我国监狱管理体制研究

禚洪瑞

（中国刑事警察学院研究生院，辽宁沈阳110035）

我国监狱管理体制研究

禚洪瑞

（中国刑事警察学院研究生院，辽宁沈阳110035）

在当前经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整的大背景下，我国的监狱管理体制呈现出法律制度体系不完善、内部组织机构设置不合理、经费保障不足、监督机制不健全等问题，不利于深化改革和完善我国“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的监狱管理体制。应从完善相关的法律制度，改革监狱内部组织管理结构，完善监狱经费保障机制与监督机制，规范监狱队伍管理，提升监狱民警执法能力等方面不断完善我国的监狱管理体制。

监狱；管理体制；“监企合一”；“监企分离”

【doi】10.3969/j.issn.1672-1195.2016.02.016

我国的监狱管理体制在保障监狱充分发挥打击犯罪、维护社会治安重要作用的同时，保障了刑事诉讼活动的顺利进行，体现了国家与社会的政治文明程度和发展水平。随着我国经济的快速发展，社会结构的不断转型，监狱管理体制逐渐呈现出与经济、社会发展不相适应的特点，从而引发一系列的监狱管理体制问题，阻碍了现代监狱管理体制的发展和完善。本文对监狱管理体制中出现的一些问题进行深入研究，剖析其存在的不足，提出一些可行性的对策和建议，为进一步改革和完善具有中国特色的监狱管理体制创造条件。

一、新中国成立以来我国监狱管理体制的历史发展沿革

（一）“监企合一”监狱管理体制的形成和发展阶段（1949年—1992年）

我国监狱管理体制的建立与国家的政治局面、经济水平、社会结构有着深刻、必然的联系。为保障经济、社会发展，亟需建立和完善我国的监狱管理体制，承担教育和改造大批罪犯的重要任务。新中国成立初期我国实行计划经济体制，国家负责统购、统销，不存在企业市场竞争的问题，在当时的计划经济体制下，我国“监企合一”的监狱管理体制开始形成。所谓“监企合一”，是指监狱为教育和改造罪犯而建立和管理相应的企业的一种监狱管理体制。“监企合一”的监狱管理体制不仅解决了监狱关押场所紧张的问题，而且为教育改造罪犯提供了一个正确的方式和途径，促进了监狱企业和国家经济的发展。历经30多年，“监企合一”这种监狱管理体制逐渐发展成熟，在教育改造犯罪和增加国家GDP方面取得了巨大的成效。应当说，当时的国家政策、社会结构决定了必然会形成这种体制，它是计划经济体制下的产物。

（二）“监企分离”监狱管理体制的酝酿阶段（1992年—2003年）

1978年，十一届三中全会上邓小平提出了市场经济体制的伟大构想，社会格局发生翻天覆地的变化，监狱管理体制也随着改变。企业的发展不再取决于国家统筹、统销的政策，而是取决于市场的竞争力。但是在“监企合一”的监狱管理体制下，由于监狱企业的劳动力来自于罪犯，素质和技能相对较低，而且监狱企业设备落后，产品缺乏创新，监狱企业已无法立足于具有强大竞争力的企业市场，监狱企业的发展停滞不前。对监狱这一国家机器的重要组成部分自身来说，更造成了一系列的负面影响。例如，监狱管理脱离了教育改造罪犯的本质属性，导致教育和改造职能的异化，以及急于追求监狱企业的发展利益，造成执法不公等问题，国家逐步认识到改革现有的监狱管理体制的重要性。

（三）“监企分离”监狱管理体制的形成和发展阶段（2003年至今）

从2003年以来，国家开始在各个地区进行监狱管理体制改革的试点工作。改革的方向是：全额保障、监企分开、收支分开、规范运行。2008年6月25日，司法部部长吴爱英在全国监狱工作会议上提出全面实行监狱管理体制改革的重大决议，标志着监狱管理体制改革进入全面推开阶段。

