网络谣言界定及法律规制〔*〕

○　刘　鹏

(曲阜师范大学　法学院， 山东　日照　276826)



网络谣言界定及法律规制〔*〕

○刘鹏

(曲阜师范大学法学院， 山东日照276826)

在网络环境下，谣言的传播数量激增，传播范围不断扩大，使其社会危害性日益凸显。网络谣言因其传播的特殊性，使其与一般谣言具有一定的不同，但其概念内涵仍一致，谣言是指在不特定公众之间传播的，虚构事实的信息。谣言的本质在于其虚假性，而非“未经证实”性，即谣言必须是虚假不真实、缺乏事实根据的信息。因网络信息的发布缺乏事前审查机制，谣言信息内容易于获取，且造谣者身份不易查实，这使得网络谣言的治理目标在于及时切断谣言的传播途径、依法追究相关责任人的法律责任、建立网络谣言治理的长效机制。

网络谣言；界定；网络平台；法律规制

在网络环境下，谣言的传播及社会危害不断扩大，究其原因，可归结为社会因素和经济因素两方面的原因。就社会因素而言，我国处于社会转型期的国情导致网民对谣言偏听偏信，进而导致谣言的泛滥。就经济因素而言，部分网民和网络平台对经济利益的追求，同样导致了网络谣言的泛滥传播。同时，网络信息传播高速便捷，高关注度信息可在较短时间内产生较大影响力，互联网信息传播的这一内在特性也成为谣言广泛传播的客观推力。另一方面，由于我国网络实名制相关规定未得以全面有效实施，使得造谣者的身份难以查实，加之网络谣言内容随时可以查询、网络平台对信息的发布缺乏事前审查机制，这些特点导致网络谣言引发的危害性日趋增大。

要实现网络谣言的有效规制和监管，则首先必须确认谣言的基本内涵和本质特性，借此才能为法律监管提供清晰明确的对象客体。

一、谣言是在不特定公众之间传播的虚构事实的信息

(一)谣言的本质在于其虚假性，而非“未经证实”性

谣言是社会中长期存在的现象。对于谣言的概念的界定，本文认为核心在于明确谣言是否有真假之分，对此理论界有不同的观点。多数学者在对谣言进行定义时，均强调谣言具有“未经证实”的属性，而对于谣言的真假并未在定义中作出判断。学者Michelson和 Mouly认为，谣言是一种真实性未经传播者本人证实或相关证据证明的信息。〔1〕学者Kapferer认为，谣言是在社会中出现并流传的未经官方正式公开或已被官方所辟谣的信息。〔2〕国内学者王国华认为，从概念涵盖范畴看，Michelson和 Mouly 的定义更为有效,因为社会中存在的谣言形式有多种,有些信息即使官方没有公开或辟谣也可能是谣言；而谣言并非都是虚假或捏造的,也可能有一定事实依据。谣言可定义为一种真实性未经相关主体证实但得到广泛传播的有特定指向的信息，而网络谣言是从载体角度限定“谣言”这一概念,可定义为在网上生成或发布并传播的未经证实的特定信息。〔3〕同时有观点明确指出，因为谣言是未经证实的消息，所以可真可假。〔4〕与此同时，也有少数学者从谣言是否存在事实根据角度出发进行分析界定，国内学者张雷认为谣言是指没有事实根据的消息。〔5〕

本文认为，谣言必须是虚假不真实、缺乏事实根据的信息。对于多数学者指出的谣言具有未经证实的特性，本文认为虽具有一定的合理性，但从谣言的本质特性角度分析，这一认定并不准确。

首先，从词源角度分析，根据《现代汉语词典》释义，谣言是指没有事实根据的消息。因此，“缺乏事实根据”是构成谣言的最为核心的要素，即只有虚假、不真实的消息才可能被认定为谣言。“未经证实”与“缺乏事实根据”无法等同理解。

