论第三方评价与民主恳谈相结合的预算绩效评价——基于新预算法背景

朱圣明

(温岭市委党校 浙江温岭 317500)



论第三方评价与民主恳谈相结合的预算绩效评价
——基于新预算法背景

朱圣明

(温岭市委党校 浙江温岭 317500)

新预算法为预算绩效评价提供了目标导向。在新预算法背景下，温岭市开展了第三方评价与民主恳谈相结合的预算绩效评价实践。温岭市的实践为更好地搞好预算绩效评价提供了经验，但是，温岭市的实践仍存在亟待解决的问题。对此，本文提出了相应的对策建议。

新预算法；预算绩效评价；第三方评价；民主恳谈

美国是绩效预算的发源地。1949年胡佛委员会提出了以功能、活动和项目为基础的预算管理模式，标志着绩效预算的诞生。美国于1950年出台《会计和公共预算程序法》，将绩效预算正式应用于联邦政府。在政府具体运作中所表现出来的低效率、无效益、浪费等问题，由此引发的经济衰退、财政拮据、管理危机和信任危机是各国推行绩效预算的直接动因。绩效预算第一次将成本理念引入公共预算，着眼于提高财政资金配置效率，预算的重点从注重投入转移到产出上来，实施绩效预算的根本出发点，就是为了提高政府工作的效率与效益。

预算绩效评价是以预算绩效为目标，运用科学规范的考核方法、量化指标及考评标准，对预算单位绩效目标实现程度、预算执行结果的综合评价。预算绩效评价是绩效预算的重要组成部分，政府提供的公共物品或公共服务的数量、质量与成本，其职能的实现程度如何，要通过评价才能反映出来。

2014年8月 31日，全国人大常务委员会审议通过的新预算法，首次以法律形式要求：公共财政预算绩效评价要贯穿预算活动的整个过程，编制预算要参考有关支出绩效评价结果。新预算法为预算绩效评价提供了目标驱动。以此为导向，为了全面、有效地推动预算绩效评价工作的开展，浙江温岭市对预算绩效评价进行了积极探索。其委托第三方中介机构作出预算绩效评价，并于2014年9月11日组织召开了“服务业发展引导财政专项资金项目”绩效评价民主恳谈会，将第三方评价与民主恳谈相结合。

一、预算绩效评价的目标导向：新预算法

新预算法首次以法律形式要求公共财政预算绩效评价要贯穿预算活动的整个过程，从而夯实了预算绩效评价的法理基础。

(一)立足顶层设计

新预算法第五条明确规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。”[1]其明确要求政府性基金、国有资本经营预算和社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。由此可见，绩效管理全面步入全口径管理时代，涵盖了全部财政资金。

在新预算法第十二条中，将“讲求绩效”和“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、收支平衡”相并列，列入各级预算所要遵循的五原则之中。在国家法律的战略层面首次提出预算应遵循绩效原则，是对传统预算理念的一次具有深远影响的重大变革、顶层设计，其立意高远，为中国预算体制由传统预算向绩效预算转型奠定了法理基础。

(二)覆盖预算全流程

1.在预算编制环节，新预算法第三十二条要求各级预算应当：参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后进行编制。

2.在预算审查和批准环节，新预算法第四十九条要求各级人民代表大会有关专门委员会向本级人民代表大会主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告。审查结果报告应当对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议。

3.在预算执行环节，新预算法第五十七条要求“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。”[1]

4.在决算环节，新预算法第七十九条要求县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案要重点审查：支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况。

此外，对建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、预算公开等方面的要求都体现着预算绩效管理的理念和内容。

(三)强调目标管理

新预算法首次引入“绩效目标”概念，明确将绩效目标作为各预算部门编制预算草案的一个有效组成部分。目标实际上就是预期结果，将结果前置作为预算编制的内容，本身就是突出绩效预算“结果导向”的核心理念，具有鲜明的目标管理特征。

