环境公共利益的法律属性

朱谦(苏州大学王健法学院，江苏苏州215006)



环境公共利益的法律属性

朱谦
(苏州大学王健法学院，江苏苏州215006)

摘要:作为生活利益的环境生态利益自古有之，但其生成为环境公共利益则是在环境危机背景下，通过民众个体诉求、社会普遍认同并最终由法律来加以确认的，而且法律对环境公共利益的确认是依附于承载环境公共利益的客体——“环境”来实现的。与国家环境利益、集体环境利益以及私人环境利益相比较，环境公共利益呈现出主体抽象、利益普惠、内容不确定以及易受侵害等特性。

关键词:环境;环境公共利益;《环境保护法》

一、问题的提出

在立法界和学术界多数学者看来，公共利益作为宪法性原则是不可定义的，因为公共利益具有相当程度的模糊性和不确定性，更有学者认为它是个缥缈不定的东西，迄今为止无人对之加以精确的界定［1］。正如中国台湾地区学者所言:“何谓公共利益，因非常抽象，可能人言人殊。”［2］法学领域对公共利益概念理解上的争论，很大程度上源于公共利益作为法律概念和非法律概念区分的缺失。美国分析法学家霍菲尔德认为，人们存在一种根深蒂固的不幸倾向，即在具体问题上往往混淆、参和法律量和非法律量［3］。关于法律概念的界定，正如德国学者魏德士所言，法律概念从来不曾是日常用语意义上的纯粹“观念性概念”。法律中的概念是从法律规范的保护目的与规范之间的联系中才获得了具体的含义的。法律概念也承担着法的调控任务，也受制于目的论。是规范目的决定了法律概念的功能，而不是相反［4］。因此，要探讨公共利益作为法律概念的内涵，应当从公共利益在法律中的规范目的出发来进行研究。①有学者通过我国法律文本中的公共利益概念，归纳出作为规范目的的公共利益具有四种规范目的:第一，作为一部法律的立法宗旨;第二，作为公权力行使的正当依据;第三，作为私权利的界限;第四，作为法律保护的对象。参见倪斐《公共利益法律化:理论、路径与制度完善》，载《法律科学》2009年第6期，45页。

然而，在环境法学界，长期以来人们主要关注的是对于环境权问题的研究，对于环境公共利益这个主题，学界并没有投入适当的学术精力，以致关于环境公共利益的基本范畴方面研究成果都很少。②在环境法学界，对于环境公共利益的初步讨论的文献，散见于杨朝霞《论环境公益诉讼的权利基础和起诉顺位——兼谈自然资源物权和环境权的理论要点》，载《法学论坛》2013年第3期;王小钢《论环境公益诉讼的利益和权利基础》，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2011年第3期;王小钢《义务本位论、权利本位论和环境公共利益——以乌托邦现实主义为视角》，载《法商研究》2010年第2期;巩固《私权还是公益?环境法学核心范畴探析》，载《浙江工商大学学报》2009年第6期。如果从环境公共利益在环境法律中的规范目的出发进行研究的话，环境公共利益应该实质性地体现在我国《环境保护法》第1条“为保护和改善环境，防治污染和其他公害”的立法目的条款之中，并结合《环境保护法》第2条“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”来加以界定。作为立法宗旨的环境公共利益属于法律价值层面的概念，因而有必要维持抽象的表达。这种立法模式的环境公共利益的法制化，不是通过法律规则而具体化，而是通过该部法律的整体制度设计来保证其实现的［5］。因此，环境公共利益是指与国家环境利益、集体环境利益以及私人环境利益相对的，各种天然的和经过人工改造的自然因素能够满足人类生存和发展需要的生态利益。

