户籍制度改革与“人的城镇化”问题检视〔*〕

○　吴业苗

(南京师范大学　社会发展学院， 江苏　南京　210097)



户籍制度改革与“人的城镇化”问题检视〔*〕

○吴业苗

(南京师范大学社会发展学院， 江苏南京210097)

形成于上世纪50年代的户籍制度具有严格的社会管理功能，它控制了农业人口流动，并赋予城乡居民差别化公共服务权益。改革开放后，随着乡镇企业、小城镇和城市化的快速发展，国家对户籍制度进行了一系列改革，冀望它能促进农业人口流动和转移。然而，户籍制度改革不尽如人意，实际成效总是低于改革预期。“人的城镇化”不同于“物的城镇化”，要求户籍制度改革必须破解诸如农业流动人口落户城镇、转变身份，以及消解城乡二元结构、留住“乡愁”等棘手问题，进而为新型城镇化发展开辟新路径。

户籍制度；人的城镇化；流动人口

一、问题提出

自1990年代以来，中国城镇化一直在快车道上前行，城市面积扩大9.2倍。然而，土地、空间城镇化发展与人口城镇化发展严重失衡，常住人口城镇化率只增加2.58倍，户籍人口城镇化率更低，仅增加1.78倍。〔1〕面对城镇化发展中出现的土地城镇化扩张过快和人口城镇化发展不足的“夹生”现象，中央审时度势，及时提出新型城镇化发展战略，并且要求新型城镇化发展要以“人的城镇化”为核心。当下中国城镇化既负载着全面建成小康社会、基本实现现代化的时代使命，又担负着消弭城乡发展差距、实现城乡一体化和“扩内需、稳增长”的现实重任，其发展除了要保持一定的速度外，还必须确保方向正确，否则前行速度越快，出现的偏差可能越大，纠正起来就越有难度。

中国城镇化在不同时期被国家政治赋予不同的主题内容：计划经济时期是禁止农民流动和鼓励城市知识青年上山下乡的“逆城镇化”；1980年代是农民“离土不离乡、进厂不进城”的小城镇化；1990年代后是以建设各种特色“国际大都市”为主体的大中小城市携手并进的城镇化。中国城镇化已经由控制发展、限制发展提档，升级为快速发展的新阶段。尽管城镇化发展方式饱受争议，行进途中充满坎坷与曲折，但可喜的是，中国城镇化不再停滞不前，也不再彷徨，正昂首阔步地走在中国特色的社会主义大道上，已经聚集了巨大“势能”，推动着农业社会向城市社会、传统社会向现代社会的转型。然而，中国城镇化发展的“量”与“质”不对称，是“半江瑟瑟半江红”的“半城镇化”，即没有农业人口有效转移和市民化的城镇化。如今，中央强调新型城镇化发展要以“人的城镇化”为核心，一是要纠正传统城镇化的“重物轻人”发展模式，弥补“物的城镇化”发展缺陷；二是要以人为本，将农业转移人口没有选择权的“被动城镇化”置换为自由迁徙、自主选择的“主动城镇化”。从某种意义上说，新型城镇化发展就是要修正既往城镇化发展偏差，以解决“人的城镇化”滞后于“物的城镇化”发展问题，进而更好更快地促进城镇的存量和增量农业转移人口的市民化。

农业人口转移及其市民化与城镇化发展相伴随，世界上任何一个国家的城镇化发展都转移了农业人口并对其进行市民化改造。尽管各国转移农业人口的路径不尽相同，有的甚至不惜使用“圈地”暴力驱赶农民，强迫农民放弃农业生产，离开农村，但总的来看，大多数国家的农民进城没有多少制度障碍，尤其没有户籍制度限制。只要离土农民在城镇有固定工作和稳定收入，他们就被政府列为城镇人，并且能平等地享有城镇居民的各项权益。欧美一些发达国家，亚洲的日本、韩国，以及中国的台湾地区没有户籍歧视，没有人为的制度障碍，自然也就没有“第二代农民工”。可是在中国，城镇在国家“保护”下形成了相对封闭的优势“利益共同体”，它们只接受农业转移人口为城镇做贡献，而拒绝与其共享共同体的利益，致使2亿多农业转移人口在城镇长期过着寄人篱下的生活。这些农业转移人口有的在城镇打工、生活了二三十年，已经习惯了城市的工作和生活方式，但他们充其量只能算是“新市民”——以农民身份从事非农职业的城市“边缘人”。