(四)突出绩效结果应用

新预算法第七十九条指出：人大审查上一年预算执行和落实本级人民代表大会预算决议的情况，要提出包括提高预算绩效的意见和建议，审查本级决算报告，要重点审查资金使用绩效情况。各级政府要开展绩效评价，评价资金使用结果的有效性，在预算编制、执行和决算中，明确提出资金绩效理念，重点突出政府各类资金是否取得应有的效果。

(五)重视利益各方参与

新预算法在规范预算绩效管理时，把绩效“参与性”摆在突出位置。首先是政府内部，各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价，编制预算要参考上一年度绩效评价结果；其次是外部监督，明确界定人大预算审查的重点要涵盖资金的使用效果，并且要对提高资金绩效提出建议。这就要求公共利益各方都有效参与到预算政策的制定和执行中来，接受社会公众的监督，实现公共利益的最大化。

预算绩效评价将绩效理念贯穿于预算编制、执行、决算和监督的全过程，通过预算决策绩效评估、预算执行绩效追踪、决算结果评价，确保支出过程的公正性和支出结果的有效性，是科学理财和依法理财的真正体现。

二、从民主恳谈到参与式预算

协商民主是当代中国政治发展的一个重要内容，也是中国治理现代化的一个重要组成部分。基层协商民主是社会主义协商民主最活跃的实践形式，地方党委、政府在日常公共事务决策中与社会的沟通衔接构成了基层协商民主的重要内容。温岭民主恳谈是中国基层协商民主的一道亮丽的风景线。它是1999年基于问题导向在干部和群众面对面对话中创生的。2005年，以参与式预算为标志，温岭市民主恳谈进入到完善、深化和提高的新阶段。

(一)民主恳谈：中国基层民主协商的典型范式

1.民主恳谈是在民主选举的基础上，向民主决策、民主管理、民主监督的拓展与延伸。从中国特色社会主义民主的形态要求来看，1998年以《中华人民共和国村民委员会自治法》的施行为标志，我国实行村级直接选举。当村级选举逐渐成熟和发展之后，基层公共权力的运作开始逐渐进入公众的视野。人们渴望了解公共政策是如何制定的、公共资源是怎样分配的等等，这就涉及到基层的民主决策、民主管理和民主监督问题。民主选举是民主的起点，但绝不是民主的终点；民主选举是民主的重要内容，但绝不是民主的全部内容；民主选举是民主的基本标尺，但绝不是民主的唯一标尺。因此，单有民主选举是不够的。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上一针见血地指出：“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”[2]因此，在民主选举的基础上，客观上需要向民主决策、民主管理、民主监督方面拓展与延伸，这是亟待解决的现实问题，而这正是民主恳谈所要解决的问题。这不仅因为民主恳谈回应了决策、管理、监督过程中“政府与社会的互动”问题，而且也直面了“如何互动”这个更具操作性的问题。

2.民主恳谈程序设计上的三个维度。民主恳谈的实效如何在很大程度上取决于程序上的设计，这可以从会前、会中、会后三个维度来加以研究。2004年9月29日，中共温岭市委出台了《关于“民主恳谈”的若干规定》，其中第十一条就是民主恳谈基本程序——会前“议题的提出和确定”与会中“‘民主恳谈’会的议程”的专门条款。其明确规定，会前镇(街道)“民主恳谈”的议题，由镇政府(街道办事处)提出，经镇(街道)党委研究确定；村“民主恳谈”的议题，由村党组织、村民委员会、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出，由村党组织统一受理，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出初步意见或方案；会中“‘民主恳谈’会的议程”由通报议题、辩论发言、提交决定和宣布决定四个环节构成。第十二条规定了会后“‘民主恳谈’讨论事项的实施和监督”。明确规定民主恳谈讨论事项的实施情况，要在下一次民主恳谈会或在年终的民主恳谈会上反馈，接受群众的评议和监督。这就构成了会前、会中和会后的三个基本程序。

