关于地方国有企业深化改革的对策思考——以西部C市为例

于代松 魏 勤

(西华大学经济学院 四川成都 610039)



关于地方国有企业深化改革的对策思考
——以西部C市为例

于代松 魏 勤

(西华大学经济学院 四川成都 610039)

在经历改革开放的各个阶段后，西部C市市属国企主要集中于民生领域、金融地产领域和科技文旅领域，但规模普遍不大，且领域分布偏差较大，部分国企经营状况堪忧，难以持续发展。党的十八大确立了国企市场主体地位，要求深化国企改革。本文通过实地调研国内一二线城市国企和学习国外国企改革先进经验，引进了国企混合所有制改革、组建国有资本投资运营公司、国有资本证券化和国企民营化等先进经验，并结合C市国企现状，确立了C市国企改革目标，提出了“01234”战略，组建国资投资运营公司、国资监管架构，规范国企混改，推动国资证券化，完善国企治理结构和激励约束机制等对策建议。

国企改革；投资运营；证券化；激励约束机制

我国国有企业是我国实现中国梦、推进国家现代化、保障社会共同利益的中坚力量。党的十八大明确要求坚持国有经济在国家发展中的重要地位不动摇，真正确立国有企业的市场主体地位，把国有企业做大做强做优。2015年6月5日，中央深改组通过了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》。在深化国企改革的时代要求下，深化国企改革的主要任务包括：推进国有企业混合所有制经济改革，推动政府由管人管事管资产向管资本为主转变，推进国有资产资本化证券化，完善现代企业制度，落实董事会决策权与职业经理人市场化薪酬，强化国资监管。

西部C市国有企业经历了改革开放的各个阶段，在不同的阶段为C市经济建设和社会发展作出了不同贡献。为了探寻C市国企改革的路径和方法，课题组对C市、重庆、武汉、广州、深圳、上海、厦门的国有企业进行了实地调研，在此基础上，结合国内外国企改革经验，提出了深化地方国企改革的对策建议。

一、西部C市国企发展现状

(一)C市国有企业整体发展概况

C市现有市属国企的基本框架始于2005年。原有国资从工业制造、商贸流通等竞争性领域基本退出后，C市市属国企更多的是围绕城市发展建设进行功能布局。经过十年的快速发展，2014年C市市属国企资产总额13973 亿元，所有者权益4465亿元，营业收入932亿元，净利润109亿元，比2005年分别增长15.39倍、18倍、6.6倍、43.6倍。与此同时，C市国有企业资产收益率不足1%，处于较低水平，人均产值96万元，人均利润率9.21万元，资产证券化水平较低。

C市国企资产规模排名前5的是C银行、城建投资管理集团、兴城投资集团有限公司、地铁有限责任公司、交通投资集团有限公司(以下简称城投、兴城、地铁、交投)。银行贷款总额前5名是城投、兴城、地铁、建筑工程集团总公司、工业投资集团有限公司(以下简称建工、工投)，其主要承担地方基础设施建设。C市国企规模不大，没有中国500强企业。C市国企营业收入最高的是建工集团，达到292.67亿元；净利润最大的是C银行，达到35.52亿元。

C市国企从布局来看，城市建设、地铁、公交、供水、供气等基础设施及公共、民生领域的国资占全市国资总额的50%以上，金融、房地产等竞争性领域的国资不足30%，科技、文旅、现代制造等产业引导领域的国资不足20%。

纳入C市国资经营预算的平台公司有9户，分别是工投、城投、交投、成都文化旅游集团有限公司、兴蓉集团有限公司、兴城、现代农业发展有限公司、金融控股集团有限公司、城乡商贸物流投资(集团)有限公司。至2014年底，C市市属国有平台公司资产合计3062.81亿元，负债合计2035.23亿元，所有者权益1027.59亿元，其中流动资产1598.29亿元，流动负债637.68亿元，非流动负债1397.55亿元。

(二)存在的主要问题与挑战

1.既有投融资平台模式难以持续。经济整体增幅放缓以及国家出台新的融资政策后，地方国企原有的银行融资平台模式已不可持续，且存在一定的金融风险和财务风险。同时，城市化建设及人民群众对公共基础设施的需求不断提高，国企作为实施这些功能性项目的载体，面临着投资与融资的双重挑战。政府功能性项目市场化程度不足，国企的公益性、发展性功能需要重新定位，其承担城市建设运营经营的模式需要创新。