其次，“缺乏事实根据”这一要素也可以在我国现行立法中得到印证。我国《刑法》第291条第2款规定：“投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、传染病病原体等物质，或者编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息，或者明知是编造的恐怖信息而故意传播，严重扰乱社会秩序的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处五年以上有期徒刑。”我国《治安管理处罚法》第25条第1项也明确规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款：(一)散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的。”

对上述法律规定的分析可知，谣言具有真假之分，即谣言应具有虚假、不真实的属性。我国《刑法》第291条的用语是“编造的恐怖信息”。既然是“编造”，那么“编造”的结果就不可能是真实信息，而只能是虚假信息。同时《治安管理处罚法》第25条的用语为“散布谣言，谎报险情”。“散布”一词带有贬义，往往修饰不真实的信息，而“谎报”一词修饰的只能是不真实信息。因此，谣言必须明确界定为缺乏事实根据的虚假信息，并不包含真实信息，或未经证实的信息。

再次，明确认定谣言“缺乏事实根据”的这一要素，有助于管理者在网络谣言治理过程中准确区分谣言和非谣言，可据此适用正确的法律规定对谣言进行有效监管。“依据客观充分证据事实，适用正确的法律依据”，这是管理者监管网络谣言应遵循的基本原理。在现实生活中，有很多散布信息的行为具有严重的危害性，应受法律制裁，但如果被散布的信息不具有虚假性，就不属于谣言，则无法适用规制谣言的相关法律进行监管。例如，尽管披露他人隐私的行为对他人的民事权益会造成一定损害，但隐私并不是谣言而是真实的信息，因此披露他人隐私的行为不属于传播谣言行为。再如，泄露国家秘密的行为极具社会危害性，但国家秘密同样是真实的信息并非谣言，泄露国家秘密这一行为应当适用我国刑法对此相关的法律规定，〔6〕不能适用有关谣言规制的法律规定，否则即产生适用法律错误的问题。同时，在现实生活中，也有人传播未经证实的消息，这种行为也极有可能产生一定的社会危害性，但这并不表示在该消息被证实或证伪之前，可以直接适用有关规制谣言的法律规定。法律的适用必须以充分客观的事实作为前提和依据，未经证实的消息即是一种典型的事实模糊或不清，如果管理者仅以此为依据即对传播者予以规制或处罚，并不具有充分的事实依据。

因此，正确合理地界定谣言，关键在于把握谣言的本质特性，即谣言具有虚假性，缺乏事实根据，而非“未经证实”的特征。

(二)谣言必须是在不特定公众之间传播的不实信息

界定谣言的定义和内涵，明确谣言“缺乏事实根据”的本质特性至关重要，但同时仍需明确一个重要的问题，即是否需要对其传播的范围予以厘清。在谣言的众多定义中，大多定义并没有涉及谣言的传播范围，即是否需在不特定公众之间传播这一问题。对此美国学者彼得森和吉斯特认为，谣言是“在人们之间私下流传的，对公众感兴趣的事物、事件或问题的未经证实的阐述或诠释。”〔7〕国内部分学者对此问题也持开放态度。〔8〕根据这些观点可知，不真实的信息即使没有在不特定公众之间传播仍然可能构成谣言。

本文认为，从社会危害性角度分析，只有在公众间传播的不实信息，才可能对他人合法民事权益或者社会公共利益造成损害，如果不实信息仅在家庭成员或特定的熟人朋友间传播，因传播范围有限，很难对社会公共利益和他人民事权益造成损害。因此，谣言必须是在不特定公众之间传播的不实信息。谣言的产生须经历造谣和传谣这两个阶段。所谓造谣，即发布不实信息。但只有不实信息被发布而无不实信息的传播，是不足以导致谣言的产生的。不实信息发布之后，在不特定公众之间传播的才被称为谣言。