要研究环境公共利益的特性，就先要知悉学术界关于公共利益特点的各种认识。然而，就如同什么是公共利益一样，对于公共利益的特点的观点，也是众说纷纭，难以统一。根据目前我国学术界关于公共利益特点的研究，主要有几种代表性的观点，它们分别是“三特点说”［6］、“四特点说”［7］、“五特点说”［8］和“六特点说”［9］。在学术界，对公共利益的特点到底有几个的争议，说明了公共利益的复杂性。这些关于公共利益特征的概括虽然在数量上存在差异，但有许多共同的地方，这也反映了学术界在对公共利益特点的研究方面取得了一些学术性的共识［10］。事实上，即便形成了高度抽象性的公共利益的特征，由于公共利益涉及的领域和层次也都存在很大的差异，它们运用到环境公共利益的特性分析中也恐怕难以完全适用。另外，任何关于某种对象的特性的表述所以能够产生意义，就在于这种被描述的对象有明确的参照物，特性就是针对它们之间的区别而言的，不能脱离参照物谈特性，抽象的特性是不存在的，因而它们的区别实际上就是各自的特性。以下关于环境公共利益的特性分析，主要是基于与环境私益①这里所说的环境私益，只是基于与环境公共利益相对称而言的，并非完全是从私人主体资格方面来界定的。它实际上包括国家环境资源的所有权、企业以及个人具有独占、排他性环境权益。相比较进行的探讨。

二、环境公共利益主体抽象性

既然环境法律将社会生活属性的环境利益上升为法益性质的环境公共利益，那么这种公共利益必须为所有共同体全体成员所需要，而又不被任何具体个体所独占。因为法益概念强调的是，某种法益是否需要由法律来进行保护，不是为了申明利益的主体，或者是谁人有权利占有该种利益［11］。公共利益反映的不是利益主体归属的种类，我们不能用一种具体的实在主体去指代公共本身，公共就是人们交互关系的产物，是全部社会主体普遍联系的总和。所以要让公共利益在每一个主体中得到体现，公共利益就不是与任何类型的主体利益相同性质的范畴，它必然超越于任何具体形式的主体利益，而它又始终关注每一个主体利益［12］。

当然，在现实世界里，任何法律上的利益都是通过法律来确认的，而确认环境公共利益的法律渊源不同，必然导致法律共同体存在的相对性，而法律共同体的相对性又决定了环境公共利益具有多层次性。环境公共利益可能是全球的共同利益，也可能还是某一个国家的共同利益，还可能是某一个河流流域的共同利益［13］。公共利益与非公共利益最大的差异就在于，相比较环境公共利益，环境私益的主体资格往往在法律上有明确的界定，其利益只能归属于特定的利益主体。比如，我国法律规定水资源、矿产资源、城市土地资源属于国家所有，社会其他主体如企业、个人等需要利用水资源、矿产资源、土地资源则只能通过国家的行政许可才能享有相应的环境权益，即获得取水许可证、矿产资源开采许可证以及土地使用许可证等。既然如此，个体法益与公共法益的划分并不是为了明确利益主体，而只是为了标明某种法益是否能够为个体所独享，并分别适用不同的保护策略而已。因此，并不存在一个所谓的环境公共利益主体问题，环境公共利益并不是国家环境利益，只是因为其公共性，即不能为个体所独享的特性，而由所有个体所共享［14］。

尽管说环境公共利益的主体不确定，但这并不表明与环境公共利益相关的法律上的主体不存在。在环境公共利益下的相关主体至少包括:第一，享受环境公共利益的主体，如各自然人对于清洁空气、水等生态利益的享受等。这类主体既包括自然人，也涵盖有关的法人及社会组织等。第二，代表环境公共利益的主体，如环境公共利益维护与增进中的环境公权力主体以及环境公权利主体，前者主要是指以维护和增进环境公共利益为宗旨而设立的环境立法机关、环境行政机关和环境司法机关等，后者则主要是指以维护和增进环境公共利益为目的而参与到环境立法过程、环境行政过程以及依法提起环境公益诉讼的公众。

