用法治理念和方式落实高校办学自主权*

高 飞

（湖南文理学院 湖南常德 415000）



用法治理念和方式落实高校办学自主权*

高 飞

（湖南文理学院 湖南常德 415000）

摘 要：落实高校办学自主权在中国有着坚实的法律根基，只要树立现代法治理念，切实约束公权，保障民权，法律赋予的高校办学自主权就会得到真正的落实。

关键词：办学自主权 法治 去行政化

1998年的《中华人民共和国高等教育法》，更明确的规定高等学校应“自主办学，实行民主管理”国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）中明确指出，“落实和扩高校校办学自主权。党的十八届四中全会做出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国做出了战略部署。深入贯彻落实好《决定》要求，坚持以法治思维和法治方式推进教育综合改革，推进教育治理体系和治理能力现代化，全面实现依法治教，为教育事业的快速健康发展提供坚实保障，是当前和今后一个时期教育系统面临的一项重要使命。［1］

一、我国高校办学自主权的法律基础及内涵

1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》首次提出“高校办学自主权”的概念并明确提出要扩大高校在招生、专业设置、人事任命、经费使用、对外合作方面的权力。教育方面的法律条文也多次明确规定高校的办学自主权。如《教育法》规定学校有权“自主管理”，1998年的《中华人民共和国高等教育法》，更明确的规定高等学校应“自主办学，实行民主管理”，并最终确立了高校的法人地位。《民办教育促进法》规定“国家保障民办学校的办学自主权”，包括“自行设置专业、开设课程，自主选用教材，自主聘任教师、职员”等，其实施细则更明确了董事会制。

另外，高校在法律意义上是属于法人团体，是事业法人。当代高校作为“法人”，意味它从法律上是一个独立承担民事责任的团体，“法人”作为一个组织，其权利是人的权利的延伸，“法人”具有独立的“人格”，自我管理、自我负责是其基本特征。这些都是落实高校办学自主权的法律依据。可以说，高校办学自主权的落实在中国具有坚实的现实法律根基，而法律权利的落实需要法治的建立。

高校办学自主权从法律上来讲，是一种高校实行自我治理的权利。法律上的办学自主意味着高校可以“根据学术理由来自我决定：谁可以当教师；教什么；应该怎样教和谁可以被准许入学……政治力量必须避免介入此类自由活动。”1。高校办学自主权的权利性质。来源于基本的公民权，主要体现在两个层面，其一是基于公民言论、思想自由权，由此衍生出学术自由权利；其二是源于公民的结社权，师生组织团体并实行自我管理，由此形成了高校作为“学术共同体”（或“学者的社团”）这样一个学术机构，实行自主管理。高校作为一个共同体在两个层面上自主，一个体现为高校内部治理权的自主，一个体现为在共同体里面个人的学术自由。

二、法治之于落实高校自主权的意义

中国高校办学自主权依然不能得到真正落实的原因，在于我们有法制而无法治，导致公权力可以通过自我授权，挤压甚至侵占基于公民基本权利基础之上的高校办学自主权。一旦随机的行政指令比教育政策更左右教育，阶段性的教育政策比教育法影响更大。没有法律的有效约束，公权力不断自我膨胀，让高校“行政化”问题愈演愈烈。所以，确立法治是高校去“行政化”的根本途径，也是落实高校办学自主权的必经之路。

法治意味着高校不再由国家行政权力进行直接的控制，而由代表国家整体意志的“法律”作为治理的依据。高校治理的依据，一是国家法律，一是高校章程。国家对高校“依法而治”，这个治不是对高校具体事务的治理，主要是体现出对高校权利的保障和尊重。一方面保护高校的内部治理权，一方面又保障这个社会所有的公民在享受教育权方面受到公平对待，如学校不得对学生实行身份歧视等等。

高校的治理只是一种手段，目的是为了保障师生学术探究的权利，是为保障教师与学生的权利而体现其存在价值的的。高校的内部制度和治理结构，如人才培养制度、科学研究制度、社会服务制度、高校评价制度、教师聘任与晋升制度、学术评议制度、教师薪酬制度等等，都属于高校的权利，而且从根本上来说都是为保证师生的研究权利而存在的。法治意味着运用普遍的、明确的、透明的规则和符合法律逻辑的方式进行治理。建立法治意味着要建立一种法律意义上的纠错机制，对违背法治原则的行为进行审查与纠正，为高校理性的自治与学术自由提供坚实的法律保障。

法治是高校去“行政化”的现实途径。法治意味着对高校与公权力的行为进行规范，意味着从法律上明确高校的办学权利与国家的教育行政权力之间的界线，从而各尽其责，各得其所。高校要走法治化发展之路，要从法律的角度明晰高校的权利与政府权力之间的界限，明确其权力各自的职责与性质，保障高校权利得到充分的尊重。法治的确立意味着要从法律上明确高校的办学权利与国家的教育权力之间的界线，约束伸向高校的行政权力之手，从根本上去掉高校的“行政化”。

三、自觉运用法律的武器解决现代高校制度建设中的问题

高校章程是高校理性自治的标志，是高校的基本法，高校依“高校章程”行使内部治理权。作为建立在高校制度理性上的设计，高校章程最重要的是明晰高校与政府之间的关系，体现“管办分离”的思想。章程实施的前提是高校拥有内部治理权的完整，只有获得了较大的自主权后，高校章程才有意义，否则，高校章程的许多条文就只能停留在纸上。

要通过“政校分开”与“管办分离”，改善高校治理方式。无论是政府举办的高校（即公立高校），还是现在的民办高校，都应实行所有权与治理权的分离，实行“政校分开”与“管办分离”，目的是明确高校作为学术团体的法人性质和法人权利，保证高校内部治理权的完整，还高校治理权以本来面目。这样不论高校的外部社会环境发生什么样的变化，也不论社会对高校的要求发生什么样的变化，决定高校变化的权利在于高校自身，高校根据它对社会需要的变化做出适时和适当的调整来加以适应。实际上，高校“社会服务”这一职能，也是高校根据社会需求而成为高校的一种自觉的。

参考文献：

［1］见1957年斯威诉新罕布什尔州案判例中时任美国最高法院首席法官的费利克斯·弗兰克福特的表述

高飞，湖南师范大学教育科学学院09级博士研究生，工作单位为湖南文理学院，主要从事高等教育学原理研究。

作者简介：

*基金项目：湖南省教育科学规划课题“基于‘法治’理念的‘落实高校办学自主权’研究”（XJK011BGD036）；湖南省教育科学高校教师发展研究基地资助；湖南文理学院重点建设学科项目资助。