从全面实施“监企分离”以来，我国监狱管理体制逐步完善，具体表现在监狱内部结构相对稳定、监狱管理经费有所保障、监督机制逐渐建立、队伍法律专业化程度不断提高等方面。尽管如此，监狱管理体制在改革和完善的过程中也出现了一些与经济、社会发展不相适应的问题，亟待解决。

二、监狱管理体制中存在的问题

（一）监狱管理体制的法律制度体系不健全

完善和发展我国的监狱管理体制，必须要有相应的法律体系作保障。在我国，刑事执行法律的立法工作相对落后，监狱管理的刑事执行法律分散，缺乏统一性。同时，现行法律规定中，刑事执行权分散在不同的部门之中，部门之间缺乏有效衔接，使得司法工作人员断章取义，各取所需，造成执法标准不统一。其次，《监狱法》作为刑事执行的主体法，存在一些漏洞和不合理之处。法条表述过于简单，导致监狱在进行刑事执行工作时操作不当；法律规定存在空白，导致地方党委、政府出台一些规章制度，繁多复杂。完善的法律制度体系是监狱管理体制得以顺利实施的保障，没有严格的法律依据就会导致监狱管理的混乱，严重制约了监狱刑事执行能力的发挥。

（二）监狱管理内部组织结构不合理

目前，我国有部分监狱釆用监狱——监区——分监区的“科层式”组织管理结构。这种“科层式”的组织管理结构是计划经济体制下的产物，但是在我国市场经济体制的发展框架下，这种“科层式”组织管理结构已经完全不适应我国目前的社会管理需求。

监狱“科层式”组织管理结构的弊端主要体现在三个方面。首先，教育改造罪犯的功能降低。监狱内部设置三级管理机构，机关单位占用大量警力，导致一线警力严重不足，不能充分发挥监狱民警的执法能力和管理能力，监狱教育改造罪犯的功能降低。其次，处置突发事件的能力不足。“科层式”的监狱组织结构设置复杂，面对复杂多变的社会形势，应对突发事件的能力不够。一旦狱内发生暴狱、脱逃、袭警、聚众斗殴等突发性事件，按照监狱现行组织结构和应急预案，在逐级上报的过程中，会造成信息失真、指挥失误、人员伤亡等后果，严重制约了监狱处置突发性事件的能力。再次，监狱行刑成本提高。在我国监狱管理体制改革的过程中，形成了国家对于监狱管理进行全额保障的新局面。但是，监狱内部组织结构设置复杂，机关单位、管理单位设置较多，相应地增加了监狱的行刑成本，致使有限的经费不能在监狱工作中发挥更大的作用。在有限经费的保障下，监狱工作没有发挥“监企分离”的最大成效。

（三）监狱经费保障体系不健全

自2003年以来国家实行试点，到2008年国家实行全面“监企分离”改革以来，“全额保障、收支分开”政策存在着一些问题，造成监狱管理经费保障的不足。实行收支分开，是指国家对于监狱管理的收入和支出与监狱企业完全分开，解决以往的监企收支合一的问题。监狱管理的财务方面，是由监狱行政财务和监狱企业行政财务分开管理。监狱是刑事执行场所，改造罪犯的地方，其主要目的是教育改造罪犯。国家财政预算保障监狱管理正常运转，这是政策性拨款。而监狱企业则属于社会市场领域，在一定程度上是社会主义的市场化企业。目前，我国监狱实行的是国家全额保障，监企收支分离。但在实践中，大部分监狱的正常运行还是依赖于监狱企业。原因在于：一是没有实现真正的“监企分离”，监狱管理的经费保障很大程度上依赖于监狱企业；二是没有实现真正的“全额保障”，监狱的管理运营还有赖于监狱企业的经费保障，在一定程度上限制了国家财政预算，国家只是在一定程度上补充监狱管理经费的不足。从整个监狱管理经费保障方面来看，经费保障的欠缺与不足，严重影响监狱管理体制的改革与发展。