三、环境公共利益的利益普惠性

虽然环境利益不具有天然的法益性，但却具有天然的公共性。由于生态系统的不可分性，环境利益在消费上具有非排他性，一个人在利用一定数量和质量的水体、大气、动植物资源为自己的生存发展提供生态服务时，无法排斥其他人也从这些环境资源中获取利益。同样，对环境要素或者环境整体质量的侵害，不仅损害生活于环境之中的个人利益，也损害人类作为一个群体的利益，包括当代人和后代人。环境公共利益的最终受益主体是社会公众，每一个体都从环境公共利益中受益，它实际上就是经济学家所称的公共物品。萨缪尔森提出，公共物品的两个特点就是消费的非竞争性和非排他性［14］12－13。在斯蒂格利茨看来，消费的竞争性是指如果某人使用一种物品，其他人就不能使用该物品;消费的非竞争性是指一个人消费一种物品并不会减少或者阻止其他人对这种物品的消费，意味着多一个人消费不需要支出更多的成本。消费的非排他性是指不可能将任何人排除在某种物品的消费之外，意味着不能刺激消费者为其消费付费［15］。公共物品的均享性类似于消费的非竞争性，意味着一些个体享用公共物品不会影响其他个体同等程度地享用公共物品。公共物品的普惠性类似于消费的非排他性，意味着一旦公共物品被创造出来，就不大可能排除任何人对公共物品的享用。

一般来说，清洁的空气、水等通常也被视为环境公共物品，同样具有均享性和普惠性，即环境公共物品的均享性意味着某一个体享受环境利益并不会减少其他个体享受环境利益的满足程度，即每一主体都同等程度地享受环境利益。环境公共物品的普惠性意味着很难排除任何人对环境利益的享受。每一主体从公共环境利益中获益，不以他人意志为转移［16］51。当然，也有学者试图区分环境公共利益受益方式，将环境公共利益受益方式分为“享受”和“受益”，认为享受是指呼吸空气、饮用水和审美等满足生理和心理需求的行为，而受益则是指从某种物质或者行为中获得利益的现象。在自然人、企业和政府中，自然人、企业和政府都能从清洁空气中受益，但只有自然人能够享受清洁空气［16］52。这种区分对于环境公共利益维护的价值判断和选择很有意义，但却并不能将非自然人的法人、组织等主体从环境公共利益普惠性中隔离出来;否则，在环境公共利益的维护过程中，对于法人、社会组织等的作用发挥将会产生消极的影响。对于私人环境利益来说，其只能是环境权利主体获取具有经济性的环境利益，并能够依据法律排除其他主体获取或者侵害其环境私益。比如，水资源属于国家所有，其他任何主体就不能对于属于国家所有的水资源占有、使用、受益或者处分。当然，环境私益主体可以将其环境权利中的某些权能进行让渡，如国家通过许可，可以将取水权、排污权、养殖权等让渡给其他私人主体。甚至于，获得相应取水权、排污权、养殖权的私人主体还可以依法将这些环境权利转让给其他私人主体。

在环境公共利益之下，每一个法律上的主体都很自然地作为环境公共利益的受益人，既不需要通过任何形式的许可，也不需要通过主体之间的任何交易。

四、环境公共利益的内容不确定性

如同所有的公共利益一样，环境公共利益内容也具有不确定性特征。正如哈耶克所说的:“自由社会的共同福利，或公共利益的概念，绝不可定义为所要达到的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标，而是仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。”［17］“公共利益是一个类似于诚实信用、公序良俗等弹性条款的概念，一个难以在法律上对其内容加以明确界定的概念，公共利益具有范围的宽泛性、内容的变动性与不确定性等特征。”［18］在环境法律上，由于难以界定环境公共利益的内容和范围等，立法者往往只能通过承载环境公共利益载体的“环境”概念来加以界定。例如，我国《环境保护法》第2条规定:“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”

