利益分析视角下解构与衡平环境利益的思索——以邻避冲突中的利益失衡分析为例

刘　莉，焦　琰

(西安建筑科技大学 法学系， 陕西 西安　710055)



利益分析视角下解构与衡平环境利益的思索——以邻避冲突中的利益失衡分析为例

刘莉，焦琰

(西安建筑科技大学 法学系， 陕西 西安710055)

摘要：环境利益失衡会导致社会各项利益的冲突，继而引发社会的不稳定，以邻避冲突为例，其破坏了社会的进步和发展。运用利益分析理论工具对邻避冲突中的各项利益进行解构，发现环境利益在群体利益、社会公共利益和公主体利益等层面存在失衡。继而提出衡平环境利益的法律对策：提高群体环境利益表达的有效性，采用衡平环境利益的多元化方法，并重视和保障公主体的环境利益。

关键词：利益分析；环境利益失衡；环境利益衡平

利益法学是在批判概念法学的基础之上发展起来的，最早可以追溯到耶林的目的法学。在德国，以赫克为代表的学者把它推向了成熟，并建立了利益法学理论，20世纪60年代以后发展成为评价法学。在美国，以庞德为代表的法学家深受耶林的影响，创建了社会学法学派(利益法学)。在日本，受本土法学理论与美国现实主义法学的影响，利益衡量论20世纪60年代由学者加藤一郎和星野英一提出后，在民法解释学理论界长期占据主导地位，影响着民法解释理论的发展和民事审判实务的开展。20世纪90年代，我国民法学家梁慧星等教授把日本利益衡量理论介绍到国内，在我国民法理论界和实务界引起了很大的反响。近年来，我国的邻避冲突频发，阻碍着邻避型建设项目的顺利实施，牵制着国家经济的升级转型，破坏着社会的稳定发展。其关键原因在于邻避型建设项目的审批建设会造成相关主体的环境利益受损，使得环境利益处于失衡状态。本文的旨趣在于运用利益法学中的利益分析理论工具对邻避冲突中的环境利益进行解构，并探究环境利益失衡的主要成因，为衡平环境利益走出邻避困局提出具体的法治对策。

一、环境利益的一般解构

随着社会的发展，人们的环境意识逐渐提高，更加重视自身的环境利益，继而引发了以环境利益为主要内容的各项冲突。邻避冲突就是以环境利益冲突为主要内容的典型代表。在邻避冲突中，民众对自身环境利益的关注是导火索，对于环境利益的极力争取是直接原因。

(一)邻避冲突中环境利益失衡的实例分析

邻避冲突是学界用以概括在现代化进程中，由于民众担心邻地的建设项目对自己的居住环境产生负面影响，从而产生抵触情绪，以致引起的群体抗议行为。邻避冲突的出现尽管在一定程度上反映了民众环境权利意识的觉醒，但却阻碍了地方经济建设的整体布局和顺利开展，成为整个国家的困惑。因利益失衡而引发的典型冲突事件会激化社会矛盾，造成政府公信力降低。邻避冲突的核心表现为利益冲突，是现代社会中多元利益不可平衡的极端爆发。

近年来，我国发生了几起较典型的邻避冲突事件。如2009年的天津滨海新区PC化工建设项目，2011年的四川什邡钼铜建设项目，2014年的浙江杭州九峰垃圾焚烧厂建设项目等。这些项目均具有合法的行政审批手续，但最终因民众的抗议而被迫停建，其反抗所主张的理由大多数为该建设项目使他们的环境利益受到威胁。环境利益受损成为阻碍建设项目实施的新因素。天津滨海新区PC化工建设项目未能实施的主要原因可归结于：公共环境利益受损。环境利益成为建设项目实施过程中必须着重考量的新因素，相比之下，公众之前状告建设项目审批部门，只是根据《民法通则》的规定，维护自己的采光权、通风权等基本的相邻权益而已。这种从注重传统民法个人利益保护向注重现代环境公共利益保护的跨越式变迁，也正是这三起事件发生的根本原因。此外，建设邻避设施的过程中，由于利益主体的多元化，利益种类的复杂化，必然会导致不同主体的不同利益之间相互博弈的结果，尤其是环境利益与经济利益之间的相互博弈较为明显。仅通过规划审批邻避设施就立即开工建设的传统思维模式已经不能适应多元化社会的发展，必须充分研究其背后的社会利益机制已经成为建设项目开展中的必要步骤，否则将会为日后的邻避冲突埋下隐患。