（四）监狱管理的监督机制不完善

监狱监督机制是监狱管理体制改革的重要内容，改革监狱管理的监督机制对完善监狱管理体制具有重要的作用。然而，从现实监督效果来看，监狱管理体制中出现了监督不力的问题。

1.监狱机制形同虚设。我国监狱人事管理呈现出封闭运行的状态，而且监狱与周边地方党政领导机关不存在隶属关系，地方人大代表将巡视监狱视为一种程序化的活动，没有将监督工作落到实处。监狱内部设置纪检委，虽然对监狱民警产生了一定的监督、制约作用，但对监狱领导的督促管理缺乏实际作用。

2.驻监监察工作的基础薄弱。我国人民检察院在监狱设有驻监监察部门，对其正常运行的体制进行监督、检查。但是，实践中驻监部门认识不到监察工作的重要性，导致驻监监察工作的基础薄弱。而且，随着社会的发展、体制的改革，这些驻监监察室都逐渐地与监狱民警混为一体，监狱监察工作流于形式，使得监狱管理监督工作不能发挥其应有的成效。监狱管理监督部门形同虚设，流于形式，直接导致国家权力机关、司法机关人员权力过大，滋生执法不公、贪污腐败等现象。

3.社会公众监督缺乏实效性且具有片面性。人民群众、社会组织和舆论作为监督主体的重要组成部分，发挥了重要的监督作用，但是承担社会管理任务的国家机关在一定程度上限制了公众这一监督主体的权力，使社会公众的监督不能发挥实际效果。其次，人民群众、社会组织和舆论作为国家监督监察的主体，理应用自己的实际行动来监督监狱管理的运行，可是，在社会实践中广大民众却不能理性的对待这些问题。社会公众的这种表现，是在监狱管理监督机制中出现了变异，这在一定程度上影响了监狱的监督体制，扰乱社会的稳定，不是一个文明的法治社会应该出现的现象。

（五）监狱管理主体的能力不强，综合素质较低

从监狱管理主体来看，监狱管理体制中基层监狱民警自身的综合素质不高是阻碍监狱管理体制改革和完善的重要因素之一。

1.监狱工作具有复杂性与重复性，长期从事监狱管理工作的民警实战经验丰富，在工作中处理问题偏向经验主义，接受新知识、掌握新理论的能力不足，在一定程度上不利于监狱民警自身能力及素质的提升以及执法能力的增强。且在长期的工作压力和重复性的工作环境下，长期从事监狱管理工作的民警容易产生消极怠慢或情绪化反应。

2.随着警察教育事业的进步与发展，与年龄较大的民警相比，基层年轻民警的学历相对较高，且理论知识较丰富，但缺乏实践经验，没有实现理论与实践的对接。并且，监狱工作复杂繁琐，缺乏吃苦耐劳精神的部分年轻民警发现理想与现实的差距，会不安于自身艰苦的工作环境和岗位，使得基层年轻民警被动的接受工作，进而产生一系列的负面行为，例如，对待工作的态度不认真，性格怪癖，工作情绪低落，生活压抑等，这也逐渐造成监狱民警的警察角色意识淡薄，责任意识降低以及执法能力不足等问题，进而滋生腐败现象，严重影响监狱管理水平的提高。

三、完善我国监狱管理体制的对策及建议

在依法治国的大背景下，针对我国监狱管理体制的现状，在立法建设、组织结构、管理经费、监督机制和专业化队伍上提出几点建议，逐步改革和完善我国的监狱管理体制。

（一）完善相关的法律制度

为保障刑事执行工作的顺利进行，需要不断完善我国的刑事法律制度，在监狱管理立法体制中，制定出符合当前监狱管理的法律制度，规范我国的监狱管理形式，正确引导监狱管理体制改革的方向。

1.加快完善《监狱法》的相关内容。修订《监狱法》应该注意以下问题：一是对《监狱法》中条文简单的部分进行细化，对模糊不清的概念进行科学界定；二是对现行法律法规中规定不一致的内容逐步实现相互衔接、相互补充；三是对《监狱法》中法律规定存在空白的部分进行补充和完善；四是通过法律为监狱管理提供充足的经费保障，将监狱管理经费纳入国家财政预算，实现真正的“全额保障”；五是因地制宜，依据监狱工作的性质、特点、环境等变更或者直接取消一些操作性不强或者无法实现的规定。

