国家海洋利益的层次性与中国海洋利益维护

李 增 刚

(山东大学 经济研究院，济南 250100)



国家海洋利益的层次性与中国海洋利益维护

李 增 刚

(山东大学 经济研究院，济南 250100)

依据国家利益的层次性，国家海洋利益可以分为四个层次：核心利益、十分重要利益、重要利益和一般利益。面对中国海洋利益受到的威胁，中国需要依据海洋利益的不同层次采取不同的战略。一是要实行屯海制，军民共建；二是对海域、海洋实际占领和管控，先占是根本；三是加强海军建设，强化海权；四是两岸协作，在海域、海洋权益方面达成一致。

国家海洋利益；层次性；屯海制；中国海洋利益

引 言

21世纪是海洋的世纪。随着世界人口的增多，大陆资源的稀缺程度不断提高，各国越来越重视对海洋的开发和利用。中国政府从2003年起就提出了建设“海洋强国”的目标；2008年提出了“海洋问题事关国家根本利益”的判断；2012年党的十八大报告做出了“坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”的重大决定；2013年在中共中央政治局第八次集体学习时，习近平总书记强调要进一步关心海洋、认识海洋、经略海洋。建设海洋强国是党和政府在人类对海洋依赖程度不断加深和提高的背景下的伟大战略部署。中国是一个海洋大国，*中国拥有300多万平方公里的海洋国土，拥有30 000多公里的海岸线，面积超过500平方米的海岛达到6 500个，参见黄良民：《中国海洋资源与可持续发展》，科学出版社2007年版，第4页。拥有300多万平方公里的海洋国土、30 000多公里的海岸线和上万个岛屿，然而中国不但未能够完全控制和开发利用这些海洋国土、岛屿，还有大片的海洋国土、岛屿等被周边国家实际控制和开发利用，致使中国的海洋权益被侵害，海洋利益遭受巨大损失。

中国要建设海洋强国、经略海洋，就必须要弄清楚中国的海洋权益包括哪些、哪些海洋权益受到了侵犯、这些海洋权益是否具有同等重要的地位和价值、如何维护与扩展中国的海洋权益？本文采用美国国家利益委员会对国家利益不同层次的划分，分析中国海洋利益的层次，主张不同层次的海洋利益采用不同战略进行维护。海洋主权是最根本层次的核心利益，不可让渡、交易；海洋的开发利用等是重要利益，可以让渡部分产权“共同开发”，以实现各方共赢。

一、国家利益的层次性与中国国家海洋利益的层次

中国的海洋权益包括多个方面，从本质上都构成国家利益，既有经济利益、政治利益，也有安全利益和文化利益，*国家利益四个方面的分析，参见阎学通：《中国国家利益分析》，天津人民出版社1996年版。且不同方面利益的轻重缓急或主次强弱不同。这里借鉴国内外学者对国家利益层次的划分，分析中国国家海洋利益的层次。

1.国内外对国家利益层次性的划分。一直有学者对国家利益进行层次分析，但是国家利益的层次究竟为何却没有统一的结论[1]。美国学者Donald Nuechterlein按照“利益强度”将国家利益分为生存利益、紧要利益或重大利益、主要利益和次要利益四个层次[2]。美国国家利益委员会分别于1996年和2000年发布的两份《美国国家利益报告》是国家利益层次划分的最典型代表和对美国国家利益的权威界定[3]。在1996年的报告中，国家利益被分为：生死攸关的国家利益、极端重要的国家利益、一般重要的国家利益和不太重要或次要的国家利益；*The Commission on America’s National Interests, America’s National Interests, 1996.在2000年的报告中，国家利益的层次划分略有差别，依次为：生死攸关的国家利益、极端重要的国家利益、重要国家利益和不太重要或次要国家利益。*The Commission on America’s National Interests, America’s National Interests, 2000.美国国家利益委员会认为，面对不同层次的国家利益，国家应采取的外交行动也不同。

张曙光在研究民族国家的海外利益时认为，必须以国家对外与安全利益为起点，国家的海外利益可以划分为核心、重要和边缘三个等级[4]。肖晞和郞帅将中国的国家利益划分为核心利益、重要利益、一般利益和无关紧要利益四个层次[5]。郭帆和盖锐将国家利益分为核心利益、重要利益和一般利益三个层次：核心利益是事关国家生存、生死攸关的利益，是不可交易的利益；重要利益是对国家的生存发展具有重要影响的利益；一般利益是对国家社会生活有一定影响但还没有构成重要影响的利益[6][7]。2011年9月，国务院新闻办公室发表的《中国的和平发展》白皮书明确指出，中国核心利益的内容包括：“国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障。”

2.中国海洋利益的层次性。借鉴国内外对国家利益层次的分析，中国的海洋利益可以分为四个层次：核心利益、十分重要利益、重要利益和一般利益。

中国核心海洋利益*最高层次的海洋利益采用核心利益这个概念，而不采用生存利益或生死攸关利益，根本原因就在于中国即使受到海洋权益侵犯还不至于威胁到中国作为一个整体的生死存亡。是事关中国海洋主权、海洋领土完整和安全以及国家统一的海洋利益。具体包括：一是大陆沿岸领海、钓鱼岛及其领海、西沙群岛、中沙群岛、东沙群岛和南沙群岛及其领海的主权；二是中国大陆和中国台湾的统一；三是黄海、东海和南海作为中国大陆的天然屏障保障中国大陆的安全。由于这个层次的海洋利益涉及主权、国家安全、领土完整和国家统一等核心利益，是不可交易的海洋利益。对于中国已经实际控制、没有主权争议的岛屿及其领海等，最重要的是维护；对于尚未被实际控制、存在主权争议的岛屿及其领海等，最重要的是通过“力”和“理”两种手段得以实现，比如在钓鱼岛问题上、在南沙群岛问题上，一方面是根据历史事实通过《联合国海洋法公约》等国际法进行争取；另一方面是不放弃至少是不承诺放弃使用武力。