(二) 邻避冲突中环境利益的解构

利益解构是利益法学中研究利益衡平问题的必要前提，具有工具理性的性质[1]。自20世纪90年代我国民法学者梁慧星教授把日本民法学者加藤一郎的利益衡量理论引入到我国法学研究领域以来，因其注重社会实效的独特思考方法在学界备受青睐。学界提出通过分析当事人的具体利益、群体利益、制度利益和社会公共利益的层次结构[2]，为利益法学方法论的发展提供了新的思维模式。

根据利益分析工具，邻避冲突涉及的利益一般可解构为：群体利益、社会公共利益和公主体利益三个层次。其中，群体利益是最直接涉及到的利益，这里的“群体”主要是指受邻避设施影响的个体因共同的利益而形成的利益集团，因个体利益自身对邻避冲突的影响较小，在邻避冲突中通常只是通过群体利益表达出来。群体利益的内容包罗万象，最为典型的包括邻避设施对其生活利益、生产利益、环境利益、资产价值和生命健康等利益方面所造成的影响。社会公共利益是一个极其不确定的法律概念，其不确定性主要表现在利益内容的不确定性和受益对象的不确定性两个方面。社会公共利益一般指客观存在的、超越个人利益而为社会共同体共享的事物、机会和价值共识等[3]。在邻避冲突中，社会公共利益经常被用作邻避设施正当性证成的前提条件。另外，在邻避冲突中还包含着公主体利益，具体反映为政府出于自身职能的考虑，通过实施邻避设施来带动当地经济发展，提高社会就业率，促进经济升级转型，最终谋求政治利益、经济利益、社会利益和环境利益等实现共赢所体现出的利益束。

环境利益是利益法学在环境时代的核心关怀。环境法学界对环境利益的理解可谓众说纷纭，但莫衷一是。关于环境利益的界定，有论者认为环境利益融合了生态性利益、精神性利益以及环境经济利益等核心利益；也有论者认为环境利益的从属性包括环境公益和环境私益，他们都在试图寻找一种标尺，以期用一个精确的概念将环境利益所涉要素囊括其中。环境利益是现代社会环境权利意识觉醒的必然产物，在邻避冲突中，环境利益并不是单独作为一个利益阶层得以体现，而是蕴含在各利益阶层中的子利益，且在诸多子利益中居于核心地位。环境利益具体可分为群体环境利益、公共环境利益和公主体环境利益三大类(如图1所示)。

图1　邻避冲突的利益解构及环境利益的新定位

二、环境利益失衡的一般表征及其成因探析

环境利益失衡主要表现为环境利益在各项利益层次内部的横向失衡。以邻避冲突为例，也正是在邻避设施的审批建设中环境利益失衡的频发，导致了环境利益与其他利益的冲突不断，具体表现在如下几个方面。

(一)环境利益在群体利益内部的失衡

环境利益在群体利益内部之间的失衡主要表现为邻避设施周边居民群体对其受损环境利益表达的有效性很低，与群体利益中的其他利益相比，处于失衡的状态。而在现代民主法治国家中，利益表达是公民享有的最基本的权利，也是现代社会权力体系运行的基本方式。公民充分的利益表达，不仅使公共决策渗入更多的公共理性[4]，而且会促进公共决策朝着科学化与民主化的方向发展。目前群体对其受损环境利益表达的有效性低，究其原因如下：

一是受损环境利益的群体表达方式不合适。群体环境利益受损时，其表达的方式主要体现为主体内部结构的强势部与弱势部相对立的格局。强势部在邻避设施的审批建设过程中拥有较多的话语权，故强势部的环境利益能得到较好维护，而弱势部则只能依附于强势部，对自己环境利益的保护处于势单力薄的状态，实践中多用畸形的信访方式，如以“围堵”、“拉横幅”、“下跪请愿”等不理性手段来维护群体的环境利益。此外，政府多以加强警备防守的方式作出回应，涉访单位甚至派专人专车在现场盯看，结果是邻避冲突矛盾始终未得到根本解决。

