我国政府内部审计存在的问题及其对策

顾月痕

摘要：政府部门内部审计是在政府部门设立独立地内审机构，对政府内部公共资源的、权利的使用情况进行独立的评价，以确定其是否符合规定和标准。文章从分析我国政府内部审计的现状入手，初步挖掘现在我国政府部门内部审计存在的问题。最后提出解决问题的对策。

关键词：政府内部审计；风险管理；内部审计评价

政府部门的内部审计是一个全球性的问题。监督机构和社会公众要求政府履行受托责任，向广大的人民群众公布资源的使用情况，政府内部审计作为政府财务主管的重要组成部分，对提升公众资源的使用效率和评估政府部门的内容越来越重要。然而，目前我国的政府内部审计才刚刚开始，对于理论的研究还很不成熟，造成理论与实践无法同步，从而阻碍了我国政府内部审计工作的开展和提高。相比较于我国，发达国家无论在内部审计理论研究的深度上，还是在广度和速度上，都要优于我国。

本文对我国政府部门内部审计存在的问题及对策进行了研究，文章共分为三个部分，结构和内容如下：第一部分，概述，主要介绍内部审计的定义，发展历程和现状；第二部分，具体分析我国政府部门内部审计存在的问题；第三部分，针对这些问题，提出切实可行的解决方案。通过我的研究和分析，希望可以帮助政府部门及时认识到内部审计的问题，提高我国的内部审计水平，促进我国政府内部审计事业的发展。

一、政府部门内部审计的概述

（一）内部审计的含义

1. 有些学者认为，内部审计是一种客观、独立的确认和咨询活动，其目的是增加组织的价值和改善组织的正常运营。它通过运用科学、规范、系统的审计方法，改善组织运营中的问题，提高主旨的价值。

2. 有些学者认为，内部审计是组织内部的一种评价和监督的活动，它具有独立、客观的特点，内部审计通过验证被审计单位经济活动的经济性、合法性和效益性来促进组织活动的有效运行，提高组织公共资源的使用效率，降低组织活动的风险，促进组织活动目标的实现。

（二）我国政府部门内部审计的发展历程和现状

在1983年发布的《关于开展审计工作几个问题的请示》中，建立健全内部审计监督制度的问题被提及。依据这次文件中的指示，我国的相关部门开始准备组织相应的内部审计活动。自此之后，中国石化总公司带头开始成立审计部门，并赋予有关人员开展了内部审计监督工作的权利。二十世纪八十年代出台的《内部审计暂行规定》为贯彻落实宪法规定和规范内部审计工作，提供了法律的依据。1985年12月颁布的《审计署关于内部审计工作的若干规定》（以下简称规定）则是审计署成立后颁布地第一个关于内部审计工作的法规文件，此项规定系统地规范了我国内部审计的工作；之后，审计署又重新颁布《审计署关于内部审计工作的规定》，停止了在1985年颁布的规定；1995年7月14日，原审计长郭振乾颁布了中华人民共和国审计署令第1号《审计署关于内部审计工作的规定》代替了1989年的规定，这次规定相比较于以前的规定有了较大的改变，现在我国的内部审计工作大部分都是按照这次的规定进行的；2003年3月4日，原审计长李金华签署了中华人民共和国审计署令第4号《审计署关于内部审计工作的规定》，提出这次的新规定要从2003年的5月1日开始执行，这次提出的规定是我国政府部门内部审计的重要里程碑，标志着我国的政府部门内部审计工作正式走上正轨。

目前中国内部审计师协会制定的审计准则是以大中型企业或单位为主要对象，对于政府部门或公共事业单位来说，指导性和依据性不强，除此之外，现在我国的政府财务报告是针对内部审计传统领域的，显然这并不符合形势的发展需要，而且目前我国的财务报告中还存在许多的问题。

二、我国政府部门内部审计存在的问题分析

（一）强制性的法律要求的缺乏

我国政府部门缺乏相应的法律法规来建立健全内部审计制度。首先，因为虽然在《审计法》中明确规定了审计机关对于内部审计工作的业务指导和监督职责，但是对于政府公共部门建立内部审计制度的要求，除了1999年修订的《会计法》和2006年修订的《审计法》，就很难在找到其他强制性的法律要求。其次，在与政府部门内部审计最为密切相关的部门规章《审计署关于内部审计工作的规定》中，也没有明确指出要求政府内部审计部门建立相应的规章制度，所以可以看出，目前我国极度正对政府内部审计的强制性规定，以至于政府内部审计部门不能担负起应该承担的责任，若是长此以往发展下去，中国政府部门的内部审计不可能得到质的飞跃。

