海洋权益维护背景下边远海岛的战略地位及管理对策

李晓冬 吴姗姗

摘  要：《海岛保护法》以立法的形式明确了对海岛保护与开发利用的管理要求，《全国海岛保护规划》又将边远海岛管理作为规划的重要内容，凸出了边远海岛在我国海岛管理体系中的重要地位。在当前世界范围内重视海洋发展、维护海洋权益的背景下，日本、越南等国都将边远海岛置于海洋管理的重要地位。通过经验借鉴，面对我国在边远海岛管理方面存在的不足，提出有针对性的对策建议，以加强对边远海岛的有效管理。

关键词：海洋权益;边远海岛;战略地位;管理对策

中图分类号：F119        文献标识码：A

1982年的《联合国海洋法公约》是国际上公认的一部旨在规范国际海洋秩序，协调海洋国家间关系的国际性海洋法典。其中第121条①确立的岛屿制度明确了岛屿也可以像陆地一样拥有领海、毗连区、专属经济区和大陆架。如此规定，无疑大大提升了岛屿的法律地位，同时也赋予了岛屿“双刃剑”的角色，即一方面促使海洋国家重视海岛的保护与管理，开拓海洋国家经济发展的空间平台;另一方面也使海岛成为一些国家间海洋争端的焦点，如同一些学者形容的“导火索”一样，影响着地区乃至世界范围内的和平和稳定。作为海洋划界或者是权属不清的争议海岛，一般大都远离陆地，对于所属国家或争议国家来说属于边远海岛，正是基于边远海岛在海洋权益维护和资源开发与保护中所处的重要地位，这些国家因此也逐渐重视并采取有效措施推动边远海岛的开发与保护，并建立和完善相关管理制度。

1  边远海岛的内涵

从字面上理解，边远海岛主要是指那些远离人口居住的陆地，且地理位置处于我国管辖海域边缘的海岛。《全国海岛保护规划》（以下简称《规划》）中对边远海岛明确了一个权威的定义，即一般是指交通不便、经济社会基础薄弱的海岛。《全国海岛保护规划》中也公布了一个“边远海岛名录”，并要求“国家海洋局可以根据实际情况，会同有关部门对边远海岛名录定期更新和发布。”一些学者也对边远海岛的定义给出了自己的理解，如马英杰提出“边远海岛是指远离人口居住的陆地或远离海上主要交通要道的海岛”[1]。但上述定义侧重从地理环境界定边远海岛的内涵，笔者认为，边远海岛应是指那些远离陆地、交通不便，且属于我国海岛管理的薄弱环节，但具有重要的经济社会价值的海岛。管理和经济社会属性也应当是其内涵的重要组成内容。据此，边远海岛的内涵应当包括三个不可或缺的属性，即地理属性、管理属性和经济社会属性。所谓地理属性，就是前面各种定义中提到的海岛位置距离陆地较远且交通不便。在我国关于海岛分类的研究中，有一个分类是以海岛离大陆海岸距离为依据的，具体分为陆连岛、沿岸岛、近岸岛和远岸岛。同时也为这些类型进行了距离的具体界定[2]。其中，远岸岛就类似于边远海岛。管理属性就是指对边远海岛的管理属于海岛管理的薄弱环节。当前我国海岛管理制度不断完善，但对于边远海岛的管理，无论是从制度建设上还是监督管理上均处于薄弱状态。经济社会属性就是指边远海岛在维护海洋权益、促进海岛资源开发和经济发展，改善海岛人居条件等方面所具有的重要价值。而经济社会属性则是边远海岛内涵中最重要的属性。

2  边远海岛的重要地位

 边远海岛虽然地处远离陆地的海域，且资源、交通等各方面条件相比大陆都较为匮乏和脆弱，但当前世界范围内的很多海洋划界和岛屿争端事件中，边远海岛都发挥着重要作用。此外，边远海岛在促进海洋经济发展、海岛资源环境保护和开发利用等方面也都占据着重要地位。

2.1 边远海岛是维护国家安全和海洋权益的前沿阵地

 海岛是天然的国家海洋安全屏障，也是拓展海上战略空间的重要平台。根据《联合国海洋法公约》中对岛屿制度的规定，一座海岛可以像陆地一样，拥有领海和专属经济区，可以享有海岛及周边200海里以内海域的主权和主权权益，由此带来安全、资源、能源等诸多方面的巨大价值。一些边远海岛凭借其特殊的地理位置，成为决定国家间在划定海洋管辖界限的关键支点。一些边远海岛所构成的岛链，成为保障国家安全和海洋权益的战略前沿。一些边远海岛占据的重要海上航道，成为保护国家航运、能源安全和对外贸易的重要平台。鉴于边远海岛在维护国家安全和海洋权益方面的重要地位，逐渐受到沿海国家的重视。