谣言定义中“在不特定公众之间传播”这一要素，有助于在网络谣言治理过程中区分造谣者和传谣者。造谣者是首先发布不实信息，并希望该信息在不特定公众之间传播的人。传谣者是获取造谣者发布的谣言之后蓄意传播，意图导致该不实信息在不特定公众之间传播的人。无论是造谣者还是传谣者，均须具备意图使该不实信息在不特定公众之间传播这一主观要素。因此，很多被认为是造谣者、传谣者的人并非真正意义上的造谣者和传谣者。例如，甲编造了一则不实信息，将该信息告诉了乙，并要求乙保密。此时，该不实信息仅为甲、乙两人知悉。且甲要求乙保密，并不希望该不实信息在不特定公众之间传播。尽管甲编造了不实信息，但甲并非造谣者。如果乙在网络中发布了甲编造的不实信息，并导致该信息在不特定公众之间传播。此时，乙在主观上希望该信息在不特定公众之间传播，乙才是真正意义上的造谣者。

根据本节分析可知，谣言必须是不真实的信息，应属于对客观事实的虚构，且必须在不特定公众之间传播。据此，谣言的定义是：在不特定公众之间传播的、虚构事实的信息。

二、网络谣言特性使规制重点立足于控制其传播

网络谣言的本质虽然同于传统谣言，但是网络谣言在传播中出现较为明显的特殊性，这一特殊性决定了网络谣言的具体治理方式应区别于一般谣言。因此，传统谣言的治理重点和治理方式可能无法适用于网络谣言。网络谣言的治理应根据其传播特殊性另辟蹊径。

(一)网络谣言造谣者身份不易查实

在传统环境下，谣言无非是口口相传或通过传统媒介进行传播。造谣的同时，造谣者的身份信息不可避免地被披露。此外，传统媒介往往实行“编辑责任制度”，〔9〕这一审查机制确保了媒介中传播信息的真实性。即使编辑审查不力导致谣言得以传播，造谣者的身份也很容易通过投稿人等信息进行查实。因此，在传统环境下，谣言传播的同时，造谣者的身份信息往往可以查实。

但网络显然不同于传统环境。所谓“在互联网上，没人知道你是一条狗”，〔10〕这表明网络用户能够在不透露个人信息的情况下发布信息。易言之，在网络环境下，随着谣言的发布和传播，造谣者的身份信息一般不会随之披露。这种信息发布者身份的虚拟性，使得造谣者的身份一般无法查实。

(二)网络谣言内容易于获取

在传统环境下，谣言无论是口口相传还是通过传统媒介进行传播，谣言内容都无法被随时查询。如果谣言被口口相传，那么谣言传播的范围很有可能被限定在特定的社交圈子，并不可能无限制的被传播。正因为这种情况下谣言传播范围较小，因此谣言持续的时间并不可能太长。除非造谣者持续不断地造谣，否则谣言的传播会因为被证伪而终止。一旦谣言的传播被终止，谣言内容即无法随时查询。

但通过网络传播的谣言随时可以被获取，网络传播谣言的这一特点是由两方面的因素决定的。第一，网络信息可以零成本地反复转发，并通过转发存储在若干服务器上，几乎可以为任一时间、地点的网络用户获取。第二，网络信息可以通过搜索引擎进行检索，即使个别服务器上的信息被删除，其他服务器上的信息依然会继续存在，仍然可以通过搜索引擎检索。

