行政推动农地流转：隐患、后果及对策

尚旭东　宋国宇

（1中共农业部党校，北京 102208；2哈尔滨商业大学，黑龙江 哈尔滨 150028）

行政推动农地流转：隐患、后果及对策

1尚旭东2宋国宇

（1中共农业部党校，北京 102208；2哈尔滨商业大学，黑龙江 哈尔滨 150028）

近年来，伴随农户间自发农地流转加快，一些地方政府行政推动农地流转、片面追求流转规模和比例的现象时有发生。通过多地调研，笔者发现行政推动农地流转，表面上看，有力推动农地流转、加快发展规模经营，但实际面临的可交代“亲民价”、高预期“目标价”、有利面“高抬价”合力推动溢价，溢价“挤出效应”压缩租地方种植利润；租地方因经营不善易造成当地政府或村集体被迫“拾摊子”，加重财政负担；高价格助推“非粮化”，粮食安全保障压力陡增；农产品“天花板”价格使得土地租入方利润空间有限，种粮补贴、流转补贴或成其主要利润来源；大面积行政推动易造成土地租入方因无足够晾晒场地，粮食无法快速烘干而损失惨重；易助推农产品价格上升，形成“成本推动型”通货膨胀等隐患与后果，降低了行政推动的“正效应”。为此，应从认清农业规模经营内涵、完善农地流转服务、大力发展农地托管入手，引导农地有序流转，发展适度规模经营。

行政推动；农地流转；隐患；后果；对策

一、引言

近年来，伴随工业化、信息化、城镇化和农业现代化深入推进，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平迅速提高，新型农业经营主体不断涌现，农村土地经营权流转呈加快之势［1］，农村土地承包经营权流转成为发展现代农业的客观要求。农村土地承包经营权有序流转有利于进城农户放心从事二三产业、提高财产性收入，有利于农户发展适度规模经营、提高农业经营性收入，有利于优化土地资源配置、保障粮食安全和主要农产品供给。然而，伴随农户间自发农地流转加快，一些地方政府行政推动农地流转、片面追求流转规模和比例的现象时有发生。十八届三中全会《决定》提出“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”［2］。2013年中央1号文件提出“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力”［3］。2014年初，习近平总书记对农村土地流转过程中一些乱象要求“农村土地流转中不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥”［4］。2015年中央1号文件提出“土地经营权流转要尊重农民意愿，不得硬性下指标、强制推动”［5］。中央如此高度重视行政推动农地流转，与其深藏重大隐患、易酿严重后果不无关系。通过多地调研，笔者发现行政推动农地流转，表面上看，有力地推动了农地有序流转、加快发展农业规模经营。然而在笔者看来，行政推动农地流转非但不利于规模经营、高效生产，反而存在诸多不利面，一旦出问题，当地政府很可能将面临尴尬的境地，费力不讨好，因此，需尽早认识到行政推动土地流转的隐患及后果，科学合理制定土地流转相关政策方案。

二、行政推动农地流转的隐患及后果

（一）可交代“亲民价”、高预期“目标价”、有利面“高抬价”合力推动溢价，溢价“挤出效应”压缩租地方种植利润

行政推动农地流转的一个典型特征是长时间、大面积流转。为实现这一目标，当地政府或村集体往往给予承包户一个可以交代的“亲民价”。从调研情况看，这一价格普遍接近市场“天花板”价格。考虑到离地农户再谋生收入的不稳定性，这一价格能够让多数农户接受，这也为开展后续农民工作，为不愿流转土地农户调地、换地，减少日后纠纷打好基础。从农户角度，其能否接受流转、如何愿意流转取决于三大要素：一是农地流转价格能否满足可估量的中上等预期。从各地情况看，流转价格为当地年耕种收入的60%-80%已被广泛接受（因地区差异，价格标准不尽相同），这一价格也被称作农地流转的“出水价格”［6］。二是农户对转行竞争力及可预期收入的自我评估。离地农民因其能力有差异，收入水平也不尽相同。那些有手艺、懂技术、善钻研的农民往往可以找到稳定的工作，获得可观的收入。相反一些农户因其适应力不够、竞争力不强，收入水平也不尽理想。对此，农户考虑是否流转土地、期望流转价格时，常常要综合考虑“最低务工收入预期+自身竞争力（如身体情况、年龄大小、从业范围）、家庭情况、务工距离”等因素再做决定。三是农户以最高地力等级预期农地流转价格，其结果是：一方面，农户对农地流转价格报以更高期待；另一方面，由于是政府推动而非农户自愿，这使得农户在流转议价上占据道德和心理层面主动。从调研情况看，政府或村集体往往需要通过多轮村民大会最终确定流转价格，这其中反复多次地与村民代表协商、做分歧较大村民工作、与多数村民合议底价等，由于占据主动，农户往往在政府可交代“亲民价”上期待更高“目标价”，甚至自发联合抬价［6］。考虑到最终价格是多次协商妥协的结果，自发联合抬价策略不仅使农户间易形成默契、达成共识，足够大的弹性空间也使得其在议价上能够有的放矢、进退自如。如此一来，政府可交代“亲民价”、农户高预期“目标价”、农民有利面“高抬价”合力推动了农地流转价格“溢价”。更高的价格加重了租地方生产成本，进一步挤压了其利润空间。