二是环境信息对群体公开不及时。对于邻避设施的规划建设应符合我国《城乡规划法》及其相关法律法规的规定，而城乡规划立项的相关信息完全处于秘密状态，社会公众，尤其是利害关系人不可能论及城乡规划的可行性、科学性与合理性[5]。这样，在邻避设施的规划建设中，规划部门应当公开的信息范围极其狭窄，内容也极为有限，对相关环境信息的公开也根本没有提及，群体对受损环境利益的表达也就缺少必要的前提条件。同时，环境信息交流平台也不对称。如天津滨海新区PC项目事件中，对PX、PC相关专业知识信息掌握不足，则无法形成对称的信息交流平台，容易导致因环境利益表达的路径不畅而引发邻避冲突的结果。目前虽然在《城乡规划法》中已经规定了论证会、听证会、公告、公布、公示、村民会议或村民代表会议、网络平台建设以及其他方式等多元化的信息交流平台[6]，但面对信息交流中较为专业的环境术语表达，还是无法建立环境利益表达的对等话语的平台。

三是群体环境利益补偿的力度较小。邻避设施一旦投入使用后要达到对环境利益不造成丝毫损害的状态，这仅是一种假想。其必定会对周边环境造成一定影响，只是影响程度有大小区别而已。若对受损的群体环境利益不进行有效补偿，邻避冲突的频发也就在所难免。目前，对于群体环境利益的补偿多数仅限于一次性发放补偿款，补偿款的数额也没有合理的确定标准。这种单一的补偿方式和不合理的补偿款数额根本无法弥补受损的群体环境利益，因此，这也是群体环境利益受损者因受损的环境利益未得到合理补偿而组织参与邻避冲突事件的重要原因之一。

(二)环境利益在社会公共利益内部的失衡

“公共”的范围较之“群体”的范围更广，对于邻避设施的审批建设而言，其不仅折射出对公共经济利益的影响，而且在一定程度上直接带来公共环境利益的增进或者减损，当二者出现失衡时，邻避冲突也将随之产生。公共环境利益与公共经济利益同属受法律保护的正当利益，其生长和发展包括矛盾冲突均取决于人们对生活质量的不同要求，其目的也都是为了满足人类不断增长的物质生活要求，不能轻易用否定评价的方式限制任何利益，而应只是确定优先发展何种利益的问题[7]。公共经济利益具有“显性”和“刚性”的特征，公共环境利益恰好相反，具有“隐性”和“柔性”的特征，处于明显不利的竞争地位，这样对公共环境利益和其他利益的衡量也就显得更为重要。

利益衡量的过程，是一个利益博弈的过程；利益衡量的结果，是利益博弈之后妥协的结果；利益衡量的目标，并不是以必然牺牲另一种利益为代价而使优先利益得到保护，而是将个人利益与集体利益合理兼容，实现整体利益最大化的目标。目前，就利益衡量的方法而言，主要有德国的竞争式利益衡量方法和美国通约式的社会利益方法。他们都在试图寻求一种参照标准，或遵循某种规则或程序，以期解决利益衡量中易出现的主观恣意问题，但均或多或少地存在着理论上的缺陷。在邻避设施的审批建设中，对于公共环境利益与其他利益的衡量还未形成科学合理的利益衡量方法，导致邻避冲突事件频发。要改正这种传统纰漏，应结合环境利益的本质，探索一种科学合理的环境利益衡量方法来评判邻避设施的审批建设是否在整体利益最大化的基础之上展开的，以减少邻避冲突事件的发生几率。

(三)环境利益在公主体利益内部的失衡

对于公主体而言，政治利益和经济利益是两种较为传统的重要利益。随着社会的发展变迁，环境问题日益凸显，民众环境意识不断增强，环境利益也开始逐渐成为公主体重点关注的利益之一，环境指标也开始纳入到政府的政绩考核之中。但毕竟公主体对环境利益的关注时间较晚，很多地方政府的传统执政理念还根深蒂固，相关配套法规政策还未建立，环境利益在公主体利益内部仍处于弱势地位。

公主体环境利益在邻避设施的审批建设中未得到充分重视，也是造成邻避冲突事件频发的主要原因之一。那么，环境利益为何未能受到公主体的足够重视呢？究其原因有以下几点：其一，未建立严格的政府绿色考核机制或已建立但未细化。2014年新《环境保护法》中明确规定地方政府要对本地区的环境质量负责，并实行环境保护目标责任考核机制，但对如何科学具体地进行考核并未作细化规定。其二，缺乏严格的政府责任追究机制。地方政府多是年初制定本年度治污目标，而年末总结中却避而不谈，未建立严格的政府责任追究机制，也就无法刚性地问责于政府，政府对待环境利益也就变得漠然置之。当然，还存在传统“重经济、轻环保”的执政理念固化等原因作崇。其三，环境执政队伍缺人、缺装备、缺执法能力。环境执法和监管不严等诸多复杂问题，最终公主体追求环境利益的目标也会相继落空，环境群体性事件也会因之频发。