2.部分国有企业财务状况堪忧。C市市属国企规模在过去的十年中实现了快速增长，但资产负债率较高，总负债达9703亿元，存在资产结构较差、优质经营性资产比重过低、非经营性资产占比较大、部分企业遗留大量呆坏帐和不良资产、部分企业注册资本不实、所有权和使用权脱节、实际资产负债率过高、可持续性发展后劲不足等问题。市属国企承担政府功能性项目，经营效率与资产收益率普遍较低，人均利润不到10万元。区县国企尤其是三圈层项目平台公司产业投资板块的资产收入和利润很低。

3.政企不分，国企现代企业制度改革亟待尽快推动。政企不分仍然是国企经营管理中的最大难题。一些政策性项目的决策缺乏科学性，主要是靠行政指令运营；地方政府监管越位，国企经营管理与决策过程中行政主导性过强，审批程序多、环节长、效率低，不适应市场发展。

国企董事会缺乏实际战略决策权，考核中政治性、社会性、盈利性、公益性指标过多，且不够完善。企业在选人用人上缺乏必要的自主权，企业高管角色定位不清，薪酬制度市场化程度不足，高素质人才缺乏，企业精细化管理程度不高。

二、先进经验做法

(一)国企混合所有制改革

混改的核心在于整合国有和民营的资源优势与效率优势，以更好地发挥国有资本的引领作用，提高国有资本效率。国企混改除了允许民营企业或个人购买国企的股票、债券、产业投资基金外，主要采用交叉持股、资产重组、国企资产证券化等方式。

1.股权混改。武汉市市属国企规模较大，但资产证券化比重较低，仅28%。在此情况下，武汉市国资大量引入民营企业股东，保证国有大于33.4%相对控股，使其能进入财务报表、评级融资中，或采用创新融资工具。武汉市对80%的平台公司实施公司制股份制改造，发展混合所有制，市场风险大的决不搞国有独资。如武汉农业引入中农发舟山渔业，同时实行MBO与员工参股；武商集团定向增发民营企业与基金。武汉混改不搞国企近亲繁殖，积极引入券商与基金入股；不搞“拉郎配”，其国资不是简单退出。

2.员工持股混改。武商集团员工持股混改得到的教训是：实施职工持股，实际上是从大锅饭到小锅饭、从铁饭碗到金饭碗。为此，武商集团又实施职工股权回购，再引入民营资本，国有控股30%～40%，并派出董事长，控制财务制度与合同文件制度两大关键制度。

3.PPP模式的混改。PPP不仅可以破解城镇建设的地方政府债务难题，还能引入市场机制，部分解决公共产品和服务生产中的垄断问题，提升国企经营管理水平和公共服务效率。北京4、9、14号线，深圳5号线等都采取了PPP模式，其实际融资成本达9.7%，长期看融资成本较高。PPP也包括许多政府性项目市场化运作与吸收民间资金经营。如厦门马拉松采取市场化公司化运作，政府没有投入一分钱，还扩张到了国内其他城市。

混改的关键是谨慎选择民间战略投资者，并确定合理的国有股份比例。同时，国企混改并不会必然消除垄断，关键是形成有效竞争的市场环境，根本在于打造土地、劳动力和资本等要素公平交易的市场，建立科学透明的垄断产品定价机制，完善混合所有制企业公司治理结构。最后，也是最重要的，混合所有制的前提是各种所有制资本具有平等主体地位和相互信任。

(二)组建国有资本投资运营公司

国企改革的关键是国资改革，主攻方向是政府及国资委由管人、管事、管资产向管资本为主转变，通过组建国有资本运营或投资公司，实施资本运营。这与民间资本参与国企改革形成混合所有制经济相辅相成，二者共同实现各种不同类型经济资源的市场化配置。

重庆渝富集团在国资投资运营管理公司中具有一定的代表性。渝富集团是国家四大资产管理公司外唯一一家地方资产管理公司，下辖50家控股公司，其中有20多家金融企业。渝富集团通过债务重组(废弃银行不良债务)、资产重组(亏损企业中心城区土地重组)、农村土地资本化运作(农民转市民，退出土地)，成功引入国开行、中国人寿等长期低成本资金，实现了国有资本的高速扩张与低水平负债。