不仅环境公共利益的内容和范围难以确定，而且它还是在不断变化的过程中。也就是说，在一个国家或者某一个区域，“各种天然的和经过人工改造的自然因素”所承载的环境公共利益，既可能保持在一个相对稳定的状态，也可能会向环境公共利益增加或者减少的方向发展。如果人们能够维持“各种天然的和经过人工改造的自然因素”现状不变，则其上所承载的环境公共利益也会相对稳定不变;如果人们实施污染或者破坏“各种天然的和经过人工改造的自然因素”，则其上所承载的环境公共利益也会减少，甚至消灭;如果人们对“各种天然的和经过人工改造的自然因素”进行维护、修复，则其上所承载的环境公共利益就会相应提升或增加。这也是为何现行《宪法》在第26条中明确要求“国家保护和改善社会环境和生态环境”的重要原因。而任何情形的私人环境利益，其法律上的内容和范围以及边界都是确定的。如森林资源、土地资源的利益主体是明确的，不仅其客体边界清晰、数量容易核定，还可以通过利益的法律公示制度来使得第三人周知。①例如，我国《森林法》中规定的林权证制度。林权证是县级以上地方人民政府或国务院林业主管部门依据《森林法》或《农村土地承包法》的有关规定，按照有关程序，对国家所有的或集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，确认所有权或者使用权，并登记造册，发放的证书。

当然，环境公共利益除了基于科学上的认知有限因素而带来的不确定性以外，它还表现为由于重大的利益衡量而导致的不确定性。因为在人类生存和发展过程中，不仅仅只是存在环境公共利益，它还有其他多方面的公共利益，如经济发展、社会进步等。因此，一个国家或者国际社会，一定时期的环境公共利益的现实状态往往也是难以确定的，因为它时常受到其他社会公共利益的衡量影响。正如新修订的《环境保护法》第4条所规定:“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”事实上，由于利益衡量往往受到人们的主观因素的影响比较大，由此而生的各种法律规则的制定、重大决策的形成以及各种行为的实施，都将在很大程度上影响到特定时期的环境公共利益的质和量。

需要特别强调的是，环境公共利益的内容虽然具有不确定性，但是环境公共利益本身确实具有客观性并能够被人们所享受和感知。这正如德国法学家耶林所指出:“公共利益在由个人接近权利实现的情形下，就不再仅仅是法律主张其自身权威、威严这样一个单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受得到，谁都能理解得到的非常现实、极为实际的利益，即一种能够保证和维持各人所关注的交易性生活的安定秩序的利益。”［19］事实上，抽象的环境公共利益在环境法律上往往是通过其客体“环境”状况来体现的，而环境状况则又是通过各类环境质量标准来明示一个国家一定时期的环境公共利益的水平特征的。任何影响环境质量标准难以实现的行为，都将被视为环境法律上侵害环境公共利益的行为，并将承担相应的环境侵害赔偿责任、环境行政责任甚至环境刑事责任。②需要说明的是，这里的环境损害赔偿责任、环境行政责任和环境刑事责任承担的前提都是，体现环境公共利益的环境本身遭受到侵害，而不是指因环境污染或者生态破坏而导致的人身、财产利益的侵害而承担的法律责任。当然，基于各国经济社会等方面存在很大的差异，各国之间的环境质量标准也存在很大的差异，这也说明各国法律上所体现的环境公共利益在水平上有差距。即便是在一个国家内部，在不同时期，国家所提供的环境公共利益水平也在不断变化，但总体上是在朝更加良好的环境状况转变，这可以从各国不断修改提升各类环境质量标准现象中得到印证。

以美国修订环境空气质量标准为例，1970年，美国国会通过《清洁空气法》修正案，要求美国联邦环保署在成立后12个月内制定完成并发布国家环境空气质量标准。根据这一要求，美国环保署于1971年4月30日首次发布《国家环境空气质量标准》。同时，根据《清洁空气法》，美国环保署原则上需要在1980年12月31日之前审查已经发布的标准，之后审查工作每5年一次，并根据每次的审查结果决定是否修订标准。40年来，美国环保署根据每个阶段最新的科学研究结果、经济技术发展水平和国家管理的需要，对标准进行了多达10余次的修订，有力地推动了国家环境空气质量的改善［20］。我国环境空气质量标准首次发布于1982年，分别经过1996年、2000年以及2012年的三次修订，每次的修订也都对提升大气环境公共利益产生了积极的促进作用［21］。

五、环境公共利益易受侵害性

环境公共利益从最终的角度来说，仍然属于人之利益，它是环境内在价值转化为与人类的生存与发展密切相关的利益。因此，环境公共利益既不能划归具体的个体排他性的使用，也不能将任何个体排除在环境公共利益的受益主体之外。与私人环境利益相比，环境公共利益更容易受到侵害。理由有如下三个方面。