毋庸置疑，城乡二元结构形成的诸多“制度屏蔽”仍在阻碍农业转移人口转变身份、实现市民化，其中，户籍制度是最重要的，它将所有社会成员分为农业户口和非农业户口，并借助相关制度赋予这两类人口不平等身份。尽管有学者通过数据推演，认为户籍制度对农村劳动力流动没有直接影响，当前的户籍制度改革在引导农民工流动方面的作用有限，〔2〕但多数学者还是将户籍制度视为束缚“人的城镇化”的重要制度壁垒，是制约农业人口转移和市民化的“罪魁祸首”。如Hertel认为，中国实行严格控制城市规模的户籍制度，不仅阻碍了农村人口向城市转移，还使得农村剩余劳动力向城市转移后难以获得与城市人口相等的经济和社会待遇。〔3〕陆益龙也曾分析指出，“户籍制度不仅没有设置预防社会不公的机制，相反，制度的某些条款在动机和效果方面都履行资源及权利分配的规则”，它是“一种户籍身份制而非公民身份制，从而为社会分配不平等提供了合法性的依据和操作平台”。〔4〕如此，学者们将户籍制度比作城镇化进程中的一道隐形“篱笆墙”，并将促进农业转移人口市民化和实现人的城镇化寄托于户籍制度改革上：户籍制度不仅是实现“人的城镇化”的一个最基本的方面，也是中国从传统城镇化道路走向新型城镇化道路的重中之重，中国要实现“人的城镇化”，就必须改革现行的户籍制度。〔5〕

户籍制度拥有人口信息登记和人口迁移管理两个基本功能，学者们普遍接受户籍制度的人口信息登记功能，有异议的是它的人口迁移管理功能。有学者认为户籍制度对人口迁移方面的严格管控是造成中国“人的城镇化”落后的最重要原因。〔6〕由于中国城乡居民经济收入差距大，公共事业与公共服务发展严重不平衡，如果国家放弃人口迁移管控，任由人口自由迁移，农村城镇、中小城市发展或许不会受到多大影响，大城市特别是特大城市的“城市病”无疑将进一步加剧。由此来看，深化户籍制度改革绝不能废除户籍制度管理人口迁移功能。这是其一。其二，户籍制度通过“利益捆绑”造成了“户籍与非户籍人口在就业、养老、医疗、子女教育、住房等方面存在非常大的差异”〔7〕，如是，要消除“差异”，促进人的城镇化发展，就一定要“以户籍制度改革为基本导向”〔8〕，“以户籍制度改革为抓手”〔9〕。

人的城镇化是一项复杂的系统工程，期望改革户籍管理制度、放松户籍管控就能使一系列城镇化问题迎刃而解，那是不现实的。城乡二元户籍制度在60多年演进中造成的阶层分化、利益不均等问题，在新形势下变得更加复杂：户籍制度衍生的问题今非昔比，一些曾对农业人口不公平的条款，如今却演变为维护农民利益的保护伞。因此，户籍制度对农业人口流动及其市民化造成的问题比户籍制度本身存在的问题更多、更复杂，需要根据新型城镇化情境和人的城镇化要求检视其症结所在。

二、二元户籍制度形成与人口流动的控制

1949年毛泽东在《中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的报告》中指出，“必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业与农业，紧密地联系起来”，“决不可以丢掉乡村，仅顾城市”〔10〕。但随着党的工作重心由乡村转移到城市，中国便进入“城市领导乡村”的发展与治理模式。梁漱溟担心“党‘忘掉’了农村”〔11〕， 1953年在讨论过渡时期总路线的政协全国委员会常委会上提出，“今建设重点在工业”〔12〕，有可能造成“工人九天，农民九地”〔13〕。遗憾的是，梁漱溟的发言不仅没有引起中央重视农村发展，反而受到“不实事求是的批判”。〔14〕自此，中国城乡分化不断加大，并在1950年代末形成城乡二元经济社会结构。

准确地说，中国城乡二元分化始于粮食统购统销政策。〔15〕党和国家的工作中心转移到城市后，建设城市和发展社会主义工业化需要大量粮食，而1953年农村发生的霜灾让农民更加惜售粮食，城市粮食需求缺口很大，于是，中央“下决心搞统购统销”，否则“没有出路”〔16〕。1953年10月中央政治局扩大会议作出《中共中央关于粮食统购统销的决议》，规定粮食的“所有收购量和供应量，收购标准和供应标准，收购价格和供应价格等，都必须由中央统一规定或经中央批准”。随后，中共中央和政务院于1953年11月、1954年9月作出《关于在全国实行计划收购油料的决定》《关于实行棉布计划收购和计划供应的命令》和《关于棉花计划收购的命令》，对粮、棉、油等比较重要的农产品实行统购统销。统购统销打通了城市建设和工业发展提取农业积累的通道，便于国家利用农产品的定价权从农民手中低价统购农产品，并通过工农产品价格剪刀差形式向农民收取“暗税”。

高度计划体制下的粮食“统购”收了不少“过头粮”。国家收购的粮食本应该是农民余粮，但由于国家规定的“征购粮”标准高，一些农民把口粮甚至种子也交给国家。到春荒时节，国家为了让农民有饭吃，再“返销”一些粮食给缺粮的农民。1962年1月27日刘少奇在扩大的中央工作会议上对这种情况作了说明：“现在国家对粮食的需要量，同农民愿意交售的数量之间，是有矛盾的，而且矛盾相当尖锐”；“假如让农民统统吃饱了，然后国家才征购，那末，我们这些人就没有饭吃了，工人、教员、科学家以及其他的城里人都没有饭吃了”〔17〕。统购统销政策将城乡居民分成吃“商品粮”的和吃“农业粮”的两大新世袭阶层，吃“农业粮”的人要想跳出“农门”成为吃“商品粮”的人，几乎难于上青天。统购统销政策让农民在城市无法生存！一般人因私事进城办事，需要自带干粮，或投亲靠友解决吃饭问题；如因公事进城，先要到地方政府申请出具“出差证明”，待批准后，方可用等量粮食到粮管所兑换省内流通粮票或全国流通粮票，〔18〕以解决出差人的吃饭问题。