从会前的程序看，它主要决定议题的选择、参与者的选择和备选方案的选择，以及围绕备选方案展开的调研，提供给参与者的相关材料，确定为参与提供咨询的有关专家等；从会中的程序看，往往是组织者安排基本情况介绍，再由参与者讨论并发表意见，然后根据参与者的意见开展各利益群体之间的交流、沟通与博弈，并由组织者和特邀专家予以解答，最后形成倾向性意见；从会后的程序看，主要包括三个方面：一是将民主恳谈形成的意见经过相关程序，体现在决策之中；二是监督相关决策的执行情况，确保根据民主恳谈形成的决策能够落实；三是将形成决策或确因客观原因所致难以落实的相关情况，向参与者特别是意见的提出者进行反馈。

民主恳谈是民主治理的重要内容，是党的群众路线的具体化，是社会权利或公民权利空间的扩展过程。民主恳谈极大地丰富了基层协商民主的内容，体现了人民群众民主决策、民主管理、民主监督的真实性、广泛性和有效性。

(二)参与式预算：寻找公共利益的平衡点

“温岭的参与式预算，是指人民群众以民主恳谈为主要形式广泛参与政府年度预算方案协商讨论，人大代表审查政府财政预算并决定预算的修正和调整，进而实现实质性参与和监督政府预算执行的民主实践”。[3]它是民主恳谈发展和深化到一定阶段的产物。2005年，温岭在泽国、新河两镇率先试水预算民主恳谈，拉开了参与式预算的序幕，至2010年已在全市16个镇(街道)全面推广，2008年向上延伸至市级部门预算。

财政预算是资源配置的“节目表”，参与式预算是合理配置资源的权利表达，而这种权利表达需要有基本程序的保障。为此，2009年1月10日，温岭市人大常委会专门下发了《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》，对乡镇参与式预算的基本程序作出了明确的规定：基本程序由会前初审、大会审查和会后监督三个环节组成。

1.会前初审。预算初审民主恳谈会的主要程序为：(1)确定初审小组。一般设置经济建设、城镇建设、社会事业等若干个初审小组，人大代表和选民代表可自由选择组别。各初审小组推荐组长(应为镇人大代表)主持恳谈。(2)介绍预算情况。镇人民政府领导参加恳谈并介绍预算草案及编制的原则、依据、过程和其他需要说明的情况。(3)分组进行恳谈。人大代表和选民代表对预算草案逐项进行讨论，充分发表意见和建议。镇人民政府领导答复预算编制相关问题。(4)形成初审意见。各初审小组组长综合人大代表和选民代表的意见、建议，形成预算初审意见，提交镇人大主席团，为人代会集中审查预算草案及预算审查委员会提出预算审查报告作准备。

会前初审采取小会分组讨论、大会集中交流的方式进行。小会分组讨论，是为了使每个人都有机会充分发言，让其偏好得到充分的表达；大会集中交流，旨在换位思考、求同存异。大小会交叉进行，信息共享度高，解决了不同意见的碰撞，博弈比较充分。在小会分组恳谈时，有价值的意见会被推荐到大会集中交流，这实际上是在“筛选”和“过滤”。

2.大会审查。在人代会期间，通过组织人大代表围绕预算开展分组和集中审议、专题询问、提出并票决预算修正议案等，提高预算审查的实效。其基本程序为：组织人大代表审议财政预算报告和草案；政府提供预算草案和重点项目安排表，财经小组作预算初审报告，代表与政府开展面对面审议，提出询问；人大主席团与政府召开联席会议，根据初审报告和代表意见，修改预算方案；向大会通报政府预算草案修编情况，各代表团继续分组审议，代表5人以上联名提出预算修正议案，并陈述理由；镇人大主席团审查预算修正议案，遴选合理的预算修正议案提交全体会议表决，对争议较大的预算修正议案，在票决之前让人大代表进行充分的辩论；若预算修正议案获得全体代表半数以上支持，政府必须按此对预算进行修改。