组建国有资本投资运营公司主要采用金字塔组织形式，包括三个层次层级：制度层(决策层)、管理层和业务层。制度层负责决定战略投资方向与政策；业务层实行市场化机制企业化运营；管理层负责国有资本的投资与运营，负责企业之间的产权转让、资产流动、国有资产布局。中国建材集团通过金字塔结构带动了大量的社会资本，其经验可以概括为“三七原则”：集团以第一大股东身份持有集团内上市公司30%以上股份，上市公司所属子公司70%的股份由上市公司持有，剩余30%股份由其他社会投资者持有。实行金字塔结构，可以在保证国有资本控制权的前提下，促进企业的市场化。同时，随着金字塔层级的增加，相关人员可以远离行政干预，从而有利于提高管理层的职业化程度和运营效率。

在加强董事会建设方面，武汉国资运营公司赋予董事会决策权，国资委管战略、高管派遣、预算与监管，其余经营管理全部基于公司法。为了去行政化，武汉还立有国资委权力清单，为了理顺国资委与董事会关系，还重新修订了公司章程。

(三)国有资本证券化

国有资本证券化既是目的，也是手段，其实质是通过流动性实现国有资本的保值增值。通过国企上市，可以促使企业规范内部治理结构，提升经营管理效率和核心竞争力，增强资本运作和资源集聚的能力，同时可以将国有资产纳入社会监管，包括证监会、媒体、专业投资机构和公众的监督。上海市混合所有制改革的首选路径就是使国企成为公众公司，上海、广州、深圳的国资证券化比重均达到50%。上海城建、厦门建工都采用主业资产上市模式，也有部分上海国企利用壳资源优势采取借壳上市模式。

(四)国外国企混合所有制与国有资本运营

西方发达国家的国企改革一般称为国企民营化改造。作为国企民营化改造鼻祖的英国的主要做法是：国有企业公开上市，整体出售给私人企业，或者职工内部持股。英国混改的关键是保证核心产业的国有控制权。英国设计有特别股权安排，如1英镑的金股，拥有特别否决权。股权设计中包括了对职工和分散的小额股东的权益保护。英国国企民营化后也出现了国企的一些社会性功能削弱的问题，因此其正在讨论如何将铁路路轨设施等公共设施重新国有化。

法国国企标准是国有股份达到30%即为国企。其国企在70个行业中占垄断地位，主要都是国有参股，很少有国家独资或控股。国家股权署(APE，相当于我国的国资委)行政上隶属于财经部国库司，只以股东身份行使出资人职能。

德国、挪威的国企混改的根本目的在于改变政府与企业的控制关系，改造国企的治理结构，使国企能真正进入市场，参与竞争，到资本市场上筹措资金，增强其责任，形成独立于政府的经理集团，提高国企的经营效率。在原东德国企改造过程中，德国政府通过在国内、国际资本市场上发行特种债券融得巨额资金，利用托管局对原东德国企进行注资改造，对负债严重的国企则重组包装改造后再出售。

新加坡是国有企业效益最好的国家。淡马锡金融控股公司目前拥有20家国有出资企业，上市公司占新加坡股票交易所市值约20%，经营指标大多好于民营企业。新加坡国企改革的亮点是：一是将出售国有股权筹集得来的巨额资金用于高技术产业国企的发展，通过政府资金支持等手段使国企向高技术领域转型，实现国企的结构性改造。二是强调国家控股，尤其对高技术产业实行绝对控制。三是对出资企业财务管理积极主动作为，出售控股企业中那些没有国际发展潜力的业务。四是打造高素质专业化的精英管理团队。淡马锡外部董事在董事会中有很高的比例。其独立性强，坚持长远价值投资理念，管理团队具有国际化、专业化和高端化特点。五是有权责分明的公司治理架构。政府对淡马锡的干预很有限，淡马锡对其所控股的投资公司干预也很有限，其追求的是一种授权与守则之间的平衡。

归纳起来看，西方国企改革成功的主要经验包括：第一，通过引进私有化资本推进国企市场化，激发企业的活力；第二，改善公司治理结构，构建精英管理团队，提高企业决策的科学性与自主性，使企业贴近市场作决策；第三，对关系国计民生的国企保持一定的终极控制权。

西方国企民营化的教训包括：难以改变市场垄断结构，功能性服务价格上涨，政府调控经济能力下降，同旧体制有联系的权势阶层牟取改革红利。

三、对策建议

(一)明确国企深化改革目标，实施“01234”战略

中央深改组文件要求确立企业市场主体地位，把国企做大做强做优。基于经济新常态和“一带一路”、长江经济带等格局，基于由工业主导向服务业主导转化的经济趋势正在深化的前瞻，C市国企改革的目标应包括两方面：一是作为C市公共产品集成服务供应商，为全市人民提供公共服务；二是经营好C市国资资源，为C市经济发展和社会福祉服务。