统购统销政策对农民流动的控制是间接的，将农民牢牢固定在农村并使农业户口身份化的是户籍管理制度。面对城市粮食供应紧张的压力，1953年政务院发出《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，规定未经劳动部门许可，任何单位不得擅自去农村招收工人。1954年内务部与劳动部发出《关于继续贯彻〈劝止农民人口盲目流入城市〉的指示》，又一次限制农民向城市流动。1956年国务院发出《关于防止农村人口盲目外流的指示》，再一次强调城市单位不得私自从农村招工。1957年3月和9月，国务院先后发出《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》和《关于防止农民盲目流入城市的通知》，严格限制农民向城市流动。在限制农村人口流动的系列政策基础上，1958年全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国户口登记条例》，以法规形式将城乡居民划分为农业户口和非农业户口，并且规定“农转非”的三个条件，即持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或城市户口登记机关的准予迁入证明的人，才能到常驻地户口登记机关申请办理迁出农村户口手续。这一条例将限制农民向城市流动与迁徙的一系列政策上升为法规，强制力更大，“乡下人”改变身份变成“城里人”的通道进一步收窄。

统购统销制度下的农民，包括城郊农民，可以自带“干粮”，或采取早出晚归的方式到城镇寻活赚钱，而《中华人民共和国户口登记条例》的实施彻底剥夺了农民自由迁徙权力，农业户口被完全排斥在城市场域之外。尽管户口登记条例没有涉及城乡居民的社会地位和福利待遇，但从城乡二元分化、城乡不平等发展进路看，它却是形塑城乡二元经济社会结构的“罪魁祸首”。正是有了户口的城乡区别，国家才可以冠冕堂皇地实施城乡差别化社会管理，将有限的福利资源更多地配置给城市居民，农村人成为低于城市人的“二等公民”。如此情境下，具有城市户籍的人便可以天经地义地享有高于农村人的劳动就业、医疗保健、养老保障、文化教育、子女落户，以及粮油、副食品补贴等一系列不平等待遇，梁漱溟“工人九天”“农民九地”的担心变成了现实。

三、户籍制度松动与城镇非农业户口的有限放开

统购统销制度和户籍登记管理制度是城乡一系列不平等制度的核心，要消除城乡二元结构，实现城乡一体化发展，必须废除或改革这两项制度。1980年代初，乡镇企业兴建与东南沿海地区开放几乎同步开启，但农村剩余劳动力只能在本乡镇而不能跨地区、跨行业流动。这固然与当时国家推行“离土不离乡、进厂不进城”的城镇化政策有一定关系，但在事实上，即使没有这个政策限制，农民也很难到东南沿海地区打工——粮食统购统销政策不允许农民异地流动，因为农民没法带足够多的粮食到东南沿海的乡镇企业打工。这种状况直到1980年代中期才有所缓解。1984年《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》(1985年“中央一号文件”)指出：从1985年起，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购。这是改革开放后国家首次对粮食流通体制进行改革，它标志着中国农产品购销体制由统购统销走向“双轨制”。粮食购销双轨政策的实施，打开了农民远距离流动的方便之门，农民能从市场上购买到议价粮，自然可以更长久地留在城市。1993年国务院《关于加快粮食流通体制改革的通知》指出，“取消国家食油收购计划和食油定量供应政策”，“在二三年内全部放开粮食价格”。统购统销政策的取消，表明国家把农产品生产和销售的权益交给了农民，农民成为独立、自主的市场主体，可以根据市场交易规则自主决定农产品出卖的时间和对象，以获取更多利益。它的更大意义在于，取消粮食统购统销政策意味着国家放松对农民的地域管制，农民拥有了更多的人身自由权，可以根据自己的意愿在城乡间流动和到城市打工。

统购统销政策的取消，虽然有助于促进农民流动，但它没有涉及农民身份问题，身份歧视在城市普遍存在。背着农民身份桎梏的人，即使与城市人从事同样的工作，工资、福利待遇也有较大区别。于是，越来越多的农村人尤其是年轻人，渴望将自己的农业户口转变为非农业户口，成为“国家人”“城里人”。1984年1月中共中央在《关于一九八四年农村工作的通知》中指出，“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。《通知》表明城乡二元户籍制度开始松动。同年10月，国务院《关于农民进集镇落户问题的通知》规定，凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在城镇有固定住所、有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口并将他们统计为“非农业人口”，纳入街道居民小组进行管理，享有与同集镇居民一样的权利。这一政策对农业户口转变为非农业户口具有里程碑意义。由于要求“农转非”的农民太多，个别地方政府便以“振兴经济”“城镇增容”为名，将城镇户口标价出卖。针对“农转非”过程中出现的混乱现象，1988年、1989年、1990年国务院及有关部门连续下发《关于制止一些市县公开出卖城镇户口的通知》《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》《关于“农转非”政策管理工作分工意见报告的通知》，一方面要求坚决制止和纠正卖户口的错误做法，另一方面要求把“农转非”纳入国民经济与社会发展计划，控制“农转非”指标。在治理整顿的大环境下，〔19〕户籍制度改革慢了下来。

