了权力健康有效的运转机制。再进一步说，滥政和懒政都是权力运行的非常规状态。究其表现来看，都属于超越权力运行的法度而出现的越权“过界”或失权“不及”的行为。对此问题，当下的官场不乏这样的议论，反腐起到了“权力受控”的同时，也引发了领导干部的“为官不为”的消极后果。有些人甚至还把反腐与经济增速减缓联系起来，认为反腐是经济减缓的根源，也是造成“为官不为”的直接动因。那么，发生在某些领导干部身上的“任性用权”滥政和“为官不为”的懒政究竟是一个什么性质的问题？这两者之间有没有必然的联系，在目前深化改革的关键时期，成为我们务必弄清和亟待解决的重要问题。

一、认清滥政与懒政的本质联系

何谓滥政？就是权力使用的“过分”和“不当”。即权力在手不加选择，大权在握不加节制，为官者高高在上一手遮天而致使权力失去应有约束和相应管控的为所欲为、甚至胡作非为的违纪或违法现象。滥政主要表现为干部、特别是领导干部在工作中任意、随意使用权力，我行我素，肆意妄为。懒政则刚好相反，就是“有权不用”或“为官不政”。即“在其位不谋其政”，有名无实地做起“撞钟和尚”。其主要表现为既贪恋官位却不谋官政，既惜官利却不尽官责，典型的“拿钱不办事”“混日子”的做派。滥政的特征在于“滥”，就是任意使用权力,属于权力失控的情形。而懒政的特征则在于“懒”，就是权力虚置，属于权力不作为的状况。从权力的正当性上看，二者都属于为官当政者没有合理规范地运用手中权力。其实质都属于侵犯了权力的主体属性，即权力是人民的，是党的、是国家的真正内涵和原本旨意，彻底背离了权力存在和使用的正常轨道。诚然，历史上也曾经有“暴政亡秦”和“苛政猛于虎”之说，也有宋明时期官场上的滥竽充数和浑浑噩噩。其实，为官不当或做官不正的情形在中国历史上也不乏先例、时有发生。从中国传统的官场文化积习来讲，似乎它一直都是中国吏治的通病。党的历史上的“左”倾、“右”倾错误，也可以视为滥政和懒政的一种特殊表现。不可否认，大革命时期党的领导人的“懒政”之错失良机、无所作为，导致在敌人大屠杀面前束手就擒、惨遭杀戮，使革命遭受重创。而一次次的冠冕堂皇、义正辞严的“肃反”，更是以真理的化身和正义的名义大行“排除异己、唯我独尊”“无情斗争、残酷打击”，戕害了多少革命同志，更是滥政的极致。

在历史和现实中，我们都会发现滥政与懒政是有一定内在联通关系的，当制度或纪律管理、监督不力时，滥政就常常成为一些“敢作敢为”者个性张扬的必然形态。而当一定时期滥政被遏制时，为官者因为失去了个人的为官自由，不敢或不能无所顾忌时，他们通常都会选择“不为而无过”的哲学准则，以歇息观望的态度置身事外，无所事事，以求明哲保身。这种非滥政狂为，即懒政无为的行为转换是比较普遍的做官心态，折射出我们官场隐藏的深层灰色文化。