为此，建议C市实施“01234”战略，解决国企改革政企不分的症结，推动国资国企深化改革。“0”是指实施政府对国企管理的负面清单，政府只作为投资人行使股东权利，全面落实现代企业制度。“1”指的是深化改革的主要方向是混合所有制改革。通过所有权混合，完善公司治理结构，恢复企业固有的活力、动力，增强政府对经济的引导力与控制力。“2”是指成立2家国有资本运营投资公司，加快市属国企上市融资步伐，搭建市级国有资本流动平台，带动产业转型升级平台，探索国资监管转型平台。“3”是指实行国企分类管理与评价，将国企分为竞争类、功能类和公益类3类，实行分类考核。“4”是指国企发展的4个产业方向——高技术与先进制造业、休闲文旅与健康产业、金融业、现代智慧城市综合服务业。C市早期国企全面退出了竞争性行业，建议本次改革实施有进有退战略，坚持少而优、大而强的原则，参股投资四大产业，推动国有资本向四大产业集中。

(二)尽快组建国有资本投资运营公司，建立国资监管三级架构

中央要求加快国有资本投资运营公司试点，把加快存量资产的流动和重组提到了前所未有的高度，并要求加大投融资体制改革的力度，提高增量资源的配置效率。这说明传统的带有行政色彩的国有资产处置方式已无法满足全面深化改革的要求，深化国企改革要以资本为纽带，实现国有经济布局调整和结构优化。

国有资本投资运营公司的功能有几方面：一是实体产业投资，重点发展前瞻性战略产业、高新技术产业、城市功能与公益类产业。二是资本运营，推进国企股份制改造与改制重组。三是企业托管。对不良资产进行专业化处置。四是金融投资。新组建的国资投资运营公司，必须是国有全资或独资，不吸收非国有资本，但社保基金、金融保险等国有机构可以入股。

C市国有资本运营载体主要是9大平台公司，目前基础较好的是工投、兴蓉与建工，发展潜力较大的是文旅与投控。建议以工投、兴蓉为基础，成立2家市属国有资本投资运营公司，作为产权市场和资本市场的竞争主体。新组建的国有资本投资运营公司可参照汇金公司、新加坡淡马锡运营模式，在投融资管理、公司治理、职业经理人管理、管控模式、考核分配等方面，采用市场化模式，实行董事会负责制。股东董事由市政府或人大派驻；独立董事由与公司没有业务关联的专家或民营企业家担任，向社会公开招聘，实行市场化薪酬。

国有资本投资运营公司成立后，C市国资监管将变为三级架构，即国资委—国有资本投资运营公司—混合所有制企业。在三级架构中，通过负面清单与政府权力清单约束政府行为，国资委只作为出资人，通过向国资投资运营公司选派董事、监事等方式行使股东权益，不得直接干预企业的经营。

国有资本投资运营公司投资公用事业类、公共保障类企业时，可以采取绝对控股、相对控股或参股等方式，并将其余股权向民资开放。为确保国有资本控制力，可以采取金股制度。投资战略类企业可采取控股或参股方式，大力吸引民营资本。为了激发民营资本投资新兴产业的积极性，可以采用优先股形式参股，将日常经营权赋予民营资本。投资竞争类企业，应按市场规律进行投资，认真评估风险，保证国有资本的保值增值。

(三)规范推动C市国企混合所有制改革，积极探索实现混改的路径

国资混改及PPP的核心是收益。混改只在C市国有资本投资运营公司之下的二级或三级公司中进行，国有资本投资运营公司必须保持国有全资，并在二级或三级公司混改中以国有资本的主体身份出现。

实行国资混改，首先应明晰产权与资产评估。全面启动市属国企产权明晰工作，实施资产评估，拟定参股、相对控股、绝对控股混改方案。制定国企产权流转、资产监管等规范性措施，健全混改规则或法规，坚决防止在混改过程中国有资产流失。建立国有资本有进有退的动态调整机制，推动国企从一般竞争性产业和非行业骨干企业退出。其次，制定与完善国企产权流转、资产监管等规范性措施，完善产权、资本交易制度与交易市场。按照拟定方案实施混改，通过发展国有资本、集体资本、非公资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，促进市属国有资本与其他国有资本、非公资本融合，培育以产权为纽带的大型企业集团，促进国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，提高市属国有资本对全市经济的控制力。第三，建立政府功能性与公益性项目建设补偿机制。为了弥补国有企业对政府功能性项目或者公益事业项目的投入，可以设计一套投资收益补偿机制，平衡功能性、公益性项目和经营性项目的投入产出。城市公用事业还可以采取特许经营方式，或通过政府采购，民营企业提供，人民群众评价监督的方式开展。

