政府购买公共服务的实践反思：价值、风险及责任

陆永娟

（西安体育学院思想政治理论教学科研部，陕西西安710068）

政府购买公共服务的实践反思：价值、风险及责任

陆永娟

（西安体育学院思想政治理论教学科研部，陕西西安710068）

随着我国政府职能转变，政府向社会购买公共服务逐渐向更宽领域拓展。结合西方公共服务市场化改革的实践及政府回购公共服务的新趋向，文章重新审视政府购买公共服务的价值取向和公共服务市场化的实施及其风险，理性地认识并推进我国政府购买公共服务。其中，特别提出政府的责任并没有减少，为防止“泛市场化”、政府“俘获”等，需合理界定政府购买公共服务的范围，完善市场竞争机制，加强制度建构，规范购买行为，强化合同监管责任，提升监管的合法性等。

公共服务；价值；风险；责任

一、问题的缘起：政府购买公共服务的实践

（一）西方发达国家政府购买公共服务的实践

20世纪70年代中后期，全球性经济危机加剧了欧美国家政府的财政问题及其所承担的公共服务职能错位的后果。以新公共管理理论为指导，欧美国家掀起了政府改革。从英国开始逐渐扩展延伸到世界其他国家的改革所采取的措施主要有下列几个方面：“1.通过出售的方式将原来由政府承担的职能直接交由私人来承担；2.基于购买和生产、掌舵与划桨的区分，地方政府将所要提供的公共产品和服务通过公开竞争或委托的方式承包出去；3.将一部分地方政府职能交由准自治的、非政府组织去承担……”［1］为调整政府职能，政府更多地运用市场机制提供公共产品，运用合同外包、特许经营等方式将政府职能直接交由私人或者非营利组织承担。在美国，地方政府通过“签约外包”的方式，把公共工程、卫生和社会福利等公共服务外包，通过特许经营，允许私营企业提供诸如垃圾收集、供水、污水处理等方面服务。随着治理理论的进一步发展，社会治理结构多元化，多中心治理成了主题，政府已不再是唯一提供公共服务的主体，越来越多的企业与非营利组织成为公共服务的生产者与提供者，与政府建立合作伙伴关系协作治理。

然而，上世纪90年代后期西方发达国家的民营化发展速度逐渐下降。以政府回购公共服务为主要形式的逆民营化成为新趋向，成为风险重重的合同交易中市场管理的一种关键性工具［2］。公共服务的生产与提供由私营部门返回公共部门。如在民营化最早的英国，地方政府正在大量收回以前的外包服务，2011年在140个地方委员会中已有80个收回了垃圾回收、街道打扫等公共服务［3］。西方国家的政府回购服务主要缘于公共服务市场化神话的破灭，如一些公共服务领域质量降低，未能明显地节省成本……私人部门在某些国家的某些领域中比公共机构具有较大的优势，而在另外一些国家的某些领域中，私人机构与公共机构相比优势并不明显［4］。公众的满意度低、缺乏竞争性市场导致的供应方垄断等与预期的民营化之优势与效应截然不同。同时，市场化未能有效地解决弱势群体的问题。

（二）我国政府购买公共服务的实践

随着我国市场经济的发展、社会公共服务需求的增长和服务型政府的建设，传统的政府主导的单一模式供给公共服务已不能满足人们多样化的服务的需要。借鉴西方市场化经验，我国政府逐渐采取公共服务市场化改革。2002年我国出台了《关于加快市政公用行业民营化进程的意见》，首次提出了放宽特许经营范围，允许跨地区、跨行业参与经营供水、供热、污水处理等经营性项目。目前，在公共基础设施建设、垃圾处理、公用事业等领域，我国采取向社会公开招标的形式授权特许经营。同时，政府向社会组织购买公共服务逐渐扩展到环保、社会福利及救助、居家养老服务等事务中。中共十八届三中全会明确提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对购买的内容作了概括性的描述。在具体实践中，各地正积极探索与规范政府向市场及社会组织购买公共服务。

在市场化改革过程中，由于政府监管不到位，缺乏公开透明的招投标制度，合同外包中产生了许多暗箱操作等规避行为，滋生了腐败、投机现象，弱化了市场的积极效应。并且，政府向社会组织购买服务中存在着购买行为的“内部化”、“形式化”现象。社会组织与政府存在依赖关系而非竞争购买关系。购买行为常常基于熟人关系，缺乏正式的制度约束与保障。

随着我国政府职能转变、政府购买公共服务内容的扩展，我国政府应对欧美发达国家政府回购公共服务的实践及趋向予以重新审视和反思，应对政府购买公共服务的价值取向及其实施的风险、责任等予以理性认识。