2.2 边远海岛是维护海洋生态系统健康稳定的重要保障

 海岛由于四周被海水包围，自然条件较为封闭，形成了比较独特且脆弱的自然生态系统，属于典型的生态脆弱区，生态多样性突出，生态承载力较弱，受损生态系统恢复较慢。大多数边远海岛距离陆地都较远，岛上各种自然地理要素受海洋影响以及人类活动干扰较大，生态环境相比近岸岛更为脆弱，恢复难度更大。作为海洋生态系统的重要组成部分，边远海岛及其周边海域的生态环境对于维护地区海洋生态系统稳定具有重要作用，随着边远海岛受到的重视程度越来越高，人类活动对边远海岛资源环境的影响也越来越大，因此，对边远海岛资源环境的严格保护和生态修复成为保障海洋生态系统健康稳定的重要条件。

2.3 边远海岛是促进海洋经济社会发展的强大动力

当前世界沿海国家都非常重视边远海岛的经济社会发展，一方面近岸海岛及周边海域的开发已趋饱和，资源环境的承载压力也接近极限，迫切需要在空间上进行拓展，而边远海岛及其周边海域凭所蕴含的丰富的金属、油气、渔业等资源成为推动海洋经济社会发展新的支点;另一方面一些有人居住的边远海岛，由于自然和生产生活条件较为恶劣，导致人口流失现象愈加严重，这对一些海岛的权益维护工作颇为不利，为了改善这一情况，很多国家积极采取各种措施，努力投入各种资源来改善边远海岛的生产条件和人居环境，从而有力推动了边远海岛的经济社会发展。

3  日本和越南的边远海岛管理实践及实例分析

在沿海国家的海洋管理体系中，海岛管理是重要的组成部分。随着边远海岛在海岛管理工作中地位的日益凸显，很多国家都通过立法、管理、财政等手段来规范和支持对边远海岛的管理，促进边远海岛的发展。

3.1 日本边远海岛的管理及实例分析

  日本是一个海岛国家，海岛数量众多，边远海岛是其海岛管理工作中的重点。长期以来，由于日本边远海岛远离陆地，自然条件和人居环境日趋恶劣，人口持续减少，老龄化问题也愈加严重。日本早在20世纪50年代就开始注重对边远海岛的管理，出台了最初的《离岛振兴法》（也称《孤岛振兴法》），目的是为了消除偏远海岛地区的落后状况，改善基础条件，振兴产业，促进国民经济发展[3]。在1982年《联合国海洋法公约》发布之后，世界各沿海国家掀起了开发和保护海岛的热潮，作为海洋国家的日本，也不断强化对包括边远海岛在内的离岛的管理，2005年11月18日，日本海洋政策研究财团在其向内阁官房长官递交的政策建议书——《海洋与日本：21世纪海洋政策建议》中提到，“离岛是日本管辖海域的据点，在维护国土安全上具有重要地位，应以这些岛屿为基点，对其周边广阔海域实施合理管理。国家海洋政策对此应予明确规定，要加强对离岛及其周边海域的管理。此外，还应重视安全保障，海洋环境保护以及经济活动等其他方面问题。目前尚缺乏管理这些区域所需的信息和情况，因此，国家应尽快组织对离岛和无人岛及其周围海域的调查”[4]。2007年4月，日本政府为了构筑海洋综合性政策框架，发布了第33号法律——《海洋基本法》，其中专门明确了有关保护离岛的规定，规定“孤岛承担着确保我国领海及专属经济区、海上交通安全及海洋资源的开发和利用、保护海洋环境等重要作用，国家应采取必要措施，在确保海岸及海上交通安全的同时，建立开发及利用海洋资源的设施、保护周边海域的自然环境、保障当地居民的生活基础”。并将“保护离岛”作为其基本政策之一，凸显出包括边远海岛在内的离岛在日本海洋管理体系中的重要地位。