邓小平南方讲活和党的十四大召开，要求进一步解放思想，加快改革开放步伐，户籍管理制度改革随之加快。1992年公安部发出《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，广东、浙江等10多个省先后实行“当地有效城镇居民户口”，即“蓝印户口”。同年全国各地掀起了“卖户口”热潮：〔20〕已有一名以上的非农业户口家庭，其农业人口成员可以按照每人3000元的价格购买非农业户口；没有非农业户口的家庭，其成员要想成为“城里人”，必须按照每人10000元的价格购买非农业户口。为纠正卖户口的不正常现象，1992年经国务院办公厅同意，公安部下发《关于坚决制止公开卖非农业户口的错误做法的紧急通知》，制止各地卖户口行为。虽然地方政府“卖户口”行为得到制止，但随着城市化步伐不断加快，户籍制度改革还在一些城镇缓慢进行着：1997年国务院批准公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》，规定试点镇具备条件的农村人口可以办理城镇常住户口；2000年中共中央、国务院下发的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》指出，“凡在县级市区，县级人民政府驻地镇及县以下的城镇有合法固定住所、固定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策”；2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，要求办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。

在此基础上，2006年10月公安部门着手进行户籍制度改革，并将改革重点放在取消农业与非农业户口界限、建立城乡统一的户口登记管理制度，以及以具有合法固定住所作为城镇落户的基本条件上。城乡二元户籍制度改革已经由小城镇向城市扩展：农业户口转变为非农业户口在小城镇已经没有障碍，一些中小城市的非农业户口也逐步放开。2014年7月国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求建立城乡统一的户口登记制度，即取消农业户口与非农业户口性质区分，以及由此衍生的蓝印户口等户口类型，将城乡居民户口统一登记为居民户口。新的户籍制度改革是在新型城镇化背景下进行的，改革力度超过以往任何一次，体现了人的城镇化发展对转移农业人口和实现市民化的内在要求。再者，此次户籍制度改革不仅注重化解城镇存量农业转移人口城镇落户问题，而且对增量农业转移人口也给予制度安排，并且还指明了户籍制度改革的下一步要求，即逐步实现城乡教育、就业、住房、养老，以及社会福利、社会救助、异地高考等社会权利平等，城乡居民将“同名”“同命”，进而促进人的城镇化发展。

四、“人的城镇化”背景下户籍制度改革的主要问题

户籍制度是“城乡二元体制的最突出的体制原因”〔21〕，要化解城乡发展中“人”的问题，更好、更快地转移农业人口和实现人的城镇化，必须深化户籍制度改革。换言之，户籍制度是解决人的城镇化问题的前置条件，解决农业人口转移和人的城镇化问题离不开户籍制度改革。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》已经为户籍制度改革指明了政策方向，现在的关键是要根据国务院的户籍制度改革意见推进人的城镇化发展。客观地说，中国农业人口向城镇流动已经持续了30多年，户籍制度及其相关政策改革进行了若干次，各地推进农民市民化的实践活动也不乏创新之举，但实际效果并不明显，几亿农业流动人口一直走在市民化路上，难以实现市民化。探究其原因，有政策缺乏操作性、持续性方面的，也有地方政府过于强调实际困难方面的，还有地方与中央、地方与地方之间的利益博弈方面的，其中最主要的是，无论制度改革还是实践活动都没有触及到人的城镇化“核心问题”。一方面，制度改革不彻底，一味地强调改革的“进一步”“深化”，始终未能赋予农业流动人口的市民化权益；另一方面，地方政府的实践活动停留在被动执行上，工作的主动性和力度都不大，并且总是“犹抱琵琶半遮面”，不愿意真正让利于农业流动人口。如此，检视农业流动人口城镇落户、转变身份，以及消解城乡二元结构、留住“乡愁”等问题，发现新型城镇化背景下这些问题的变化及其症结，对户籍制度改革和人的城镇化发展都是必要的。

1.落户城镇：大城市难，经济发达地区的农村城镇困难也多

户籍制度改革最终目标是要让户籍制度回归其人口登记、迁移管理的最初功能，按照常住地登记户口，并赋予人自由迁徙的基本权利。然而，国务院“全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件、严格控制特大城市人口规模”的“意见”表明，户籍制度仍是规约农业人口转移的制度屏蔽。无论严格控制特大城市人口规模，还是建立完善大城市积分落户的规定，都与“人自由迁移”本意相去甚远——中国户籍制度改革还有很长的路要走。

就当前中国农业转移人口集中程度看，大多数农业流动人口聚集在大城市和特大城市，并且还在源源不断地流入。如果特大城市、大城市农业转移人口户籍问题得不到解决，他们的居住权、子女受教育权、社会保障权与城市居民仍有大的差异，那么户籍制度改革就没有实质性进步。此外，本次户籍制度改革没有正面回应农业流动人口在特大城市和大城市落户问题，也没有限制农业人口和其他城市户籍人口继续流入大城市或特大城市的具体举措，如此下去，大城市和特大城市的非本市户籍人口还将不断增加，人口的空间压力和公共服务覆盖常住户口难度也会越来越大。