2.统一监狱管理的地方性法律法规。完善我国监狱管理的法律制度体系，要统一各地管理标准，调整地方监狱管理体制的规章制度，使其趋于标准化，排除地方的“土规定”“土政策”，在全国范围内建立统一、规范的刑事执行标准体系。

（二）改革监狱内部组织管理结构

在实现“监企分开”的监狱管理体制过程中，监狱内部组织管理结构也应随着监狱管理体制的改革和发展发生变化，不断对监狱现行的“科层式”的组织管理机构进行改革，本着“结构精简、职责明确、警力下沉”的原则，建立监狱“扁平式”组织机构管理模式，保障监区一线警力充足，充分发挥监狱教育和改造罪犯的职能。所谓“扁平式”组织机构，是将监狱内部组织结构精简化，设置监狱、监区两级机构，实现警力下沉，确保一线警力充足。

在“科层式”组织结构下，监狱早已提出警力下沉的工作原则，但结果始终不理想。“扁平式”组织结构从根本上解决了基层警力不足的问题，取消分监区，由监狱直接管理，警力下调基层监区，有利于对服刑人员教育改造工作的全面开展，充分发挥监狱的本职职能，而且降低了监狱的行刑成本。另一方面，由于层级设置减少，机构精简，能够有效应对突发事件，提高决策速度，降低突发事件造成的严重后果。

综上所述，建立“监企分开”的监狱管理体制是社会发展的必然产物。“监企分开”管理体制下，建立“扁平式”监狱组织管理结构，有利于从根本上克服我国监狱内部组织结构存在的种种弊端，促使监狱充分发挥教育改造罪犯的职能。

（三）完善监狱经费保障机制

《监狱法》第八条规定：“国家保障监狱改造罪犯的所需经费。监狱人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施费及其他专项经费列入国家预算。”“监企分离”后监狱的发展必须依赖于国家财政预算，新型监狱管理体制是一个“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的体制。在社会主义市场经济体制下，监狱不能再依靠监狱企业来生存，而必须依赖于国家的“全额保障”持续发展。“全额保障”既解决了监狱的经费保障问题，又减轻了监狱企业的经济压力，在一定程度上促进了监狱企业的健康良性发展。我国当前正在推行的监狱管理体制改革政策仍然着眼于解决监狱的财政保障问题。经济基础决定上层建筑，“全额保障”是这一政策的核心和前提，没有“全额保障”，“监企分开、收支分开、规范运行”也就难以实现。真正实现“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”政策，夯实监狱管理的经济保障基础，才能保障监狱管理体制改革的顺利进行。

（四）完善监狱管理的监督机制

1.健全“人大”巡视制度。“人大”有定期向社会公告监狱执法状况的责任（当然也包括其他执法机关的执法情况）。健全“人大”定期巡视监狱的制度，设立专门的巡视组织，定期对监狱工作进行指导，加强对监狱工作的监督、管理。监督内容应该包括：监狱民警的工作情况、执法环境、基本工作待遇，监狱教育文体设施，罪犯的监管条件、权利的保障状况等。

2.加强驻监监察部门的监督，提高驻监监察部门的监督力度。当前监狱环境下，驻监监察工作进展不顺利，对驻监监察室的重视程度不够，驻所监察室监察工作流于形式，没有实现预期的监督效果。对于驻监监察室的现状，相关机构应该加大对驻监监察室工作的重视力度，把驻监监察室的监督工作落到实处，真正发挥监督监察的作用。

3.主动接受公众舆论的监督。我国监督主体除了国家权力机关、司法机关之外，还包括社会公众和新闻媒体等社会监督。从监督机制的成效上来看，社会监督起到了不容小觑的作用。监狱应当畅通社会公众监督渠道，使群众监督的声音真正落到实处，对监狱管理体制改革起到积极的影响；其次，我国是一个法治社会，任何人都不能凌驾于法律之上，对于公众的舆论监督应当进行法律约束，防止虚假言论、捏造事实等负面效应的产生。所以，我们不仅要主动接受公众舆论的社会监督，在监督方式上要牢牢把握社会监督的定位和方向，而且还要建立社会监督的有效机制，使社会监督走在正确的方向上。