（二）租地方因经营不善易造成当地政府或村集体被迫“拾摊子”，加重财政负担

从地方实践看，行政推动农地流转的通常做法是将整村或多数村农地流转给若干大户、家庭农场、合作社或农业企业，初衷是将分散细碎土地通过集中整理，实现连片经营，变分散经营为规模经营，实现规模效益。大面积农地集中到少数经营者手中，尽管有利于降低农资成本、实现机械化经营，但随之而来的雇工成本上升、管理成本增加、风险负担加重等不利因素亦如“双刃剑”一样考验着租地方经营能力。一旦租地方因经营不善、灾害意外等造成绝产无收、无力付租，甚至不得不退出，垫付租金、复垦土地、赔付农民等一系列“拾摊子”，扫尾工作只能由当地政府接手，为安抚农民，调拨资金、组织力量、维护稳定等新增事项不仅增加原有政务工作量，更加重当地政府财政负担。

（三）高价格助推“非粮化”，粮食安全保障压力陡增

如前所述，行政推动农地流转加速农地流转价格攀高，为应对高流转价格，“非粮化”已成租入方考虑的备选。从地方情况看，租入方选择水果、蔬菜、花卉、食用菌、中草药等高附加值经济作物并不少见，仍坚持种粮的大户很多还要依靠自有稻谷加工厂、面粉加工厂等维持，有些种粮大户已经或正在考虑选择马铃薯等高价格作物替代或季间轮种，一直从事种粮大户的总量正面临萎缩，国家粮食安全保障压力陡增。

（四）农产品“天花板”价格使得土地租入方利润空间有限，种粮补贴、流转补贴或成其主要利润来源

当前，尽管质量安全等级农产品（如有机、绿色、无公害）逐渐被大中城市消费者所接受，然而全国范围内，大面积、多数量普通农产品的刚性需求仍是农产品消费的主流，这也决定了全国范围内普通农产品“天花板”价格将长期存在。与此同时，行政推动农地流转带来的高价位农地价格，正一步步蚕食着农产品种植利润空间。从地方情况看，华北平原一年两熟地区正常年份下，不计大户本家劳动成本，亩均一季100-200元的纯利润，使得多数大户种粮收益主要依赖国家种粮补贴（如小麦种植综合补贴、玉米良种补贴等）和地方农地流转补贴（如有些地方政府给予农地流入方每亩100元补贴）。两项合计600-1000元的亩均年利润使得粮食种植大户总体收益更多依赖种植面积大小。这样的情况易诱发两大隐患：一是大户更关注种粮面积大小，通过提高亩产集约增加收益已非首选，靠扩大面积粗犷增加收益才是最直接、最见效的甜头；二是大户更在意包括国家粮食种植补贴在内的各项补贴［7］。争取农业项目、包装宣传自己、做活表面文章等宣传投资不仅离踏踏实实务农、实实在在种粮渐行渐远，增加的投资短期内也使本来有限的利润更为拮据。类似的行为还易引发官商勾结、权力寻租，不利于粮食补贴用于最需要主体的财政补贴设计初衷。