二、政府购买公共服务的价值取向

人类社会的实践活动总是包含着一定的价值目标，并以此为方向和动力的。政府的目标不同于企业，政府增进公民权和服务于公共利益的责任则是两者最重要的差异之一［5］。无论是政府运用市场机制，通过特许、签约把许多社会服务转包给私营部门、非政府组织等承担，用企业家精神、绩效管理等改造政府，提升政府部门效率的新公共管理运动，还是政府重视公民权的新公共服务，建立政府、市场、第三部门合作伙伴关系，形成多元主体协作治理的多中心治理，其最终目的都是提升公共服务的质量与效率，以满足社会公众需求，为公共利益服务。因此，政府购买公共服务的理由不仅仅在于成本、效率，更需注重公共服务的公共性、公益性等社会效应，而非营利性。

“以人为本”是公共服务的价值主体。以人为本的内涵中包含着“人”与“物”的比较，人是社会存在的根本，也是社会发展的目的。政府购买公共服务，充分地发挥市场和社会组织的积极作用，是为了更好地提供优质的服务，满足人们的需求，最终促进人的自由全面发展。

以公共利益为目的是公共服务的价值诉求。公共利益一般指政治共同体中最大多数人的利益，不囿于个体或政府管理者集体的利益，是以实现社会大多数成员的利益为核心的。传统的探索公共利益是将其与正义等联系在一起，视它为人类群体生活追求的目标。在现代西方国家，公共利益是普遍存在的私人利益，大多以法律形式予以确立。在我国，国家的一切权力属于人民，最终要维护与实现好最广大人民群众的利益。随着市场经济的发展，我国逐渐形成了多元化的利益格局，同时也出现了个体利益、部门利益的膨胀，权力与资本相结合等违背公共利益的问题，因此，维护公共利益成为政府职能转变重要的方面。新时期我国转变政府职能，推动政府购买公共服务的展开，依托于市场、社会组织公共服务的生产与公共服务的提供，都是为了提高公共服务质量，满足社会成员多样化的利益需求，实现公共福利最大化。

注重社会公平问题是公共服务价值实现的条件。政府“不仅能够更好地提供需要的服务，而且能够更好地确保资源在国家和人口的各部分之间进行公平的分配”［6］。效率和经济是传统公共行政学的两个基本原则。新公共行政学是在对它的反思与批判中发展起来的，强调把社会公平作为公共行政追求的目标。弗雷德里克森认为社会公平主要体现在公共服务提供的平等性上，同时社会福利向处于劣势的人们转移。市场具有效率、利润、竞争等优先性，但也带来了社会不公平等问题，这也是欧美国家政府回购公共服务，重视公民权利、政府责任的主要原因。“以美国为代表的公共服务民营化从早期单纯追求政府效率转变为兼而关注公民权利与意愿的发展趋势”［7］。改革开放以来，我国确立了以经济建设为中心，效率优先、兼顾公平的发展战略，随着经济快速发展，城乡、贫富等差距逐渐拉大，社会公平问题逐渐凸显。如何缩小差距，推动公共服务均等化，促进社会公平，成为政府购买公共服务的重要价值取向。

三、政府购买公共服务的风险与责任

（一）公共服务市场化存在的风险

其一，非竞争性的市场引发新的垄断。公共服务市场化的实施必须具备下列条件：第一，市场上有大量的服务提供者。第二，具有完善的竞争机制。第三，具体服务项目的属性特点［8］。竞争性的市场是合同外包成功的重要因素。政府购买公共服务主要是为了提高公共服务的供给效率，因此，如果没有竞争性的市场存在，缺乏可供选择的承包商，社会就会带来供应商新的垄断，公共服务的供给效率、质量等缺乏保障。同时，由于“关于是否把服务外包、外包给谁的决定，经常是在毫无理由的项目期限的压力下做出的，没有信息，没有机会去寻找潜在的承包人。结果，政府经常不得不接受当前的供应者网络提供的服务，而不是寻求目标人群的需要所要求的服务”［9］。这种信息的不对称，势必会影响公共服务的效果。

其二，公共服务市场化易滋生腐败。“市场化为公共服务带来了希望，但是也随之带来了困难［10］。如社会不公、腐败问题。由于合同的实施是个复杂的问题，“当签约权限不受严格的监督时，就会发生质量控制不严和腐败的行为”［11］。私营部门或社会组织可能通过贿赂、串谋等来获得公共服务的经营权、补贴等。

其三，公共服务质量易受私人部门追求利润最大化的影响。在合同外包中存在着委托代理的困境，承包商在合同签订前具有隐瞒真实能力与工作意愿的行为，在合同签订后有投机行为。作为委托者的政府总希望作为代理者的承包商能按合同要求提供优质、低价的服务，然而不同于政府的这种效用追求，承包商会在信息不对称的掩护下，运用不正当手段骗取、谋得自身的最大利益。同时，由于公共服务的绩效难以衡量容易引发监管困难，私人部门可能利用公共服务绩效模糊性，最大限度地追求自身经济利益，从而影响公共服务质量。