三、环境利益衡平的法治对策

我们充分认识到环境利益在群体利益、社会公共利益和公主体利益中的失衡表现后，可从如下方面有针对性地提出法治对策。

(一)提高群体环境利益表达的有效性

群体环境利益的表达主要是通过环境公众参与程序来实现的。尽管目前群体环境利益表达的程序已在宏观法律规范层面得到确立，但在微观实践层面却存在有效性差的问题，使得公共决策很难做到各方环境利益的衡平，也使得公共决策缺失公共理性的色彩，对此可从以下三个方面着手进行改进。

一是衡平群体环境利益表达主体的内部结构，要求在聆听强势部呼声的同时，也要关注弱势部的利益，并且要将这种衡平的环境利益表达机制法律化、制度化。党政机关在作出事关广大人民群众环境利益的重大项目决策时，应当充分听取人民群众的意见。

二是将环境信息的公开范围扩大到邻避设施的立项、编制、审议、批准与实施许可的全过程之中，为群体环境利益的表达提供重要前提条件。保障广大人民群众在充分了解邻避设施信息的基础上进行利益表达，以提高群体环境利益表达的有效性，使得邻避冲突中群体环境利益失衡矛盾得到早期预防和处理，将邻避冲突事件的发生尽早地扼杀在摇篮之中。

三是通过建立受损群体环境利益补偿机制，采用直接补偿和间接补偿两种方式补偿受损的群体环境利益。直接补偿方式包括在邻避设施周边地区兴建公共设施提供居民使用，为周边居民办理医疗保险、提供更多就业机会和减免税费或电费、垃圾费等；间接补偿方式包括设定专项国家基金补偿环境利益受损群体，拟定发展规划带动当地经济发展等。创新环境保险机制，由政府或者法人为邻避设施投保，利用保险工具来参与邻避设施所造成的环境污染事故的处理，降低周边居民群体的环境风险[8]。当邻避设施开工建设后一旦对环境造成威胁，导致不动产贬值，在特定期限内周边居民可以申请政府购买相关不动产[9]。

(二)构建衡量公共环境利益的多元化指标

若要对邻避冲突实现源头控制，必须在邻避设施审批时，注重对公共环境利益与其他相关利益开展衡量，以期做出整体利益最优的邻避设施审批决策。具体而言，其衡量的方法如下：

1.以利益的秩序规范为基石

不同利益间的冲突是法律产生的根源，法律是人类利益合成和融合的产物。立法者通过利益主体的利益表达，罗列出利益清单，并在该清单中判断出正当的利益，再经过一番利益衡量之后，用法律语言把利益的层次结构及位阶确认在法律条文之中，最终形成了利益的秩序规范。这种利益的秩序规范所表现出的利益可称之为规范利益。

对于邻避设施审批建设中所涉及的利益秩序可见诸于《环境保护法》、《城乡规划法》和《环境影响评价法》等相关法律规范，其主要是通过基本原则规定和制度设计体现的。譬如《城乡规划法》第4条和第29条就为经济利益和社会公共利益的秩序进行了排序。由此可知，我们对邻避设施审批中各层次环境利益的衡量，尤其是对公共环境利益的衡量，必须先要以既定的利益秩序规范为蓝本，发掘立法者事先在法律规范中确立的利益秩序，进而展开科学合理的利益衡量，避免邻避冲突事件的频发。

2.以经济效率分析法为利器

经济效率分析法是衡平环境诸利益的一种经济学方法，即运用富有经济效率分析的思维进行利益衡量，对各层次环境利益比较分析，做出相应的方案，对产生的经济激励效果进行了比较，选择能够使整体利益得到最大化发挥的方案。典型案件如美国布默诉大西洋水泥公司案[10]。在邻避设施的审批中，也应该引入具体的利益分析，尽可能多地去发掘环境利益失衡的解决方案，对每种方案所产生的经济激励效果进行比较，这样才能选择出最佳的解决方案去衡平邻避冲突中失衡的环境利益。