(三)网络信息的发布缺乏事前审查机制

在互联网信息发布服务产生之前，信息的公开发布一般只能通过报纸、杂志、广播和电视等传统媒体进行。传统媒体的信息发布主体一般为媒体本身，其既是信息的传播者，也是信息的发布者。因此，传统媒介在传播信息时，往往需要对信息的真实性进行审查。对此，我国法律作出了较为明确的规定。就期刊而言，2005年12月1日起施行的《期刊出版管理规定》第24条规定：“期刊出版实行编辑责任制度，保障期刊刊载内容符合国家法律、法规的规定。”就报纸而言，2005年12月1日起施行的《报纸出版管理规定》第24条同样规定：“报纸出版实行编辑责任制度，保障报纸刊载内容符合国家法律、法规的规定。”就广播电视节目而言，1997年9月1日起施行的《广播电视管理条例》第33条规定：“广播电台、电视台对其播放的广播电视节目内容，应当依照本条例第32条的规定进行播前审查，重播重审。”〔11〕上述“编辑负责制”、“播前审查，重播重审”制度，即要求传统媒体对其所发布信息的真实性进行审查。传统媒体具有较大的社会影响力，需要对自己发布的信息负责，如果其发布并传播不实信息造成了社会危害后果，就会承担相应的法律责任，甚至会丧失新闻业务的经营资质。因此，传统媒体极少会刻意编造、发布谣言，而且会对其发布的信息进行严格审查，防止投稿人发布谣言。

但正如上文所述，网络环境下造谣者的身份难以查实。正因为造谣者的身份难以查实，所以作为传播主体的网络平台难以对网络用户发布信息的真实性进行审查。目前，微博、博客、论坛等网络平台中信息审查机制的缺乏，也是导致网络谣言广泛传播的原因。

据上分析，网络传播谣言的特点在于造谣者的身份难以查实、谣言内容随时可以获取、信息真实性审查机制的缺乏。这些特点使得网络传播谣言的后果有别于传统媒介，决定了网络传播谣言的数量、传播范围区别于一般谣言。传统谣言的治理过程中，可以从谣言的源头着手遏制谣言的传播，但在网络环境下，网络谣言的规制方式有别于一般谣言。网络谣言治理过程中，可能难以通过对网络用户进行法律制裁，在源头上遏制网络谣言的传播。为及时遏制谣言的传播，就必须切断谣言的传播途径。易言之，必须及时终断谣言在某一平台的传播。

三、网络谣言规制从传播平台入手，建立长效监管机制

(一)网络谣言的治理必须从网络传播平台入手

要从网络平台入手治理网络谣言，最为有效的方式在于行政而非司法。其规制优势体现在以下三个方面：

首先，较之于司法手段，谣言的行政监管强调网络平台对谣言的审查义务，不管网络平台是否知道用户发布、传播了谣言都应承担法律责任。此外，尽管司法手段在部分情况下能够追究网络平台的法律责任，但司法具有被动、事后救济的特点，不利于及时落实网络平台的责任以遏制网络谣言的传播。网络谣言治理的首要目标不在于追究网络平台的责任，而在于迅速切断谣言的传播途径。行政权主动性、强制性和单方性的特点，使其对网络平台法律责任的追究更为快捷、有效。这一优势有助于迅速追究网络平台的法律责任，从而在传播途径上遏制网络谣言的传播。

其次，网络谣言治理的重要目标是依法追究相关责任人的法律责任。如果利用司法手段规制网络谣言，同样需要证明网络平台对谣言的发布、传播具有过错。网络平台往往会以不知道谣言的发布和传播来推卸责任，因此利用司法手段同样无法追究网络平台的法律责任。但如果利用行政手段来规制网络谣言，根据网络平台对谣言的审查义务，只要有证据证明平台未履行法定审查义务，即应该承担法律责任。因此，网络平台对谣言的审查义务，有助于追究平台的法律责任。

再次，行政手段的优势还在于其具有主动性，即行政机关须积极主动地介入对社会事务的管理。这是因为行政职能的基本价值准则是秩序和效率。国家法律之所以设定行政权并赋予各级政府等行政部门以行政职能，目的就在于对经济、文化、教育、科技等方面的社会事务实施及时、高效的管理，否则，社会秩序就有可能出现紊乱。〔12〕

(二)治理网络谣言必须建立长效监管机制

1.积极推行网络实名制

在我国造成网络谣言治理困境的原因之一在于，大量的匿名网民肆意发布、传播网络谣言，但在归责过程中却难以查实其身份。实名认证制度的实施有助于查实网络谣言的发布者和传播者。〔13〕虽然这一制度无法在短期内有效遏制网络谣言的传播，但对谣言的发布和传播者会产生一定的威慑作用，有助于实现依法追究相关责任人责任的治理目标。