二、剖析滥政与懒政的内在机理

改革开放以来，我们高举解放思想大旗，提倡“摸着石头过河”和“不管白猫黑猫，逮住老鼠就是好猫”的指导理念，在坚持“三个有利于”的原则下，鼓励干部敢想、敢闯、敢干、敢当，开创出改革开放以来的大好局面，取得了一系列辉煌成就。一晃三十多年过去了，反思以往，由于我们始终坚持“以经济建设为中心”的基本路线，奉行“一心一意搞建设，聚精会神谋发展”的发展思路。在实现经济社会的高速增长的同时，也存在某些方面考虑不周、顾忌不到的问题。由于发展速度过快、过猛，一门心思往前奔，难免出现身上沾满灰尘，带有污垢，来不及清洗整理的阶段性问题。又因为我们的改革是一个前无古人的开创性事业，没有千篇一律的定式可以遵循，必然是一个充满艰辛与变数的探索过程。也因为我国的改革开放的总体模式设计是由政府主导的，其实质就是权力推动的制度、体制和机制的变革过程。为此，我们给予了各级领导干部手中权力的极大支配空间，且有相当大的自由度。实事求是地讲，全国各地在实行改革开放政策中，除了那些先天的地域环境和资源条件优势外，其改革开放的程度、速度和成就，在很大程度上取决于当地主要领导人的胆识和气魄。一定意义上讲，改革开放中的领导干部要甘愿和敢于承担巨大的政治风险。在这三十多年里，有些干部因改革失败倒下了，但更多干部在改革中成长起来了。回顾历史，使我们更加清醒地认识到，在这个举国上下一体、全社会共同参与的伟大社会变革实践中，领导干部始终处于改革的浪尖潮头，他们肩负的政治责任和历史使命也使其身心经受了百般磨练和多重考验。我们的改革开放始终是在党的强有力领导下进行的，自然各级领导干部在改革开放过程中担当着设计者、决策者、领导者、组织指挥者的重要角色，这些作用的发挥都是通过领导干部的“权力”运用来推动实现的。在此，我们不难看出，权力是一把双刃剑的特性就在一些素质不高、作风不硬的干部身上表露出来，进而有了从改革开放初期以来的“求速度”的粗放型发展模式的大刀阔斧、急速猛进而诱发的无所顾忌之“滥政”，再到现如今的改革深水区“重质量”的集约型发展模式的精细谋划、稳步推进而触发的畏难情绪之“懒政”现象。当然，如同粗放型发展模式不是纵容，也不能允许干部队伍的“滥政”现象，集约型发展模式也没有，更不会必然造成干部队伍的“懒政”发生。但不可否认的是，二者之间存在一定的影响关系。即随着改革开放的阶段历程和时代主题的转换，必然引起人们心理、情感和意识思想的变化，但这种因实践环境变化引起的思想变化，它既有可能是同步正确的变化，也有可能是反向错误的变化。所谓滥政与懒政现象只能看成是一种对改革开放形势任务变化的错误反映。所以说，那种把滥政与懒政同两个不同时期直接联系起来的观点是完全站不住脚的。但是，如果我们看不到，或不愿意承认滥政与懒政分别对应了改革开放以来的前后两个时期的事实，那么我们就不能真正弄清懒政与滥政发生与存在的客观社会历史条件，也就不可能有效破解这一问题。

因此，我们不能简单地把滥政和懒政视为单纯的个人行为或某些人的过失，它在根本上是一种制度性的、体制性的缺陷造成的带有严重倾向性的错误行为。可以肯定地说，滥政和懒政情形的发生，客观外在的缘由是权力运行规则和约束、监督、考评机制的缺失、失范。因为这种防范机制的失灵和失效，从而使得为官者往往会误以为手中的权力是由个人自由操纵、随意支配的，思想上的毫无羁绊和无所顾虑，必然会导致理直气壮、明目张胆地将公权私有化、个人化。在他们的意识里，当手中权力受到严格管制和明确约束时，他们自然就会走向另一个极端。既然组织约束多了、限制严了，那我索性为官不作，静观其变而不思进取、无所作为。所以，从滥政走向懒政，有着一定的思想认识必然性。从我国政治体制的运行机制来看，滥政和懒政的产生既有其客观的制度、政策和社会历史原因，也有主观上的个人思想觉悟、道德信念和人格品质的原因。