第一，环境公共利益与环境私人利益的承载客体大多相同或者重叠。森林资源、水资源、矿产资源、土地资源、草原资源等环境资源，不仅仅可以作为木材、工农业用水、矿产品、土地开发以及畜牧等以获取经济利益，而且其上还存在着环境公共利益。典型的如森林资源，它既能够提供各类林业产品，如砍伐而获取木材，也能够发挥吸收空气中的二氧化碳、释放氧气、涵养水源、保持水土以及防风固沙等生态功能，以体现环境公共利益。更为主要的是，环境公共利益与环境私人利益的价值取向往往是相异的，这种相异性往往导致承载这两种利益的客体难以共生［22］。对于体现环境私人利益的各类环境资源，无论是基于所有权，还是由所有权派生出来的其他用益物权，权利人主要是获取承载在环境资源之上的经济利益即财产利益，而且在获取财产利益的过程中，通常考虑的是其个体利益的最大化。在这一点上，即便是国家作为环境资源的所有人，恐怕也难以避免。比如，现实中的森林资源、水资源、矿产资源、土地资源、草原资源等的开发、利用，往往都是相应的环境资源权利人基于经济利益的考虑，在没有法律强行性的干预之下，他们是很难主动考虑到这些环境资源之上所承载的环境公共利益的，甚至在所有权绝对化的过程中，往往利用其所有权及其派生之权能，以获取个体的环境利益。环境财产上多重价值的存在，为财产权人行使权利提供了自由的空间［23］。在市场经济条件下，每个人都以追逐个人利益最大化为其行为的指南，其本身也无可厚非。正如朱迪·丽丝所言:“具有多种用途的资源表现出一种更为不同的公共财产性质。……一片森林下的土地不仅为其他人提供潜在的木材产品，而且对其他人也很有价值，可作为一种视觉审美，一种娱乐资源、一块野生生物的栖息地、一种土地侵蚀障碍或水流调节器等。由于其主人一般都会有某种开发利益(如农业或木材生产，或投机性建房)，而其他人希望他全部或部分地放弃以使资源保持对他们的价值，这就会产生一些困难。”［24］现实世界出现的环境污染和生态破坏现象，就是各类对环境资源的开发和利用行为所致。

第二，作为体现环境公共利益的各类环境要素，每时每刻都在与人们的生产和生活活动发生着联系。这种密切的关联性使得环境公共利益非常容易受到这些活动的消极影响。特别需要提及的是，环境私人利益在主体、客体、内容及其救济等方面都具有法律上的确定性，它不仅有特定利益主体的自我维护，而且其清晰的内容与责任制度还使得任何第三人都能够准确判断自身行为不可逾越的法律边界及其逾越法律边界而需要承担的责任［25］。反观环境公共利益，它在利益归属主体、客体、内容以及救济等方面都存在法律上的不确定性，这种不确定性使得任何人都极有可能侵害到环境公共利益，而这可能与行为人主观上是否存在过错无关。

第三，由于环境公共利益具有普惠性和受益的非排他性，因此，在增进或者维护环境公共利益的时候，将会面临社会公众个体的“搭便车”困境。因为按照奥尔森提出的集体行动逻辑理论，任何集体中的成员在进行集体行动时都是一个理性的经济人，会把个人利益放在最为重要的位置。正是因为这种个体理性，使得成员在为集体物品而行动时，总是会对其行动进行成本—收益权衡比较后才做出选择。但是，在集体行动中，这种成本—收益是集团规模的一个递减函数，即集团规模越大，增进集团利益的人获得的集团总收益的份额就越小，有利于集团的行动得到的报酬就越少;同时，成员获得的收益份额越小，而其所支出的成本却越大。往往收益不足以抵销他的成本;而且集团规模越大，组织成本越大，获得集体物品前需要跨越的障碍也越大［14］40。