 为了振兴包括边远海岛在内的日本离岛发展，防止无人岛的增多和居住人口的减少，促进人口向离岛定居，日本于2012年修改并颁布了《离岛振兴法》（原《孤岛振兴法》），该法明确了振兴离岛的基本方针、振兴计划、具体实施、财政支持、保障措施等方面内容，规定了包括完善基础设施建设、推动产业发展、保护资源环境、提高就业机会、促进人才培养、改善生活环境、加强防灾减灾等内容在内的基本方针，并据此提出制定振兴计划的要求，同时在财政方面制定了较为详细的支持方式及负担比例[5]。为了配合《离岛振兴法》的实施，细化《离岛振兴法》的相关规定，日本政府还配套颁布了《离岛振兴法施行令》，日本国土交通省针对《离岛振兴法》和《离岛振兴法施行令》的相关条款出台了细化措施，特别是针对财政支持细化了相关政策②。逐渐建立起一套支撑包括边远海岛在内的日本离岛管理的政策体系。

  在日本《离岛振兴法》出台后，为了消除远离本土的孤岛的落后状态，日本政府加强了对边远海岛基础设施条件改善和产业振兴的投入和支持。小笠原诸岛和奄美群岛就是典型的例证。为了恢复上述海岛的发展，考虑到其特殊地理状况，日本政府针对小笠原诸岛和奄美群岛专门分别制定了综合的振兴开发计划，出台了具体的振兴开发特别措施法和实施令。按照地理自然特性改善其基础条件，恢复岛屿的开发活动，以提高岛屿居民的稳定生活和福利水平，重点对岛上开发利用活动的各项事业和费用做出严格的法律规定，充分调动了岛民对海岛开发和保护的积极性。

3.2 越南边远海岛的管理及实例分析

 和中国相似，越南也是一个陆海兼备的国家。越南政府非常重视海洋经济的发展以及海岛管理，尤其是在南北统一之后，出台了多项政策与法规，加强对海洋，包括海岛的管理和建设。越南将海洋战略作为其当前乃至今后重点发展的国家战略，海洋强国也一直是越南所追求的目标。近些年，越南的油气开采业迅速崛起，逐渐发展成为与海洋渔业、运输业和旅游业齐名的支柱产业。而海岛，尤其是边远海岛，一方面作为越南开采海上油气资源的重要平台，成为越南政府重要的开发和管理对象;另一方面也凭借边远海岛所处的重要战略位置，成为保障越南对外进出口贸易和海洋捕捞安全的重要支点。曾任越南外交部助理和部长会议边界委员会主任刘文利在他的《越南：陆地、海洋、天空》中提到：“对于我国来说，占有东海的黄沙和长沙群岛（即中国南海的西沙和南沙群岛），并将其纳入祖国（越南）的领土，是极其重要的，其重要性远远超过开发沿海岛屿”。

 为了推动包括边远海岛在内的海岛发展，越南政府从立法、规划、配套制度等多个层面不断加强对海岛资源保护和开发利用的管理。2009年5月，越南《海洋、海岛自然资源综合管理及环境保护条例》正式生效，该条例规定了越南沿海地区、海域及岛屿范围内海洋、海岛自然资源综合管理及环境保护工作的具体内容，同时对从事海洋、海岛自然资源开发利用和环境保护工作的机关、单位和个人的责任也做出了具体的规定。2010年越南政府批准了《至2020年越南岛屿经济发展总体规划》，目的是发展海洋及岛屿经济，以推动海岛经济快速、有效、可持续的发展，实现越南海洋、海岛和沿海经济的突破性发展，将岛屿尤其是边远海岛建设成为保卫祖国海疆及海岛地区的主权和主权权益的稳固防守线[6]。同时，该规划中将一些边远海岛作为发展重点，制定了详细的规划措施。2012年6月，越南国会通过了《越南海洋法》，该法专章规定发展海上经济，其中将发展海岛经济及具体的鼓励政策作为重要内容加以明确[7]。

  越南在其《至2020年越南岛屿经济发展总体规划》中，将一些重要的边远海岛或岛群明确为重点发展区域，制定了较为详细的规划要求。如该规划将越南富国岛定位为越南南方经济三角区的发展亮点，提出要加快该岛的基础设施建设，吸引国内外投资建设该岛成为区域性乃至国际性的生态旅游区、综合性的高级疗养区和娱乐休闲区，建设高水平的旅游业和服务业基础服务设施，开辟国际旅游路线，完善该岛与陆地、其他热点区域以及岛内的交通岛陆建设，建设综合的港口、码头和机场，完善水电、通信设施等。另外，越南政府还颁布法令，对在边远海岛的贸促活动和投资活动提供50%～100%的资助，大力支持边远海岛的开发活动[8]。