反观其他许多发达国家，对于政府内部审计制度的强制性要求则高得多。例如：在1978年初，美国颁布了《联邦主计长法》，其中就有明确地规定联邦政府部门和机构的监察长的任务。这在现代政府在部门监察的历史上具有重要意义。随后，美国颁布的《联邦财务长法》是对督察长每年必须为政府机关财务长提供的财务报告审核的规定。1994年，瑞典颁布的《政府机构内部审计条例》规定了对内部审计的要求。2001年，《荷兰政府账户法》规定了部门审计的工作任务。从这些发达国家的经验可以看出，对政府内部审计部门强制性的法律法规可以大大提高审计的工作效率，在一定程度上促进我国政府内部审计事业的发展。

（二）内部审计机构设置不健全

内部审计机构的作用能否发挥得好，机构设置的健全性起到了关键性的作用。我国目前的情况是，内部审计部门的设置是根据自身的需求和法律的规定来设置的。从功能上来看，政府内部审计部门并不是单位正常运转必不可少的部门，考虑到现在部门编制紧张，如果没有强制性的法律要求，政府部门往往不会主动设置内部审计机构，而且为了节约成本，内部审计机构一般都通过独立、合署、挂靠或未成立等各种的形式存在。从形式上来看，内部审计机构独立性不高、缺乏权威性，难以发挥有效的作用。

据表1可以看出，在全部的政府部门中，只有27家是在财务司或其他部门设置内审职能，其他的部门没有设置任何有关内部审计的机构。

对比我国，许多发达国家的机构设置则较为健全。例如，英国、美国和加拿大的政府部门在各个层次都设立了内部审计部门，其中，美国的机构设置最为健全，他们制定了内部审计政策，通过这个政策联系所有的内阁部门检察长和效率委员会。

（三）政府部门内部审计人力资源短缺

目前，政府部门内部审计人员缺乏相应的审计专业知识或者是对现代的科学审计技术、电算化知识掌握不够，使得中国审计事业的发展一直停滞不前。与此同时，现在的内部审计人员多是单位内部的财会人员，受专业知识的限制以及其他环境的影响，使得审计工作形式大于实质，许多行政机关、公共事业单位并没有设立专职的内审人员，审计工作的质量往往得不到保证。相较下，国外审计人员的专业胜任能力就非常高。比如说，在英国，内部审计部门管理人员的任职要求之一就是必须拥有内部审计资格证书（GIAC），同时必须有丰富的管理经验和实践经验。此外，所有的内部审计人员在正式上岗之前，必须经过由拥有相关证书的高素质人才进行的专业化的培训，培训通过后才能正式上岗。

（四）政府部门内部审计的技术和方法比较落后

有些学者认为，我国目前的政府内部审计方法和技术不能适应时代的发展（朱伟红，2008）朱伟红在《我国政府内部审计现状、问题与对策研究》一文中认为，我国政府内部审计工作一直以手工查账为主，而且很多都是通过内部审计人员简单地判断抽查凭证，很少用到统计抽样和计算机辅助审计软件，但在发达国家，审计工作的方法就较为科学，发达国家的有关部门会雇佣专业人员定期地开发许多不同类型的审计抽样和选样的技术方法，也在实际的审计工作中大量地借助计算机辅助软件，并且通过部门的规定和中国内部审计协会建立审计风险模型减少审计风险。

从审计依据方面来看，审计署颁布的准则和主管部门制定的制度具有指导意义，但是我国的内部审计准则对政府部门的指导性不强，并不能促进政府部门内部审计工作的开展。因此，在面对现实的工作时，政府内部审计人员就显得无所适从了。另一方面，在我国，一般采用以事后审计、静态审计为主的审计方式，而国外一般采用动态审计的方式，对组织中出现的风险进行经常性的调查、分析、解决、评估和提前预测。采用这样的方式可以及时弄清问题出现的原因，扼制组织问题的进一步发展。随着计算机网络的进一步发展，除了传统的审计方法，还可以采用政府的会计电算化系统和网络进行。

（五）我国政府内部审计人员的工作内容太过单一

目前我国政府部门内部审计人员的内容是对政府部门进行财务合规性审计或者对下属的二级单位进行财务收支的检查。显然，这样的内容太过单一，对审计工作的进行带来很大的阻碍，使得我国政府的内部审计工作只是传统的审计工作模式，很难真正发现政府内部隐藏的财务问题。与我国不同，国外发达国家的开展的审计类型就丰富得多了，一般为：内部控制检查、财务审计、合法性审计和绩效审计。