首先，客观上看，不健康的社会历史文化环境，特别是广大民众中积淀已久的消极社会心理熏陶是诱发滥政和懒政的主要社会条件。长期的历史文化传统推崇的“一手遮天”“权倾朝野”思想，使人们极易把权力变成个人手中掌控的进可为“驭人工具”和“谋利机器”、退而为“明哲保身”“浑水摸鱼”的法宝；还有改革开放以来形成的社会文化心理。即人们议论一个人时，往往看重的是他“能不能干”和“有没有钱”的价值观念和评价标准，而降低了道德评价的比重；同时，干部队伍管理的相关制度和约束机制不健全或不落实也是造成滥政和懒政的另一个重要原因。长期以来，中央三令五申并明确规定加强集体领导，可实际上各地、各级政府和机关仍然普遍盛行一把手说了算的积弊。如同干部管理制度一样，行政法和公务员法也难以把领导干部真正地、完全地管束住、限制住。这就是所谓制度是人定的，也是要靠人来执行的道理。实践中，我们的领导干部还具有在许多方面、许多时候凌驾或超越法律或纪律的空间和条件，还有很多公权私用、公权任用或无心谋政、不愿作为的机会和环境，这就必然为滥政和懒政的滋生和蔓延提供了生存的肥沃土壤。

其次，从领导干部的主观上意识上看，滥政存在两种情形，一种是滥政者本人的执政理念是清楚的。可以区分为两种情况：一是本着多做事、做好事，不怕担风险、犯错误的思想主导下而滥用权力的现象。二是本人不见得一定是从有利于工作的角度考虑，仅仅是以打着干事情的幌子而重在谋求个人私利。还有一种情况就是其本人执政理念模糊，只是在工作中一味地按着自己的做事原则和处事风格的个性或义气开展工作，客观上造成过分或无度使用手中权力的“滥政“后果；懒政也可以区分两种情况，一种是原本有想干点事，做成事的愿望。但由于主观上担心工作“出错”，而宁愿“守住摊子”不敢“冒进”致使贻误发展良机，不履行职责义务；另一种则是抱着“无功也无过”的心理，重在保住“官位”混日子的目的，碌碌无为、不思进取而导致工作停滞、问题搁置。以上情况说明，滥政和懒政的发生是有着复杂的，甚至奥妙的个人主观动机和心理倾向的，对此一定要做深入具体的剖析，分清情况，因人制宜。惟如此，才能对症下药、药到病除。

三、破解滥政与懒政的基本思路

综合国内外的历史教训与经验，“权力必须关在笼子里”靠的就是法律和制度。但现实中，我们不是没有相关的法律和制度，原因在于法律的实施和制度的落实缺乏有效的机制保障和责任落实。所以，遏制滥政和懒政滋生的主要途径和手段在于必须设法找到如何真正地实施各种法律、制度和规定的可行办法和有效措施。只有这样，从根本上根治滥政和懒政方能落到实处，取得成效。我们知道，没有制度不行，但也不是有了制度就万事大吉。再好、再完美的制度(况且世界上压根就没有所谓完美的制度)，它是客观的外在的，能不能执行到位、落到实处才是关键。制定制度是为了管住人、管好人，而制度的执行要靠人去推动实施，这是制度执行并发挥效能的主观方面。这里，既有个人是否愿意或必须服从于制度的主观意志的问题，也有制度总是会有漏洞的客观条件。试想，如果有人一味地投机取巧、阳奉阴违，他总会设法找到制度的空子可钻的。所以，制度落实的焦点就在于有没有自觉愿望、或是不是真心地执行制度，即遵循制度的自律性和自觉性的问题。我们设立制度的前提就是基于这样一个假定，人的自律性总是有条件的，会因各种因素的影响而发生变化，人人都是会在“有机可乘”或“有利可图”时不惜致制度不顾而违反制度的行为可能。所以，无论是惩治滥政，甚或遏制懒政都需要建立制度约束和个人自律的双向连接机制，就是解决好现行的各种干部管理条规与个人修为的协调和统一，推行一种内外兼修的干部管理方案。为此，提出以下需要加强或改进的建议：