（五）规模效应带来的农资成本下降完全可由合作社功能实现

表面上看，行政推动农地流转实现了农地集中连片、农资规模采购、农机统一耕收，降低了种植成本，实现了规模经营。然而，细致分析不难发现，行政推动农地流转带来的规模效益完全可由合作社功能实现。农民自发以农地入股组建土地股份合作社，实现农地集中连片，集中的土地可在种子、化肥、农药、农膜、农机具采购上实现规模购买、集中降价；同时，还可通过农机合作社提供农机化服务实现播、种、收全程低价租用。即使不组建土地股份合作社，专业合作社的统购统销、统种统收功能也完全可以实现规模效应带来的农资成本下降。因此，行政推动农地流转带来的规模效应并非降低农资成本的因果效应，农民合作社的服务功能同样可以实现这一效果。

（六）大面积行政推动易造成土地租入方因无足够晾晒场地，粮食无法快速烘干而损失惨重

行政推动农地流转给少数大户或家庭农场，尽管对培育新型农业经营主体，发展规模经营有益。但农地流转给少数大户，一个棘手的问题是农产品特别是粮食作物（如玉米、小麦）收获时，因其数量巨大无足够晾晒场地，粮食未能及时烘干，发霉变质致损失甚至全损的情况时有发生。从调研情况看，种粮大户反映最为急切的若干问题中，缺乏晾晒场成为最大焦点。行政推动农地流转仅仅是开展农地规模经营的第一步，如何解决好农业附属设施配套用地等后续问题才是有效实现农地规模经营的重头所在。

（七）助推农产品价格上升，易形成“成本推动型”通货膨胀

政府可交代“亲民价”、农户高预期“目标价”、农民有利面“高抬价”使得行政推动农地流转价格通常不低于市场价格。为了有利可图，更高的地租促使租入方选择经济作物或高附加值粮食作物。考虑到经济作物或高附加值粮食作物价格较高且富有弹性，更高的租金成本对非粮农产品价格上涨的贡献远大于对粮食价格上涨的影响。因地租高上涨的农产品又会对以此为原料的农产品加工业构成影响，通过“蝴蝶效应”扩散至整个食品加工业，易形成“成本推动型”通货膨胀，既不利于农产品市场的平稳有序、农产品加工业和食品产业的健康发展，也不利于农民增收、农业发展。因地租成本高而推动的又一轮农产品“成本推动型”通货膨胀需时刻警惕并提早预防。

三、对策建议

（一）农业规模经营不是农地规模经营，农地集中连片且亩产不降低才是规模经营的起码要求

当前，一提到农业规模经营，人们首先想到的是农地规模经营。似乎农地规模经营就是农业规模经营。伟大的革命导师列宁曾言“农业的规模经营不仅仅是农地的规模经营”。农地规模经营仅仅是农业规模经营的实现形式之一，集约化高产经营同样可以实现规模经营。笔者认为，农业规模经营一个不容申辩的重要特征便是“单产不降低”。依靠大面积而非高亩产获得的多收益不符合农业规模经营的内涵，“农地集中连片且亩产不降低”才是规模经营的起码要求。如果仅仅为了实现大面积经营而忽视集中连片且不注意保持亩产，显然与规模经营的宗旨和归宿背道而驰。单一追求面积集中而不考虑连片和亩产不降低的经营方式显然难以有效保障粮食安全，这种“费力又难增产”的模式效益显然不及市场配置资源更为有效。从调研情况看，一些地方政府更青睐于将行政推动农地流转建设成为四至整齐、连片成方、设施齐备的高标准设施农田，“高科模式”“样板工程”“现代园区”已成行政推动农地流转追求的“高大上”“大一统”目标。而行政推动、财政奖补后当地政府对农作物品种变化、单位亩产变动的监管和服务却寥寥无几，对农地规模经营、农业规模经营关系的理解和探求更是存在偏差与误导。贪大求洋、不切实际的发展思维需时刻小心、及时纠正。