3.会后监督。人代会之后，对预算的执行开展跟踪监督。(1)设立镇人大财经小组。通过人代会表决产生镇人大财经小组，在人代会闭会期间，协助镇人大对预算执行情况进行日常监督。镇人大财经小组一般由镇人大负责人兼任组长，5至8名人大代表组成(可聘请相关专业人员参加)。(2)公开预算。人代会闭会后十五日内，镇人大应督促镇人民政府按照市财政局核定的预算科目通过网站、政务公开栏、村(居)务公开栏等多种渠道公开镇级预算。(3)监督预算执行。组织镇人大财经小组监督本级人民代表大会批准的预算的执行情况。镇政府每月向镇人大及审查监督机构报送预算收支表，每个季度报告预算执行情况。

温岭参与式预算经过十年的不断探索，领域不断扩展，形态不断丰富，基本形成了人代会之前初审恳谈、人代会期间深入审查、人代会会后跟踪监督等一系列预算审查监督活动，但唯独缺少最后预算执行情况的评价及其运用。对预算绩效进行评价，就成了温岭完善“全口径预算决算审查和监督体系”的重要一环。

三、第三方评价与民主恳谈相结合

传统的预算管理模式，侧重抓资金的规范安全和抓财经纪律的执行，对资金使用的有效性往往关注得不够。关注花钱的效果、资金的使用效益和效率，这正是预算绩效评价所要做的。为了全面、有效地推动预算绩效评价工作的开展，温岭市委托第三方中介机构——台州天一会计师事务所，对“服务业发展引导财政专项资金项目”开展绩效评价。预算绩效评价委托第三方作出，是保证评价工作客观公正的重要前提。

(一)项目基本概况

为促进现代服务业发展，推动经济转型升级和产业结构调整，温岭市从2008年开始设立服务业发展引导资金，2013年，温岭市财政安排服务业发展引导专项资金3088.1万元，重点扶持服务业重点建设项目，同时用于服务业重大课题研究、规划编制、招商引资、考察培训、行业规范、宣传推广、人才培养及考核奖励等。

(二)评价方法

1.询问查证法。根据温岭市第三产业办公室提供的拨付资金表，2013年度受补单位103个，项目160个，抽查了31个单位54个项目的申报资料，在查阅申报资料的基础上，选取了15个单位24个补助项目作为实地调查的样本，受补单位资金抽查面达到了49.72%。

2.问卷调查法。与该项目评价的具体指标相对应，评价小组设计了温岭市服务业发展引导资金绩效评价调查问卷，通过网络、实地发放等方式进行问卷调查，收集、分析所取得的样本数据，从而推断目标群体的满意度，进而评价本项目取得的社会效益。

3.实地调查法。评价小组通过对15个单位24个补助项目进行实地访谈、查阅企业有关会计报表资料，了解企业项目资金的使用情况及企业2013年的收入情况、利润情况及安排就业人数等情况。通过询问和现场取得书面资料的方式，核实项目资料的真实性和合理性，从而对项目效益作出初步判断。

(三)温岭预算绩效评价中发现的问题

在温岭预算绩效评价中发现的问题主要有：(1)实际执行情况与预算有偏差，预算编制有待进一步细化。(2)重点扶持方向欠明确，补助范围广，资金难以形成合力，绩效难以集中体现。(3)管理制度不够齐全，承担单位未能针对项目设立相应的管理制度。(4)对企业绩效自评工作不够重视。抽查了31个单位54个项目的申报资料，除个别建设项目外，其他项目申报资料基本齐全，但普遍缺少受补项目所要达到的预期目标的资料及绩效自评结果。(5)专项资金反映不够完整、清晰明了，未能完整、清晰明了地反映每个年度服务业发展引导资金的收入、拨付情况。