再者，本次户籍制度改革再一次强调，进一步放开中小城市、农村城镇户籍，让更多的农业转移人口到中小城市和农村城镇落户。这一制度设置在理论上是成立的，因为中小城市和农村城镇的市民化成本比大城市低，农业人口向这些地方比向大城市转移要容易。但这也不是绝对的，需要区分不同的地区：在经济欠发达地区，农民到中小城市和城镇落户没有多大难度，甚至一些地方政府还出台优惠措施，鼓励或强制农民进城镇、改变户籍；而在经济发达地区，中小城市和农村城镇的外来人口已经很多，有不少地方已经超过了本地城镇人口承载力，政府的公共设施建设、公共服务供给压力都很大，以至于一些中小城市，如广东省中山、江苏省张家港等城市在购房入户、投资入户的基础上选择了类似于大城市的“积分落户”政策，以控制外来人口落户。尽管“积分落户”为农业人口转变为市民拓宽了新渠道，但由于经济发达地区的中小城市和农村城镇的外来农业人口多，各地对积分落户规定了诸多限制性条件。如，广州市2010年开始实施“积分入户”的户籍政策，规定积满85分的外来人员就可以申请入户，但广州市当年只有3000个落户指标数，以至于积分达到132分才能落户，且基本上是高学历、高技术的人才，很少有农业人口。再如，张家港市2012年本地户籍人口为89万人，外地人口有64万人，通过积分落户途径转变身份的只有813名。〔22〕如此，经济发达地区的城镇政府都不敢不计后果地完全放开户籍制度，普遍采用一定方式设置阶梯式落户通道，以调控落户规模和节奏。即是说，无论在大城市还是中小城市、农村城镇，户籍制度在今后相当长的时期仍是控制、调节农业人口流动与落户的手段，户籍制度改革一定要把握好“度”。中国不同于西方国家，农业人口庞大，如果不能有效缩小城乡和地区差距就放弃户籍管理制度，不仅难以推进城镇化发展，甚至还有可能葬送城镇化发展的成果。

2.农业流动人口转身：有人欢喜，有人纠结

1990年代初，中国农民“弄潮儿”冲破户籍制度枷锁，或只身一人，或与老乡亲戚成群结队地闯入到城市空间，寻求新生活。当时农业人口之所以能选择进城打工，一方面是家庭联产承包责任制的实施解放了农业劳动力，农业生产出现了大量剩余劳动力；另一方面，市场经济体制改革促进了城市建设和工业发展，城市需要大量的廉价劳动力，这使农业生产“去内卷化”〔23〕成为可能。于是，农村剩余劳动力源源不断地流出农村，并在1990年代中后期形成声势浩大的农民工大潮。由此来看，绝大多数打工者进城的目的不是为了转变农民身份，成为市民，赚钱、致富的强烈愿望驱使他们最大程度地容忍城镇和企业的不公平待遇——城市打工者都是以农民身份从事着非农产业，城市提供给他们的多数岗位是苦活、累活、脏活，工资待遇低，福利保障少，不能享有城市居民的公共服务权益。然而，城乡一体化发展和新型城镇化战略实施，以及城市发展越来越离不开农民工的现状，需要国家和城市政府解决农业流动人口转移和市民化问题。

藉此，国家和各级政府纷纷制定农业转移人口的城镇落户规划。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出，到2020年要让1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。各省也在《规划》中对农业人口转移作出具体安排，如江苏省提出，到2020年推动520万目前仍在农村的人口进城，并且要让符合条件的800万“半市民化”人口实现市民化。〔24〕就当下一些地方的新型城镇化发展规划看，农业转移人口到城镇落户、转变身份已经成为各地政府的行政任务。然而，当前的城乡利益格局已经发生了较大变化，农民对进城落户的需求不尽相同，有些打工者和居村农民不想转变农民身份，成为城镇居民。尽管城乡的居民收入、公共服务水平差距还很大，城乡经济社会发展依旧不对等，但随着国家强农、惠农、利农、便农政策的实施，不少农民觉得“做农民没有什么不好”，以至于越来越多的农民既想进城，又慎进城。〔25〕农民进城落户是“你情我愿”的事情，政府一定要尊重农业转移人口的意愿和选择，不能采用行政手段强制农民进城上楼，不能为了城镇化率的提高而诱导农民转变城镇户口，更不能在城镇化发展中犯“大跃进”错误。

3.消解城乡二元结构：利要大于弊

中国的城乡二元结构始于1950年代中后期，它将城市与农村、工业与农业、市民与农民隔离开来，使城乡成为各自独立的单元。城乡二元结构备受社会各界诟病，国家和政府也为此进行了诸如取消粮食统购统销、取消城镇居民副食品补贴等改革，城乡二元结构有所松动，但是，它的“结构力”仍阻碍着城乡之间生产要素的互动，并严重制约了“三农”问题解决。为缩小城乡发展差距，消弭城乡二元结构，中央在“我国现在总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段”下提出了推进城乡统筹发展、城乡一体化发展战略，要求各级政府坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，将公共事业发展重点转移到农村，大力促进城乡均等化公共服务发展。由此来看，无论新农村建设、新型城镇化发展，还是为此进行的取消农业户口、统一居民户口的户籍制度改革，都要消解城乡二元经济社会结构。