除此之外，通过集体行动而获取的最终成果——公共物品还具有一个不同于私人物品的最大特征即消费的非排他性。公共物品一旦提供，每个集体成员都可以毫无例外地得到消费，即使成员不行动，他也不能被排除在对公共物品的消费之外。以上两个方面的原因，使得理性的集体成员在为公共物品行动时总是会持观望的态度，并希望或者等待别人行动而自己坐享其成，这就是典型的“搭便车”现象［14］192。这种“搭便车”现象不仅使得社会公众难以自觉地通过自身行动去增进环境公共利益，而且还会导致在环境公共利益遭受非法侵害时，呈现无人问津的结果。也正是这种原因，为了鼓励公众维护环境公共利益，环境法律上往往都设置激励性机制，对于公众维护环境公共利益的行为进行表彰和奖励［26］。比如，我国《环境保护法》第11条规定:“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”另外，在我国《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》以及《固体废物污染环境防治法》等单行环境法律中，也都有类似的条款规定。这种典型的激励机制，在确立环境公益诉讼制度中得到很好的体现。比如，为了鼓励公众提起环境公益诉讼，美国国会在《清洁空气法》《清洁水法》《有毒物质控制法》《濒危物种法》等16项环境法律的公民诉讼条款中，都授权法院在“其认为适当时”判决由被告为环境公益诉讼原告负担律师费用，这种“认为适当时”的标准对以私人污染者为对象和以政府为对象的诉讼都适用。除了律师费用外，法院还可以酌定专家鉴定费。1986年通过的《超级基金修正与再授权法》还明文规定最高可提供公民团体五万美元的技术支援补助款，用于支付其预防参与评估污染场所遭受潜在危害的花费。在州立法方面，加州有关致癌化学物质的管制法规定:公民提起诉讼，如果指控属实，有权获取其中25%的罚款［27］。

结语

作为生活利益的环境生态利益自古有之，但其生成为环境公共利益则是在环境危机背景下，通过民众个体诉求、社会普遍认同并最终由法律来加以确认的，且法律对环境公共利益的确认是依附于承载环境公共利益的客体——“环境”来实现的。与国家环境利益、集体环境利益以及私人环境利益相比较，环境公共利益呈现出主体抽象、利益普惠、内容不确定以及易受侵害等特性。环境公共利益不仅是环境法上各类义务规范设立的利益基础，也是环境公权力和环境公权利兴起的正当性来源。在环境法中，环境公共利益并没有通过显性的法律条款而彰显出来，它只是隐藏在生态环境的背后而客观存在，并引导和安排着环境法律的基本原则和法律制度。然而，环境公共利益这种非显性的立法模式，容易使人只见环境客体，不见环境客体背后的利益，以至于多年来，环境公共利益这种实际上早已成为环境法律确立的法益，并没有获得它本来应该得到的尊重和关注，而是被淹没在漫无边际的公民环境权的讨论之中。事实上，环境法中的大量义务性规范设置的正当性基础，不在于所谓的公民环境权，而在于被遮蔽在环境法中的环境公共利益。①这里所谓的“被遮蔽的环境公共利益”是在两种语境下使用的:其一，是指在现有环境立法中，法律上并没有明确“环境公共利益”，而是通过其利益承载之客体的“环境”来指代;其二，是指在环境法学界，与“环境权”研究呈现一片繁荣景象相比，“环境公共利益”的专门研究则显得很萧条。因此，以我国新《环境保护法》实施为契机，未来的环境法以及环境法学都应该以环境公共利益及其维护作为环境法以及环境法学的逻辑起点，②事实上，环境法学界已经有学者敏锐地意识到，应该将环境损害作为环境法学的逻辑起点。然而，这种观点的不足之处在于，它只是看到了作为客体的被损害的“环境本身”，而没有意识到“环境本身”的损害实际上是其背后所体现的环境公共利益的损害。参见徐祥民、刘卫先《环境损害:环境法学的逻辑起点》，载《现代法学》2010年第4期。并以此引导环境权研究走出现实困境。

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［责任编辑:朱磊］

作者简介:朱谦( 1964—)，男，教授，博士生导师，从事环境法学研究。

收稿日期:2015－10－20

中图分类号:D922．68

文献标志码:A

文章编号:1002－462X( 2016)02－0059－07