当前，推行网络实名制已经有了较为明确的实施依据。国家互联网信息办公室2015年2月4日颁布了《互联网用户账号名称管理规定》，该《互联网用户账号名称管理规定》第5条明确指出：互联网信息服务提供者应当按照“后台实名、前台自愿”的原则，要求互联网信息服务使用者通过真实身份信息认证后注册账号。在具体实施中，国家互联网信息办公室还要求互联网企业应当落实管理主体责任，配备与服务规模相适应的专业人员，对互联网用户提交的账号名称、头像和简介等注册信息进行审核。因此，如果上述规定能够得以积极推行，将有助于压缩网络不实信息的传播途径、减少不实信息的数量，减少网络平台审查不实信息的工作量，进而提升网络平台审查不实信息的能力，有利于实现建立网络谣言治理长效机制的治理目标。

2.网络平台应建立有效的谣言信息处理机构

我国现行法规明确规定网络平台应当对谣言信息进行审查，并及时作出处理。但是就网络信息服务提供者应建立何种机制履行审查义务并未作出规定。而信息真实性审查义务需企业建立专业的信息处理机构来具体贯彻、落实。目前，较多网络平台的信息发布服务业务增长速度显著，但信息处理机构的建设未能同步。这导致网络平台对不实信息的处理能力减弱，无法有效落实不实信息审查义务。

网络平台信息处理机构作用在于及时对网络不实信息进行审查，机构的规模应与信息发布服务业务的发展情况相适应。网络平台信息处理机构的建设包括以下几个方面：第一，人员数量建设，专职信息处理人员的总量应与信息发布的总量相匹配，信息处理机构应及时、准确地处理不实信息；第二，专业技能培养，信息处理机构应配备具有相应专业知识和技能的工作人员，能运用科学、高效的手段及时处理不实信息。

对此，北京市在微博客管理过程中，作出了较为合理的监管规定。2011年12月，北京市人民政府新闻办公室、北京市公安局、北京市通信管理局、北京市互联网信息办公室制定的《北京市微博客发展管理若干规定》第7条第2项规定：“开展微博客服务的网站，根据微博客用户数量和信息量，确定负责信息安全的机构，配备具有相应专业知识和技能的人员。”

这一规定应在今后的修法过程进行推广，包括微博客在内的所有信息平台都应根据业务发展情况，建立相应规模的信息处理机构。相关立法应当对网络平台信息处理机构的规模、信息处理能力作出明确的规定。相关行政管理部门应当根据规定对网络平台信息处理机构的建设情况进行检查，要求企业建立与业务发展能力匹配的信息处理机构，监督企业有效落实信息审查义务。

3.根据信息属性，重点监管时政类谣言信息

网络谣言具有不实性，因其具体内容不同，可能会对公众个人、社会公共利益造成不同的影响和危害，因此，不同的网络谣言信息造成的社会危害性存有差异。结合实践分析，涉及时政类网络谣言的社会危害性较一般谣言更大。因此对时政类信息应重点监管。在明确区分时政类信息和非时政类信息的基础上，按照时政类信息的重要性，将其分为关系重大国计民生的时政类信息和一般时政类信息。当然，何种信息属于时政类信息，关系重大国计民生的时政类信息和一般时政类信息如何区分，可以由相关行政管理部门出台技术规范予以规定。

就一般时政类信息而言，应建立预警机制。除要求网络用户发布的一般时政类信息应标注转载来源，网络平台还应建立预警机制，根据信息的传播范围进行监管。相关行政管理部门可以出台技术类规范，规定跟帖数、点击量达到一定次数的信息，应对其是否属于谣言进行判断，并立即向相关行政管理部门报告。如果网络平台能够自行确定该信息属于谣言，应立即删除。如果网络平台无法确定该信息是否属于谣言，但相关行政管理部门认定该信息为谣言并通知网络平台立即删除的，也应立即删除。