然而，有学者认为，中国小规模农业和大量人口生活在农村是近百年内都不会改变的基本事实，“中国的二元结构可能会长期并存”〔26〕。更有甚者，有学者指出，“城乡二元结构既是一种剥削性的结构，又是一种保护性的结构”，当前体制性的城乡二元结构正在“由过去剥削型的城乡二元结构变成保护型的城乡二元结构”，并且，城乡二元结构中“几乎所有限制农民进城的制度都已取消，农民可以自由地进城”。不仅如此，中国城乡二元结构正在发挥“对农民这个中国最大弱势群体的保护作用”，不仅限制了城市资本及市民下乡掠夺农村财富，而且允许进城失败的农民返回农村家乡，有效地防止城市出现贫民窟和形成“城市内二元结构”〔27〕。

1950年代的户籍制度形塑了城乡二元结构，它造成了中国城乡社会一系列不平等，户籍制度改革和人的城镇化发展必须打破城乡二元结构。(1)城乡二元结构实质上是权利不平等、城乡发展不协调的社会体制，不能因为它现在还具有一些正面功能，就错误地认为它的存在是合理的，并将长期保留。(2)当前城乡二元结构确实具有阻碍城市资本下乡掠夺农村资源、允许进城失败农民回乡、过“温饱有余的宁静生活”，以及避免城市社会出现二元化的作用。然而，城乡二元结构的这种“善”，只是维护了弱势群体的生存权，而忽视了农业人口的发展权。(3)城市之所以能肆无忌惮地掠夺农村，市民之所以能一如既往地歧视、排斥农民，均源于城乡二元结构赋予的不平等、不公平权力。1970年代中国工业化体系的建立和改革开放后“中国奇迹”的出现确实离不开广大农民创造，但这是城乡二元结构对农民的无情剥削。将剥削廉价农业劳动力创造的“中国特色”归功于城乡二元结构，并说它“功莫大焉”，有“强词夺理”之嫌。(4)城乡各有生活优势，选择在农村生活还是在城市生活应该由公民自主决定，不能因为你曾经是农民，也不能因为农民进城失败，就想当然地认为农民愿意回到乡村过田园生活。这种设想多少有些天真，也是对进城农民发展的不负责任。如果政府为进城农民建立起与市民一样的社会保障，“失败”的农民完全可以在城镇继续生活下去，未必一定要回到乡村。(5)城乡二元结构对农民有保护作用只是暂时的、表面的，不能由此抵牾城乡一体化发展。“城乡一体化不是要完全消灭城乡差别，最终达到城乡经济社会的绝对均等”的城乡“一样化”和“平均化”〔28〕，它的发展是要城市更像城市，农村更像农村，各有鲜明特色。城乡一体化发展的价值旨趣在于，消除城乡分立，使农村与城市对接、并轨，让城乡居民共享均等化公共服务，并过上现代文明生活，而这是城乡二元结构所不能及的。

4.“乡愁”：留住不易，安放更难

一定意义上说，城镇化是“农民或农村人口越来越少、城市人口越来越多的变化过程”〔29〕。并且，人口城镇化是“反映城镇化水平的一个最重要的指标”，几乎世界上所有国家的城镇化发展都选择了转移、减少农业人口的道路。〔30〕中国“物的城镇化”发展已经让2.5亿以上的农业人口流出村庄，很多村庄尤其是中西部地区的村庄变成了空心村，昔日鸡鸣狗吠、禽畜成群、炊烟袅袅的村庄日趋沉寂下来，越来越多的村庄呈现出土地荒芜、杂草丛生的萧条、破败景象。正如刘奇所说，一些村落中年轻人纷纷逃离村庄，有条件的农户搬迁到城镇定居，只留下留守老人，而随着老人离世，村庄只能自然消亡。〔31〕

以“人的城镇化”为核心的新型城镇化能阻止村庄衰落，能让村庄再度复兴吗？就国家户籍制度改革的主旨看，新型城镇化目标指向是要解决人口城镇化滞后于土地城镇化发展问题，促进农业人口转移及其市民化，使“人的城镇化”与“物的城镇化”协调发展。尽管乡村是中华文明之根，每一个离乡的人都有“此心安处是吾乡”情愫，并且，国家的新型城镇化发展战略也强调“留着乡愁”，但很显然，新型城镇化发展重点不是美丽乡村建设，也不是让村庄挽留农民，相反，它需要继续从村庄转移农业人口。人们冀望发展新型城镇化的同时能重建一个有活力、有希望的故乡，以守望记忆中的家园：“如果我们注定要落脚于城市，那么在这一个文明历程中，能否安顿好故乡、记得住乡愁，决定了我们能走多远，能抵达怎样的境界”〔32〕。