(四)民主恳谈会上问诊把脉

预算绩效评价一般由单位自评、财政部门重点评价、委托专家和中介机构等第三方评价构成，稀缺的是民主的程序和环节。将第三方评价与民主恳谈相结合，正好弥补了这一不足。

温岭市人大常委会在中介机构评价的基础上，围绕奖补政策的科学性、绩效目标设置的合理性、资金使用的效果与效率等内容，于2014年9月11日上午，“首次召开服务业发展引导财政专项资金绩效评价民主恳谈会，由温岭市人大常委会组成人员、市人大代表、政府部门负责人、专家、企业负责人、中介机构、普通公民等组成的100多人，首次就温岭市2013年3千余万元的服务业发展引导财政专项资金使用绩效情况和2014年绩效目标进行恳谈。”[4]

在民主恳谈会上，与会代表认为：服务业发展引导财政专项资金为促进温岭服务业创新发展发挥了积极作用。但是也存在着资金投向太分散、奖励门类太齐全、重点不够突出等问题。由于各部门都有自主权，存在“摊大饼”、“摆平衡”问题，难以形成集聚效应。此外，资金安排计划性不强、资金导向性不够明显，许多奖补项目需要用市场经济来调节，不需要政府补贴。针对存在的问题，与会代表对160个奖补项目提出相关建议12条，其中建议退出的项目4条，建议加大扶持的项目有3条，需要完善政策的5条，同时还对工作层面提出了9条建议和意见。

四、进一步的改进与完善

预算绩效监督是完善“全口径预算决算审查和监督体系”的重要一环，是推进预算绩效管理、优化财政资源配置的重要途径。而预算绩效评价则是对预算资金使用效果、效益和效率的评价，直接构成预算绩效监督的核心环节。预算绩效评价以提高公共支出的有效性为主要目标，在对公共支出合规性进行监督的基础上，增加了对公共支出有效性的监督，从而使预算监督的内容更加丰富。通过对一系列绩效指标进行评价，跟踪资金流向，能够促使资金使用单位严格执行预算，努力提高资金使用效益；能够满足管理部门对预算资金使用全过程进行监督的需要，有助于推动各预算单位建立责任机制，建立以结果为导向的管理体制，从而实现对公共支出的规范化、科学化、制度化监督。

预算绩效评价的价值体现在以下几个方面：一是可以加强政府决策的科学性，加快政府职能转变，提高政府的治理能力和治理水平；二是有利于增强政府的效益、效率意识，正确处理发展的数量与质量、速度与效益的关系；三是更加清楚地了解公共支出的绩效情况，掌握公共资金使用效益方面存在的问题并采取切实措施“对症下药”；四是可以根据对预算支出合规性、合理性的分析和社会、经济、环境综合效益的评判，调整和优化财政支出结构，使有限的财政资源更好地发挥作用。

但从温岭的实践来看，仍存在着以下几个问题亟待改进：(1)精细化管理有较大差距，绩效评价指标体系不够完善。(2)绩效评价结果与预算安排还未有机结合。绩效结果应用还存在着脱节现象，对资金划拨没有起到应有的参考作用。绩效评价与绩效审计、财政监督存在部分重合交叉，易使被评价部门疲于应付和无所适从。尚未形成事前、事中、事后通盘连接的“闭环”系统。(3)许多预算安排的依据是地方政府的相关文件，部分政策已经跟不上形势的变化，尚未及时加以调整和改变，导致有的项目尽管绩效评价结果不佳，但按照政策文件仍对得上号，绩效评价难以发挥应有的作用。(4)部门资金除了人大审议通过的年初预算之外，还有一些临时性追加的预算，以及争取到的部分配套资金，无法事前对此开展绩效评价。(5)在会计核算方面，行政事业单位大多实行“收付实现制”，而不是“权责发生制”，侧重于政府投入资源而非实际产出控制，对相应的财政成本缺乏考量，这在某种程度上弱化了对资金使用绩效的约束。