首先，严格干部权力管控，建立健全领导干部权力运行管束机制。我们有一系列的干部组织纪律条例，可在实践中总是形同虚设，不能有效发挥监督、制衡作用。究其原因，不外是制度设计不科学、难运行。或者是体制机制不合理，其中监督和制衡的机构设置均是在同一级组织层级之中，接受同级组织的领导就是典型的“有问题没办法”的一个重要原因。综观几年来的反腐工作为什么成效显著，首先是中央下了决心，其次是由上而下的巡视督导。这种自上而下的中国式反腐思路和机制，完全契合了我国政治制度设计的中央核心制的政治体制，所以才有了大老虎一究到底，小苍蝇无处可逃的可喜局面。同时我们也要牢记，管好干部的重点和难点主要是管住干部手中的权力，既不能使其权力裸奔，也不能使其权力龟息。

其次，建立公开透明的领导干部权力运行考评机制。要知道，在我国权力的公开透明始终是一个难题。权利的神秘化和隐蔽性使其常常可以不受任何监督和制约。如果能够解决干部绩效测量与考评的有效机制，建立起一套实时监测和全程跟踪领导干部工作评价体系，置权力于阳光之下和民众目光之中，那一定是一个风清气高、政通人和的美好时代。人们评论滥政和懒政时，首先质疑我们干部工作与管理的制度与纪律何在，何用，为什么会有滥政？不就是权力的大小边界和运行的范围设定没有一个确定的限度和规定，或者是权力运行过程中某些地方、某些时候，很难划分辨权力使用的界限范围，与此同时的相关监督监察又不能及时有效发挥作用。所以，切实解决好长期以来很难量化和准确评价的干部队伍中的干没干、干的多与少、干的好不好的绩效测评和考量问题成为当前加强和改善干部队伍建设的主要任务。

再次，端正为官思想，转变做官观念。国家社会建设的现代化首先需要干部队伍思想和观念的现代化。今天当官的环境已经不同于以往，特别是我们共产党人做官的境界更应该与时俱进、与党的宗旨要求一致。自觉形成为官一任、造福一方的正确认识。彻底摒弃那种只要我是为国家、为集体谋利益的，有点小错、小过不以为然的“无过”的狭隘思想。也要根本克服那种从个人利益出发，权衡工作进退之利弊得失的“无为”的慵懒心理。真正树立权出于民、为民掌权、还权于民、用权于民的共产党人领导干部风范。

最后，努力构建符合中国国情并具有中国特色的现代科学政治治理体系和机制是我们加快民主政治建设的重要任务。为此，结合我国政治民主化和干部队伍管理现代化建设的进程要求，针对滥政和懒政滋生与存在的主客观条件，着重在加强和实现集体领导决策的体制和机制上下功夫，找突破，想办法。核心是必须破除权力过分集中、运行不规范、监督不得力等体制性问题。以继续解放思想、探索前进的责任心和使命感，不断总结以往的经验教训，充分借鉴西方国家在权力运行和制衡上的有效方法，建立既不能使干部无忌任为的滥政发生，也不会使干部无所作为的懒政存在的现代权力治理体系。

[责任编辑石晓博]

Reflections on Strategy for Punishing Misrule and Lazy Administration from the Perspective of Strictly Governing the Party

GUO Xian

(Dept.ofIdeologicalEducationTeachingandResearch,Xi’anInstituteofForeignAffairs,Xi’an710077,China)

Some phenomena of misrule and lazy administration come into being among carders during the new normal period which greatly affects the implementation of all policies of the Party and damages the image of the carders. It becomes necessary to get clear about the essence, negative effect and harm, and social and historical sources of misrule and lazy administration so as to eliminate the environment in which they exist and find proper way to handle them.

cadres; misrule, lazy administration; discipline

2015-12-18

郭宪(1960—)，男，陕西西安人，西安外事学院思政部副教授，主要从事中国近现代历史进步与社会文明、民办高等教育发展研究等。

D630.9

A

1008-777X(2016)04-0099-04