然而，新型城镇化发展既想转移农业人口又想留着乡愁绝非易事。从农民角度看，传统中国农民是“粘在土地上的”，“‘土’是他们的命根”，“一代一代的下去”，“定居是常态，迁移是变态”〔33〕。但由于受到城镇化、市场化大潮冲击，多数农民尤其是青年农民变得躁动不安，进城梦、致富梦已难以安放“乡愁”。从政府角度看，城镇化是经济社会发展的重要引擎：一方面，城镇化发展是拉动经济持续发展的重要手段——城镇化每提高一个百分点，大概能够增加国内消费1.6个百分点，可以拉动GDP增长两个百分点；〔34〕另一方面，推进城镇化建设，让广大农村人口相对集中居住，公用设施以及科技、教育、文化、体育、医疗等公共资源配置才能更有效。如此情境下，要留着乡愁，并要在新型城镇化发展中安放好乡愁，对农业流动人口和地方政府来说都比较困难，需要“顶层”的“大智慧”设计。

五、小结与思考

形成于1950年代的中国户籍制度在亿万农业人口进城大潮的强烈冲击下变得支离破碎：虽然它仍在某些方面妨碍进城农业人口享有城镇居民权益，但已不具有计划经济时期控制人口流动的功能，户籍制度限制人口自由流动的时代已经一去不复返；虽然城镇居民一些福利还与户籍绑架在一起，城乡居民在居住、教育、养老、医疗等公共服务方面仍有一定差距，但随着国家“以工带农、以城促乡”方针的贯彻落实，以及政府强农、惠农力度加大，居村农民福利会大幅度地提高，甚至某些福利比城镇居民还好。如此，尽管户籍制度形塑并固化了城乡二元结构，造成了城乡不协调发展和居民权益不平等，但如今户籍制度的功能日渐式微已成不争的事实，多数城乡二元结构性问题已经不是户籍制度导致的，它更复杂，需要从其他方面寻找解决办法。就此而论，深化户籍制度改革，绝非不要户籍制度的人口管控，也不能过于强调转移农业人口。新型城镇化既要否定土地城镇化发展模式，但也不是鼓励农业人口进城的人口城镇化模式。如果不顾中国农业人口多的国情，以发展新型城镇化为借口，草率地鼓励、甚至强制农民进城，并承诺让公共服务全面覆盖所有常住居民，就当下政府财力状况看，几乎难以兑现。这样做是不现实的，也是极其危险的。

农民问题是“三农问题”中的核心问题，改革开放后各级政府一直把农民问题的解决放在第一位，并且群策群力地使农民增收、致富。然而，农民问题除了农民在经济上穷、生活上苦和能力上弱外，最为突出的问题是农民人数太多，占总人口比例太大。因此，中国农民问题的解决，不能局限于农村、农业，唯有跳出农村和农业，减少农业人口、发展非农产业，才能更有效地解决农民问题。严格来说，农民离土别乡、到城镇打工不是政府预先设置的，也不是城市出于“支持农村”而有意为之的，它是亿万勤劳、勇敢、会算计的农民“理性扩张”创造出来的。〔35〕今天来看，正是1990年代被视为“盲流”的进城打工者打破了城乡二元结构，他们为经济发展、城市建设和居民生活改善做出极大贡献，没有他们，“中国制造”就不会有强大的国际竞争力；同样，离开他们，“中国奇迹”就不复存在。如此，国家、政府，还有城市居民都需要善待打工者，不仅不能歧视他们，而且还要主动帮助他们转变身份，使他们能享有与市民一样的公共服务权益。

但另一方面，中国现今的城乡关系、工农关系与计划经济时期大相径庭，与改革开放初1980年代也有较大不同。一方面城镇化发展诱惑农民尤其是经济欠发达地区、老少边穷地区的农民持续离开农村，其中，不乏有人渴望成为城镇居民；另一方面，新农村建设的开展，农业变得更强、农村变得更美、农民变得更富，越来越多的村庄被打造为安居乐业的美丽家园，农民正在成为体面的职业，这又影响了农业人口流动与转移，甚至有相当多的城镇打工者不愿意放弃农业户口。如此，国家和政府要慎重对待新型城镇化发展中的农业人口转移与市民化问题，不能因为经济发展需要城镇化来拉动内需，就动员甚至强迫农业人口改变身份。中国新农村建设和新型城镇化的主战场一个在农村，一个在城镇。新农村建设是要让留在农村的农民过上与城镇居民一样的幸福日子，而城镇化发展却要设法转移农业人口、减少农民，二者行动逻辑在表面上有些相悖。其实不然，新农村建设和新型城镇化发展是相辅相成的，它们统一于城乡一体化。中国缩小城乡差别、工农差别，实现城乡发展一体化需要新农村建设和新型城镇化“双轮驱动”。只有城市与农村比翼双飞，中国人才能在繁华城市、温馨小镇和美丽乡村的多元化居住环境中自主选择，并过上幸福生活。因此，人的城镇化发展指向并非只有农民进城一条路，只要户籍制度改革坚持城乡一体化发展理念，并能保障居民无论居住在城市、农村城镇和乡村都能享有均等化公共服务权益，就可以妥善地化解新型城镇化发展中诸如人到哪里去、居民权益如何公正地保障等棘手问题。

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注释：

〔1〕车海刚、张菀航：《以人为核心的城镇化应坚持二维改革路径——辜胜阻谈新型城镇化》，《中国发展观察》2014年第11期。

〔2〕孙文凯、白重恩、谢沛初：《户籍制度改革对中国农村劳动力流动的影响》，《经济研究》2011年第1期。

〔3〕Hertel T,and Fan Z. Labor Market Distortions,Rural-urban Inequality and the Opening of China’s Economy.Economic Modelling,2006(23),pp.76-109.