（二）政府购买公共服务的责任

“在一个政府责任机制不明晰的前提条件下，市场化改革非但不能起到预期的效果，反而可能诱发权力与资本的合谋，侵蚀神圣的公共利益”［12］。在公共服务市场化中，我们不能因为流行或者实用主义而盲目进行市场化改革，需重视其应用的条件、挑战及政府的能力、责任等。民营化的成功必须建立在一个健全的政府功能基础之上，詹姆斯·桑德奎斯提出了“真民营化”与“假民营化”，他认为在“真民营化”中政府的责任不会减少或转移，政府虽然放弃了生产者的职能，但仍然保留着服务提供者的职能［13］。在公共服务市场化中，政府不可推卸责任，向市场转嫁责任。在我国政府购买公共服务中，政府承担的主要责任有：

第一，合理界定购买范围，防止“泛市场化”。“市场和社会可以提高公共服务效率和水平，但市场从来就不是能够自动实现社会公正的平台”［14］。在实践中确定政府购买公共服务的范围及边界需审慎，需考虑公共性、公平性，防止“泛市场化”。一般的公益性公共服务如教育、医疗、社保等为纯公共产品，具有非竞争性与非排他性，并具有重要的社会效应，其公正度要求较高，政府还需作为主要的生产者与提供者。而经营性公共服务作为准公共服务的一部分，如市政公用事业、公路交通等，由于政府生产不比企业提供有效，为了提高公共服务的质量与效率，一般由政府和企业合作提供。

第二，优化市场环境，完善公平竞争的市场机制。营造公平、公开的竞争环境，完善市场竞争规则是政府购买公共服务的重要保证，也将决定着政府购买公共服务的质量与水平。完善与健全公开招投标制度，促进参与主体的公开、平等竞争，增进信任，是当下的重要举措。“政府必须设计好外包制度，从而强化而不是弱化社会组织成为有吸引力的合作者的显著特征”［15］。同时，政府必须积极培育和发展社会组织，增强其自主性、服务性，避免购买行为的“内部化”，促进公共服务开放、竞争的格局形成。

第三，健全相关法律制度，规范购买行为。目前，我国没有政府购买公共服务专门的法律法规，主要依据《政府采购法》，并且，许多公共服务项目没有纳入其中，购买还具有随意性。亟需制定、健全相关法律法规，对购买的范围、方式、程序等予以明确，对作为购买主体的政府、承接主体的企业、第三部门各自的责任、权利与义务予以规定，预防合同外包中的投机、寻租等。

第四，加强监管责任，建立多元主体参与的监管机制。公共服务市场化的过程中，政府更多地由“划桨”转变为“掌舵”。这样“一方面减轻了政府作为传统公共服务直接生产者所承担的责任，另一方面也大大增加了政府作为市场监管者的责任”［16］。强化政府合同管理机制，完善合同的签订、履行各方面的监管，有利于事前契约设计的完善与事后风险的防范。政府也需要调动社会力量，发挥行业协会等社会组织的监管作用，建构多元主体参与的监管机制。同时，政府更需要提升政府监管、管理合同的能力，提高公共服务绩效评估与监督的能力。

第五，提升管制合法性、促进其有效性。合同外包的实施需要政府更多地进行事中、事后监管。西方发达国家在实行公共服务市场化的同时加强了对政府监管的约束。如英国为防止管制“俘获”，在政府内部建立了独立的管制机构。美国国会进一步规范了管制立法，提升管制的合法性。我国在公共服务市场化中需规范管制立法，加强对管制法规、规章等的司法监督，提升政府监管的合理性、合法性；需增强监管机构的独立性，促进监管的有效性；需严格问责制，加强对政府部门自身的监管。

最后，政府仍然承担着主要的公共支出责任。“西方国家公共服务支出无论是在绝对值还是在比例上都没有因为私有化而减少”［17］。如在美国，“三级政府的支出都主要用于公共服务供给，……其中仅教育、卫生医疗、社会保障和福利三项基本公共服务的支出，就占到各级政府支出总额的50%～70%”［18］。随着我国服务型政府建设的推进，政府的公共支出责任不可减少。在政府购买公共服务中，政府需确保市场、社会组织获得提供公共服务的资金保障，确保中央与地方需按照事权范围承担相应的支出责任，同时，中央政府在教育、卫生医疗等基本公共服务领域要加大支出力度。

总之，在政府购买公共服务的进程中，政府不能卸责或转移责任，其仍然担负着重要的责任，尤其要创造良好的制度环境，减少市场化中的不确定因素及成本，吸引市场及社会组织成为平等、积极的合作者、服务者，更为有效地服务于社会，更好地促进人的发展。

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责任编辑刘钊

陕西省社科基金资助项目（2015A012）

D630

A

2095-7017（2016）09-0026-05

陆永娟(1979—)，宁夏银川人，政治学博士，西安体育学院讲师，研究方向：地方政府治理。