4.根据信息发布者的网络影响力，确立对不同信息发布者的管理规则

不同信息发布者所发布信息的传播速度和范围均存有差异。在网络平台具有较高影响力的信息发布者发布的信息，在传播速度和传播范围上必然大于一般的信息发布者。据此，如果该类信息发布者发布的信息属于网络谣言，其所造成的危害性必然更大。因此，有必要根据信息发布者的影响力对不同的信息发布者区分管理。

5.建立并完善谣言处理配套机制

除上述审查机制外，相关行政管理部门应要求网络平台建立谣言处理的配套机制。因此，应当要求网络平台常设监管人员与相关行政管理部门对接；网络平台制定规则对造谣者实施处罚；建立“谣言DNA指纹数据库”。

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注释：

〔1〕Grant M.,Suchitra M.,Rumour and Gossip in Organisations:A Conceptual Study,Management Decision,2000,38(5),pp.339-346.

〔2〕让·若埃尔·卡普费雷：《谣言:世界最古老的传媒》，郑若麟译，上海人民出版社,2008年，第15页。

〔3〕王国华、方付建、陈强：《网络谣言传导：过程、动因与根源——以地震谣言为例》，《北京理工大学学报(社会科学版)》2011年第2期。

〔4〕王瑞园在其《网络谣言的刑法分析及其立法完善》文中指出，因为谣言是未经证实的消息，所以可真可假，即认为谣言既可以是真实的信息，也可以是虚假的信息。

〔5〕张雷：《论网络政治谣言及其社会控制》，《政治学研究》2007年第3期。

〔6〕我国《刑法》第398条规定：国家机关工作人员违反保守国家秘密法的规定，故意或者过失泄露国家秘密，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。非国家机关工作人员犯前款罪的，依照前款的规定酌情处罚。

〔7〕Peterson W.,Gist N.,Rumor and Public Opinion,American Journal of Sociology,1951,57,pp.159-167.

〔8〕传播学学者胡钰在其《大众传播效果：问题与对策》一书中指出，谣言是“一种以公开或非公开渠道传播的对公众感兴趣的事物、事件或问题的未经证实的阐述或诠释”。

〔9〕例如《期刊出版管理规定》第24条规定：“期刊出版实行编辑责任制度，保障期刊刊载内容符合国家法律、法规的规定。”

〔10〕“在互联网上，没人知道你是一条狗”(On the Internet, nobody knows you're a dog)是一句互联网上的常用语，因为作为《纽约客》1993年7月5日刊登的一则由彼得·施泰纳(Peter Steiner)创作的漫画的标题而变得流行。

〔11〕《广播电视管理条例》第32条规定：“广播电台、电视台应当提高广播电视节目质量，增加国产优秀节目数量，禁止制作、播放载有下列内容的节目：(一)危害国家的统一、主权和领土完整的；(二)危害国家的安全、荣誉和利益的；(三)煽动民族分裂，破坏民族团结的；(四)泄露国家秘密的；(五)诽谤、侮辱他人的；(六)宣扬淫秽、迷信或者渲染暴力的；(七)法律、行政法规规定禁止的其他内容。”

〔12〕刘学在、胡振玲：《论司法权与行政权的十大区别》，《湖北教育学院学报》2002年第4期。

〔13〕国家互联网信息办公室已于2015年2月发布《互联网用户账号名称管理规定》，对账号实名制进行了相应的规定，但是实践操作中仍存在大量漏洞，网络用户可以通过多种手段规避实名制要求，发布网络信息。

〔责任编辑：禾平〕

刘鹏(1985—)，法学博士，曲阜师范大学法学院讲师，中国社会科学院法学所博士后，研究方向：知识产权法。

〔*〕本文系2014年山东省社科规划项目“网络谣言治理法律制度研究”(项目编号：14DFXJ01)的阶段性成果。