〔4〕陆益龙：《超越户口：解读中国户籍制度》，中国社会科学出版社，2004年，第155页。

〔5〕胡宝荣：《论户籍制度与人的城镇化》，《福建论坛·人文社会科学版》2013年第12期。

〔6〕张伟进、胡春、方振瑞：《农民工迁移、户籍制度改革与城乡居民生活差距》，《南开经济研究》2014年第2期。

〔7〕陆益龙：《户口还起作用吗——户籍制度与社会分层和流动》，《中国社会科学》2008年第1期。

〔8〕中国人口与发展研究中心课题组：《中国人口城镇化战略研究》，《人口研究》2012年第3期。

〔9〕任远：《人的城镇化: 新型城镇化的本质研究》，《复旦学报(社会科学版)》2014年第4期。

〔10〕《毛泽东选集(第四卷)》，人民出版社，1991年，第1427页。

〔11〕《毛泽东选集(第五卷)》，人民出版社,1977年，第114页。

〔12〕〔13〕梁漱溟：《社会与人生：梁漱溟文选》，中国文联出版社，1996年，第674、674页。

〔14〕梁漱溟悼词第一稿有“一九五三年在讨论社会主义总路线时他提出不同意见，受到不实事求是的批判”的话，第二稿将“批判改为批评”，梁的家属表示难以接受，于是这句话在悼词中被删除。参见张昌华：《梁漱溟：匹夫不可夺志》，《文汇读书周报》2012年6月8日，第13版。

〔15〕统购统销政策从1953年开始实施，即禁止粮食自由买卖，农民要把生产的粮食(留下经国家批准的自己食用的数量和品种)卖给国家，再由国家供应全社会所需要的粮食，城镇家庭凭粮本到粮店购买粮食。随着社会主义改造的深入，人们日常生活用品，如棉布、油、糖、烟、酒、自行车等都被纳入计划体制，全面实施统购统销。

〔16〕中央文献研究室：《陈云传(下)》，中央文献出版社，2005年，第1618页。

〔17〕《刘少奇选集(下卷)》，人民出版社，1985年，第441-442页。

〔18〕粮票是居民购买粮食凭证。1955年8月25日，国务院全体会议第17次会议通过《市镇粮食定量供应凭证印制暂行办法》，全国粮票从此应运而生，此后，各省也陆续发行省粮票。1993年，粮票退出居民日常生活，居民可以从市场购买粮食，以粮票为主体的长达30多年的“票证时代”结束。

〔19〕1989年11月中共十三届五中全会通过的《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》指出，包括今年在内，用三年或者更长一点的时间，基本完成治理整顿任务。

〔20〕据公安等部门估算，1992年各地卖户口所得金额达100-200亿元。

〔21〕李强等：《多元城镇化与中国发展：战略及推进模式研究》，社会科学文献出版社，2013年，第14页。

〔22〕王伟健：《放开进城落户限制有多远》，《人民日报 》2015年3月25日，第2版。

〔23〕Clifford Geertz.Agricultural Involution.Berkeley: University of California Press,1963.

〔24〕汪晓霞：《推进新型城镇化，铺好800万人进城路》，《新华日报》2014年8月16日，第1-2版。

〔25〕顾仲阳：《户改了，为啥还观望》，《人民日报 》2014年8月18日，第17版。

〔26〕周立：《中国城乡一体化与新型城镇化的未来发展》，《中国乡村发现》2014年第4期。

〔27〕贺雪峰：《论中国式城市化与现代化道路》，《中国农村观察》2014年第1期。

〔28〕黄坤民：《城乡一体化路径演进研究：民本自发与政府自觉》，科学出版社，2009年，第35页。

〔29〕简新华、何志扬、黄锟：《中国城镇化与特色城镇化道路》，山东人民出版社，2010年，第2页。

〔30〕王克忠等：《论中国特色城镇化道路》，复旦大学出版社，2009年，第4页。

〔31〕刘奇：《城市化背景下的乡村价值该如何定位》，《中国发展观察》2012年第9期。

〔32〕本报评论部：《“回不去的故乡”何以绽放梦想》，《人民日报》2014年2月11日，第5版。

〔33〕费孝通：《乡土中国·生育制度》，北京大学出版社，2005年，第7页。

〔34〕吉炳轩：《加快推进城镇化建设是广大农民的迫切愿望》，《光明日报》2014年2月24日。

吴业苗(1966—)，博士，南京师范大学社会发展学院/国家治理与政府创新研究中心教授，研究方向：公共服务、城乡一体化、市民化等。

〔*〕本文系国家社会科学基金重点项目“公共服务均等化视阈下‘人的城镇化’实践问题与体制创新研究”(15ASH015)成果。