三、改善我国政府部门内部审计问题的建议

（一）制定具体的法律法规规范政府部门内部审计

为了推动我国审计事业的发展，制定有关审计方面法律法规的相关部门，应该积极地借鉴和研究国外相关的法律法规，再根据我国的基本国情，设立出一套适合我国政府部门审计事业发展的法律，严格规范我国政府部门的内部审计工作，主要包括内部审计部门的设立、内部审计人员的职责以及内部审计人员的工作流程。

我国现行法律对于审计委员会职责规定过于笼统，缺乏操作性的具体规定，因此委员应设有规章制度，具体说明：委员会的权利、成员，尤其是主席的作用、职能和责任；基本操作草案；确认和测量利益冲突的过程；委员会执行其职能的方针。审计委员会规章也应列出成员能力准则和独立性的要求，以及获取适当资源的权力来完成其责任。

（二）增加政府部门内部审计机构的独立性

随着现代内部审计制度的建立，各个政府机构单位都应在部门设立监事会、内部审计委员会及内部审计部。政府内部审计部门在业务上向内部审计委员会报告工作，在行政上向政府领导负责，其地位应高于其他各职能。

为了避免其他的干扰，应该对政府部门内部审计人员设立“绿色通道”，使得部门负责人每年至少能与该政府的最高领导人单独会面一次，报告这一年的审计结果，这样面对面的交流模式，能使审计结果最初的面貌呈现，排除其他因素对审计结果的干扰。

（三）采用外包形式

在现实的生活中，政府部门面临一个尴尬的局面，内部审计部门只有几个人，审计准则的执行存在局限性。针对此种情况，可以通过以下两种途径解决：一是把审计职工作外包给政府部门之外的专业人才，二是培养复合型人才。通过政府部门培训一些在职的审计人员完善他们有关我国政府部门内部审计的专业知识。培训的内容应该包括政府部门内部审计的理论和方法；政府部门分析和评估能力的培训能力，以提高他们专业判断能力和应对审计风险的能力；计算机辅助技术和电算化在具体审计工作中的操作过程。

（四）改进和完善内部审计方法

政府部门内部审计机构要改进审计工作方法，不能单纯地通过抽查凭证的方法审计，要系统地运用统计抽样和计算机辅助软件，提高审计工作的质量。而且，目前，我国的政府部门内部审计都是以事后审计和静态审计为主，采用这样的审计方法往往不能及时预测或预防潜在的审计风险，我国应该积极主动地而动态审计则能很好地及时弄清问题出现的原因，扼制组织问题的进一步发展。

政府部门的有关部门应该积极推进计算机辅助技术和动态审计的方法在政府部门内部审计中的运用或者聘请专业的审计人才对政府部门的审计工作进行指导和培训，促进多样型的审计方法在在审计工作中的运用，推动我国政府内部审计事业的发展。

（五）建立有效的的政府部门内部审计评价系统

内部审计人员的工作内容过于单一，可能会影响政府内部审计工作的效果，而一套切实可行的内部审计评价体系则会降低这种风险。内部审计评价体系的主要内容为：1. 检查内部审计工作的及时性、效率性和效果性；2. 确认内部审计的目标和组织的目标是一致的。绩效管理是政府部门内部审计评价体系的的一个重要部分，绩效管理事实上就是对我国政府内部审计人员的工作进行评估，然后定期公布每个审计人员绩效管理的结果，在审计人员中形成竞争意识，以此来激励人员提高审计工作的质量。从澳大利亚“以权责发生制为基础的成果制度”的例子中可以看出，成果制度对于提高审计工作质量的重要性，而这个制度的中心就是绩效管理。因此，应该鼓励发展绩效审计的指标评价体系，在结合我国基本国情和实际情况的基础上建立一套适合我国的绩效评价体系。

四、结论

政府部门内部审计能够提高公共资源的使用效率，有助于加强政府内部监督和管理。本文从内部审计的定义、现状开始，然后逐步分析我国政府内部审计现在存在的问题以及相对的解决法案，最后，得出具体的结论，政府部门内部审计是未来的发展趋势，在政府审计中会起到越来越大的作用，要想完善政府部门内部审计，建立强制性的法律法规，增加政府部门内部审计的独立性，采用外包形式，培养复合型人才，改善内部审计方式方法，建立有效的评价体系是关键。当然，对于政府部门内部审计的问题分析还不仔细，考虑不周全，提出的解决法案也可能在实施上也有一定的困难。当前对于我国政府部门内部审计现在存在的问题，发展和完善政府部门内部审计制度是第一步，不管是政府部门、注册会计师协会还是内部审计的行业协会承担发展和完善政府部门内部审计是责无旁贷的，采取切实措施，积极制定符合国家国情和实际工作需要的法律法规，推动这项工作的开展，让中国的内部审计事业与国际接轨，这项制度将促进我国政府部门内部审计事业的发展。

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（作者单位：南京审计学院）