3.以利益损害补偿度为参考

在邻避设施的审批建设中，要完全达到各层次环境利益衡平的状态是不现实的。优先保护任何利益必然会造成其他利益的损害，而受损利益主体又会为自己应有的权利而斗争，类似邻避冲突事件的发生也就在所难免。因此，优先保护某一类利益必须要对受损的其他利益进行合理补偿。只有在符合这样的前提条件下开展利益衡量活动，才能使利益衡量的结果更接近利益衡平点，整体利益才能得到最优化的整合。在正常的容忍限度内，无论是环境利益得到优先保护，还是其他利益得到优先保护，必须以对受优先保护之外的其他利益进行合理补偿作为邻避设施项目决策的重要参考条件，任何未对受损的利益进行合理补偿的项目决策必然会引致利益主体间的冲突加剧，不利于邻避设施项目的顺利开展。

(三)充分重视和保障公主体的环境利益

公主体能够着手重视和保障环境利益是衡平利益冲突的核心。故此针对上文所述的不能衡平公主体内部的环境利益的原因，建议采用如下几种方式：第一，建立并细化绿色政府考核机制。上级政府可采取“公开约谈”的方式来问责地方政府负责人，具体落实地方政府的环保责任，同时应尝试性地开展干部的离任环保审计或者在经济审计中纳入相关环保内容，建立完善的绿色政府考核机制。第二，建立严格的政府责任追究机制。先要对政府的环保目标作出科学规划，将环保目标分解成长期规划和近期规划两部分，分阶段、分步骤地完成环保工作任务。同时，在制定科学环保目标的基础上，对未完成目标的地方政府负责人实行问责制，并将其纳入到个人年度政绩考核体系中。要求未完成环保目标的地方政府负责人要将未完成的原因通过公开方式进行解释，接受民众的监督批评。这样一来，公主体的环境利益才能得到应有的重视和保障。

参考文献

[1]梁上上.利益衡量论[M].北京：中国法制出版社，2013:78.

[2]董正爱.社会转型发展中生态秩序的法律构造——基于利益博弈与工具理性的结构分析与反思[J].法学评论，2012(5):79-86.

[3]韩钢.私产征收与补偿的法理研究及其制度完善[J].西安财经学院学报,2013(4):108-111.

[4][印]阿马蒂亚·森.正义的理念[M].王磊，等，译.北京：中国人民大学出版社,2012:223.

[5]董秋红.行政规划中的公众参与：以城乡规划为例[J].中南大学学报：社会科学版,2009(2):196-203.

[6]李丹.环境立法的利益分析——以废旧电子电器管理立法为例[M].北京：知识产权出版社,2009:78.

[7]孙亚楠,吴志强,史舸.《城乡规划法》框架下中国城市规划公众参与方式选择[J].规划师，2008(8):56-59.

[8]刘珺.中国巨灾保险制度的框架设计及路径选择[J].西安财经学院学报,2010(2):19-24.

[9]邹积超.邻避问题化解的法治路径——以杭州中泰九峰垃圾焚烧厂事件为例[J].环境保护,2014(16):51-54.

[10] 陈林林.方法论上之盲目飞行——利益法学方法之评析[J].浙江社会科学,2004(5):63-71.

(责任编辑：高士荣)

Thinking on Rule of Law about Balancing of

Environmental Interest in the NIMBY Conflict

LIULi,JIAOYan

(School of Law,Xi’an University of Architecture and Technology,Xi’an 710055， China)

Abstract:Imbalance of environmental interests lead to conflicts in different field.Take the NIMBY conflicts as a example, we find it block the development of society.We analyses and disassemble the interests in NIMBY conflict using interest analysis tools and find the environmental benefits are imbalance which is in the collective interests, social interests and public interests.Analyzing its reason, we put forward some suggestions of balancing these environmental interests.We must pay attention to enhance the way of express of collective interest, to measure the level of environmental benefits using the multiple method, and to improve the notice degree of the public interest.

Keywords:analyses of interest; imbacance of environment interest; balance; environmental interest

中图分类号：D912.6

文献标识码：A

文章编号：1672-2817(2016)01-0108-05

作者简介：刘莉(1974-)，女，陕西西安人，西安建筑科技大学法学系教授，博士，硕士生导师，研究方向为环境与资源保护法学；焦琰(1990-)，男，陕西咸阳人，西安建筑科技大学硕士研究生，研究方向为环境与资源保护法学。

基金项目：陕西省哲学社会科学基金项目“渭河流域生态整体治理的法制模式研究”(12E032)

收稿日期：2015-01-14