对此，可从以下几方面着手进一步完善：(1)在预算编制阶段，就要明确各资金所要实现的绩效目标，既要确保建设资金所需，又要避免资金闲置和沉淀。控制好预算成本，做到每一笔财政支出资金都符合“绩、预算、效”三个维度要求，设定好申请拨款所需的量化业绩指标，科学合理编制具有明确量化标准的预算。(2)绩效评价是绩效管理的核心环节，注重结果运用又是衡量绩效评价效果的关键。要完善评价结果反馈渠道，针对绩效监督过程中发现的问题，要以书面文件形式反馈相关部门，督促整改，并将绩效评价结果作为市财政部门安排年度预算的重要参考依据。对评价发现的问题督促整改，对不进行整改或整改不到位的，根据情况相应调减预算。不断完善绩效评价结果和预算安排结合机制，绩效评价结果不好的，原则上不予安排或调减预算，绩效评价结果好的，优先安排预算。(3)建立绩效评价信息公开制度，对每年度财政资金补助项目和绩效评价情况，要积极创造条件向全社会公开。对社会关注度高的民生项目、重点项目的绩效评价情况，可以通过政府门户网站公开，接受社会公众的监督。(4)加强绩效管理信息系统建设，为绩效管理实施提供有效的技术支撑。通过加强绩效数据的收集和整理，建立健全绩效基础数据动态采集机制，构建绩效信息数据库，实现绩效信息数据资源共享。(5)加强绩效问责、激励约束机制建设。对资金使用评价结果较差的，要及时开展事后绩效评价问责，并与部门预算、项目监管、干部任用奖惩相结合，形成全方位、多维度的绩效评价问责制度体系。

五、研究结论

实现国家治理体系和治理能力现代化，主要看政府绩效，而预算绩效是重点。按照建立全面规范、公开透明的预算制度要求，政府预算、部门预算、项目预算及其预算调整和决算都要依法公开，预算绩效已经成为社会关注的焦点。政府出台的财政政策是否达到预期效果，以及重大项目预算绩效如何，需要通过预算绩效评价反映出来。通过预算绩效评价，进一步优化资源配置，最终要让纳税人明白财政资金投向了哪里、取得了哪些成效、配置效率改善了多少。

在预算公开成为新常态的新形势下，人们已经不再满足仅仅知道财政资金用在哪里、用了多少，而更渴望知道财政资金的实际使用效果、效益和效率，预算绩效评价正好契合了人们这一需求与关切。预算绩效评价，就是为了实现预算监督从“管住”向“管好”转变，从使用“对与错”向“好与坏”转变。

新预算法为预算绩效评价提供了目标导向，同时也是预算绩效评价过程实现结果激励的规划指引。预算绩效评价除了传统的单位自评、财政主管部门重点评价、委托第三方评价之外，还需要什么？温岭预算绩效评价民主恳谈为此提供了经验参照，从中可以拓展绩效评价的视域，发现更多的政策选项。注入民主这一关键因子之后，预算绩效评价就形成了自我评价、外部评价和民主评价三者有机结合的监督机制和诉求回应机制。如果说传统的评价侧重于技术理性的话，那么民主的评价则更富有价值理性。

预算绩效评价向前延伸至政策，向后延伸至执行结果，使“全口径预算决算审查和监督体系”形成了一个完整的循环体系，既评价了去年、又推动了今年、更促进了明年的工作。从根本意义上来说，预算绩效评价就是为了使今后预算的编制更加科学、合理。

[1] 法规出版分社.中华人民共和国预算法[M].北京：法律出版社，2014：30，47.

[2] 习近平.推进人民政协理论创新制度创新工作创新，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展[N].人民日报，2014-09-22.

[3] 张学明.参与式预算：协商民主的生动实践[J].人大研究，2013(3)：25.

[4] 周旻澍， 赵棠.温岭:围绕专项资金开展民主恳谈[N].台州日报，2014-09-14.

[责任编辑 杨 瑜]

2016-06-01

本文系浙江省党校系统中国特色社会主义理论体系研究中心2016年第十八批规划课题“新预算法背景下的预算绩效评价：过程、方法与步骤” (ZX18257)之研究成果。

朱圣明(1956—)，男，高级讲师，研究方向为地方治理与基层民主。

F812.3

A

2095-1124(2016)04-0074-04