（二）加强农地流转管理，完善农地流转服务

尽管行政推动农地流转存在诸多不利，但与当地农地流转市场信息不对称、秩序不规范、发育不成熟不无关系。多数行政推动农地流转初衷是好的，但如果后续管理和服务跟不上，则真正意义的规模经营很难保障，其粮食增产、主体培育、规模经济的预期目标也很难实现。对未开展行政推动农地流转的地区，当地政府可研究制定流转市场运行规范，加快发展多种形式的农地承包经营权流转市场。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，建立土地流转监测制度，为流转双方提供信息发布、政策咨询、价格评估等服务，进一步依靠市场力量、政府服务合理调配农地资源。农业经济管理部门可引导承包农户与流入方签订书面流转合同并使用统一的省级示范性合同文本。有效保护流入方土地经营权益，流转合同到期后流入方可优先续约。加强农地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，健全纠纷调处机制，妥善化解农地承包经营流转纠纷。对已有行政推动农地流转的地区，当地政府要继续强化合同管理，全面落实农地流转合同备案、登记制度，加强对大面积、长时间流转项目监管，确保行政推动农地流转不损害农民权益、不改变农地用途、不破坏农业综合生产能力。

（三）大力发展农地托管，推进农地规模经营

农地托管是在坚持家庭承包经营制度不变，坚持农民土地使用权不变，坚持农民为经营主体不变，坚持农民为投入和受益主体不变，坚持农地农用不变前提下的一种农地流转新形式。其做法主要是通过社会化服务组织提供产前、产中和产后服务，解决无人和无力种地问题。农地托管按时间分为全年托管和阶段托管（含半年托）。对因外出务工致使家中缺乏劳力的农户可自愿申请“全程托管”，即全年托管。农户交纳托管费用后由托管主体统一采购农资，统一田间管护，农户仅需坐等托管主体“送粮上门”。有些地方干脆采取托管主体直接支付农户一定数量粮食（如双季地区单季600斤粮食）或折价现金的办法，省去了农户先交纳托管费再收粮卖粮的麻烦。阶段托管（又称菜单式托管）是指农户可根据自己需要自愿选择托管主体提供的从种到收各环节服务，服务结束后由农户验收作业质量，托管主体与农民再行结算。从实践效果看，目前运行较好托管方式以“阶段托管”为多，阶段托管服务多集中在播种、收割和病虫害统防统治环节。全程托管因其存在经营风险，加之多数农户家庭仍有剩余劳动力（如妇女老人），阶段托管更适应农业生产老龄化、兼业化这一普遍现状。

农地托管是农地流转适应市场需要自发形成的一种新型农地流转形式。通过把一家一户分散零星农地统一规划、统一服务、统一经营，克服了原有农户分散种植品种不统一、管理差异大的缺点，便于机械化统一耕种和现代化统一管理，有利于实现农地集约化经营，符合中央一贯土地政策。农地托管不改变农民土地承包经营权，托管主体为农民代管粮田，农户购买社会化服务，促进了农业增效、农民增收。从全国情况看，农地托管是农地自发流转向规模经营过渡的有效形式，能够较好地适应农地流转新形势，避免行政推动农地流转带来的诸多不利，应予以规范引导并扶持推广。

［1］尚旭东，叶云.农村土地承包经营权流转信托：探索实践与待解问题［J］.农村经济，2014，（9）：68-72.

［2］中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］. http：//politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1004-23559387. html，2013-11-15.

［3］中共中央，国务院.中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见［EB/OL］. http：//finance.people.cpm.cn/n/2013/0201/c153180-20400810. html，2013-02-01.

［4］习近平.对当前农地流转若干乱象的批示［Z］.2014：7.

［5］中共中央，国务院.中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见［EB/OL］.http：// news.xinhuanet.com/politics/2015-02/01/c_1114209962.htm，2015-02-01.

［6］尚旭东.政府主导农地流转能“增效保粮”吗？——基于地租乘数、成本变动和议价地位的一个分析［J］.农村经济，2016，（1）：32-38.

［7］尚旭东，朱守银.家庭农场和专业农户大规模农地的“非家庭经营”：行为逻辑、经营成效与政策偏离［J］.中国农村经济，2015，（12）：4-13，30.

（责任编辑：管仲）

农业部管理干部学院2016年院级课题（项目编号：NGY2014ZY10）；黑龙江省哲学社会科学研究规划项目（项目编号：13C026）；黑龙江省教育厅人文社会科学研究项目（项目编号：12532073）；黑龙江省哲学社会科学研究规划项目（项目编号：14B072）。

尚旭东（1979-），男，河北唐山人，博士，助理研究员，研究方向：农村土地承包经营权流转；宋国宇（1979-），男，博士，副教授，研究方向：农业经济理论与政策。