(四)积极创造条件，努力推动国有资本证券化

1.国有资产资本化——证券化准备。要实现国有资本证券化，必须加快国有资产资本化。C市应加大市属国企股份制改造力度，对拟上市国企的税收问题，应加强与税务部门沟通，综合设计上市国企税收方案；对拟上市国企的土地权证、土地用途变更等问题，应加强与规划、国土、财税及土地原所有者之间的协调。对存续资产的处置，应设计整合与优化方案:后续进入上市公司，或者清理并彻底剥离，或交给资产管理公司等第三方平台，通过资本运作处置。

C市国资上市目标是：到2020年末新增上市及挂牌国企30～50家，国资证券化率达30%～50%。建议采取分类分步推进办法：一是分类重组优质资源。推动公用事业、休闲文化旅游健康、房地产开发、金融、传媒、能源、交通等业务板块的优质资源向龙头企业集聚，打造优良的国有上市平台。二是分步推进企业上市融资。按照“上市一批、培育一批、储备一批”的思路，加快培育一批有上市潜力的企业，积极充实上市后备力量。三是加强与境外资本市场合作。

与产业集团的证券化相比，非产业集团部分的资本化、证券化程度更低，也更亟待实行证券化。建议市政府把资本化、证券化工作的重点放在非产业集团上，尝试创新性解决方案。

2.国有资产证券化实施。国有资本证券化的路径有：整体上市或核心资产上市；已有部分资产上市的国有企业集团，可以通过增资扩股、股票置换，或者向母公司非公开发行股票购买资产模式，实现整体上市，充分发挥上市公司的融资能力，并将募集的资本投入到地方经营性基础设施项目建设中；鼓励具备条件的企业经过国家批准到境外上市融资；积极培育和辅导更多的高新技术企业通过创业板募集资金。

由于大量公益性国有资产很难上市，建议运用资产证券化创新金融工具直接融资。资产证券化即以特定资产组合或特定现金流为支持，发行可交易证券。资产证券化的关键是信用增级设计。资产证券化可以采用基础设施收费证券化、应收账款证券化、商业银行信贷资产证券化等方式。

(五)完善公司治理结构，健全激励约束机制

公司治理主要规范股东、董事会、经营管理班子责权边界并相互制衡，关键是企业决策权和激励约束制度。

1.深化公司治理结构，落实董事会经营决策权。要规范国有公司治理结构，规范国企党委纪委、股东大会、董事会、监事会、经营管理者的权责，形成国企权力机构、决策机构、监督机构与经营管理机构五位一体格局。

加强董事会及其战略决策委员会、提名与薪酬委员会、审计委员会等专门委员会建设，是健全公司治理结构的重点。国企董事会中的国有股权董事一般应少于一半，同时应加大外部董事比例，增加高管和债权董事。有针对性地在世界500强和中国民营企业100强中招聘外部董事，形成决策层专业化、多元化和市场化。

加强董事会的决策职能。董事会必须独立于股东大会和经营管理层进行自主科学决策。董事会既有企业发展目标和重大经营活动决策权，又有经理层业绩考核评价和任免权。

2.完善激励和约束机制。国企要做大做强做优，关键在于制度和人。必须坚持与完善分类分级管理，建立与企业功能定位相适应的差异化薪酬分配与薪酬管控办法，综合考评国企高管当期和中长期持续发展业绩。

国企必须接受三重绩效评价：经营绩效、国家战略与社会责任。对于垄断性与资源性国有资本，应把社会责任的考核放在第一位；对于竞争性国有资本，应鼓励其承担发展责任，对标国内外行业先进水平。

完善国资量化评价指标体系。主要考核指标除了传统的经济增加值与资产报酬率外，还要体现投资增值率、投资退出收益率、盈利退出项目百分比，以及收益来源占比。

建议对代表国有资本的出资人代表与职业经理人实行分开管理。对政府任命的国企高管适用“党管干部”原则，规范其职务行为和待遇，实行薪酬限高；对市场化选拔的高管人才采用市场化薪酬，根据企业经营管理绩效、风险和责任，确定薪酬水平，吸引优秀社会人才，从根本上激活国有企业激励约束机制。

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[责任编辑 杨 瑜]

2016-06-27

于代松(1966—)，男，教授，研究方向为区域经济、市场营销、生态旅游等。

F276.1

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2095-1124(2016)04-0064-05