（五）规范监狱队伍管理，提升执法能力

在进行监狱管理体制改革的过程中，我们也要重视监狱管理的队伍建设。

1.严格职业准入标准。目前，我国已经对法官、检察官、律师等法律从业者实施了全国统一的司法考试制度，实施对法律从业者的统一职业准入标准，这对于提升法律职业队伍的专业化程度起到了积极的作用。提升监狱管理队伍的执法能力，首先应严格其职业准入标准，仿照法律从业者的司法考试制度，制定出适合监狱工作的监狱考试制度，提升监狱管理法律队伍的专业化程度；其次，应确定职业准入制度的方式，使监狱管理的队伍在职业准入时就已经具备专业化水准，在后期的培训和交流中更好地推进监狱管理的法律专业化队伍的建设。

2.完善监狱人才培养制度。监狱工作具有艰苦性、长期性以及复杂性的特点，这就要求监狱民警不仅要具备专业化理论知识储备，而且还需具备一定的专业实践技能。专业化理论知识的学习以及实践技能的培训主要靠实战岗位领导对其教育培养的重视，所以，首先应加强领导对岗位人员教育培训工作的重视，鼓励民警参与再教育与警察在职培训；其次，针对在岗监狱工作人员，建立起一整套的人才培养制度，制定人才培训计划，调动广大民警的工作积极性，促进监狱工作队伍的不断发展和完善。

3.建立岗位激励机制。新时期的监狱工作复杂多样，内容丰富。在构建社会主义和谐社会和依法治国的大背景下，监狱工作应该更倾向于对被羁押人的教育和改造工作。周恩来总理就曾经指出：“教育和改造好人犯，是最大的人道主义。”对待被羁押人，在思想上要引导他们重新认识自己，看到自己的过错，以后在社会上能够重新做人，为社会的建设付出自己的一点力量。还要在生活中关心他们，解决好生活上的困难，让罪犯感受国家和社会的温暖，走上从善的道路。建立岗位激励机制，完善监狱民警的晋升机制，为监狱民警提供更多的晋升和发展渠道，不断鼓励和激励监狱民警通过自身能力提高和摆正工作态度得到职务的晋升，提高监狱民警的工作积极性，促使其投入更多的精力到监狱管理工作中去，为促进监狱管理体制的不断发展奉献自己的力量。

4.提升民警素养。针对当前监狱民警的素养问题，应该加大对监狱民警的教育与培训。提高监狱民警素质的工作应该在全国范围内开展，各地根据其实际工作需要，建立完善的监狱管理培训机制，不定期的进行培训。在监狱工作管理中，建立素养考评机制，提高监狱民警的认知度，领导要为广大民警树立典范，提高监狱管理的竞争意识，在复杂多变的执法环境中形成良好的风气。

5.提高监狱民警的待遇，预防职业犯罪。监狱工作的复杂艰苦程度与民警的待遇不相符。艰苦、压抑的工作环境容易促使监狱民警走上职业犯罪的道路，在监狱管理体制改革中，应该切实保障监狱民警的福利待遇，提高监狱民警工作的积极性，消除其对工作的消极认识。并建立起有效的奖惩机制，激励监狱民警提高责任意识和岗位意识，从优待警，高薪养廉。

任何监狱管理体制都不是完美的，都需要结合经济、社会的发展以及行政管理体制的变革不断进行改革和完善。监狱是我国国家机器的重要组成部分，承担了教育和改造罪犯的重要使命，我们一定要把握好监狱管理体制改革的方向，通过完善立法、优化组织管理结构、充实经费保障及健全监督机制等措施，不断完善我国监狱管理体制，促使我国监狱管理体制改革顺利的进行。

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责任编辑：王梅

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1672-1195（2016）02-0074-（04）

2016-05-23

禚洪瑞（1991-），男，山东临沂人，中国刑事警察学院公安学硕士研究生，主要研究方向：侦查学。