中国十分重要海洋利益是对中国的生存和经济社会发展具有和将具有十分重要影响的海洋利益。这个层次的海洋利益一旦受到侵犯，对中国的生存和经济社会发展将造成不可弥补或不可替代的影响，比如造成经济增长率一定程度的下降、造成经济社会的不能正常运行甚至影响社会稳定等。具体包括：一是专属经济区和大陆架区域资源的主权权利，这些资源中国具有专属所有权，可能会影响到中国未来若干年的资源能源安全。二是海洋运输航线的自由和安全，特别是石油、天然气和铁矿石等能源资源的海上运输安全，中国已经成为世界上最大的能源进口国，对进口能源的依赖程度2012年达到18.41%，其中石油的进口依赖接近70%，*根据国家统计局网站计算得出，2012年中国石油能源消费总量为47 650.5万吨，进口石油量为33 088.8万吨，进口量与消费总量之比为69.44%。其中有85%要经过马六甲海峡和南海运输，如果马六甲海峡和南海的航道出现问题，必将对中国国内的经济社会造成十分不利影响。三是可能威胁到中国和平发展的海上力量。东海、南海和周边国家的和平稳定是中国和平发展的重要外部环境保障，东海、南海一旦发生战争——不论是什么形式的、哪些国家参与的战争，都必将威胁到中国东南沿海的和平发展，进而威胁到整个中国的和平发展。

中国重要海洋利益是对中国的生存不致产生影响但是会对整体的经济社会发展产生影响的海洋利益。这个层次的海洋利益一旦受到侵犯，所造成的不利影响虽然不像十分重要海洋利益对中国的影响那样大，但是也会产生重要的影响，造成巨大的损失。具体包括：一是国际海上航运自由和安全。中国已经是世界上货物第一大出口国、第二大进口国，第一大进出口国，进出口货物的80%采用海上运输，与美国等美洲国家的进出口主要是经过东海横穿太平洋航线，与西欧、非洲国家的进出口主要是通过南海、穿越马六甲海峡进入印度洋，再通过红海、地中海或者绕过好望角进入大西洋航线；与东南亚和大洋洲的进出口主要是通过南海或东海进入太平洋航线。中国之所以派海军护航索马里，意在表明海上航运自由和安全是中国的重要国家利益[8]。二是中国的海外侨民、海外投资等的安全。随着中国经济的发展，中国海外务工等劳动力输出、投资等不断增多，而海外人员和投资等的安全受到威胁时能否及时撤回则直接影响到中国的国家利益。三是公海和南极、北极等人类共同继承财产的海洋利益。公海、南极和北极中蕴含着大量的能源资源，《联合国海洋法公约》将公海海床和底土的资源界定为人类共同继承财产，一方面中国获得勘探和开发利用的权利关系到中国直接的切身利益，另一方面其他国家获得勘探和开发利用的权利关系到中国间接的切身利益。因为公海、南极和北极等能源资源的数量巨大，可能会成为人类未来主要的能源资源的来源，因此关系到中国的重要利益。

中国一般海洋利益是对中国的生存不会产生影响、对整体的经济社会发展不会产生影响，但是会对中国个别居民产生影响的海洋利益。这个层次的海洋利益一旦受到侵犯，所造成的影响不是对中国经济社会的整体影响，而可能会对微观个体的利益产生影响，比如渔民的远洋捕捞利益，特别是在公海中的捕捞利益，会对渔民的个人收益产生影响，但是不会对国家整体产生太大的影响。

二、中国国家海洋利益的实现及受到的侵害

中国的国家海洋利益既包括中国的海洋国土内的利益，也包括中国在公海中的海洋利益，甚至还有中国在其他国家海域内的利益。中国国家利益并未得到完全实现，甚至还受到其他国家的侵害。

1.中国的核心海洋利益。中国的核心海洋利益涉及国家主权、领土完整和国家统一等。按照《联合国海洋法公约》，中国于1992年2月25日通过并公布实施的《中华人民共和国领海及毗连区法》明确指出，中国的陆地领土包括：“中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿”(第二条)，该法明确了中国的领海基线采用直线基线法划定，主张中国的领海宽度为12海里、毗连区的宽度为12海里。1998年6月26日，中国通过并公布实施了《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，明确了专属经济区的宽度为200海里，大陆架为陆地领土的全部自然延伸。1996年5月15日，中国政府发表了《关于中华人民共和国领海基线的声明》，公布了中国大陆和西沙群岛的77个领海基点；2012年9月10日，中国政府又发表了《关于钓鱼岛及其附属岛屿领海基线的声明》，公布了钓鱼岛及其附属岛屿的17个领海基点。这些都明确了中国政府所主张的海洋主权的空间范围以及海洋主权和主权权利。

由于历史的原因，中国的海洋主权、领土完整等并未得到完全实现。海洋主权赖以建立的基础——岛屿的主权并未得到完全实现，最主要的有南沙群岛、钓鱼岛等岛屿主权及领海主权问题。按照《联合国海洋法公约》，海洋本身不存在主权问题，海洋的主权依赖于陆地，由陆地衍生出领海、毗连区、专属经济区等，而只有领海才是国家拥有完全主权的海域。中国在南沙群岛的海洋主权争议是两个层次的问题：一是中国的“历史性海域”，即中国在20世纪30年代就划定的“南海九段线”内海域是否全部构成中国的海洋主权区域；二是中国南沙群岛的大部分岛礁沙滩被菲律宾、越南等国家实际占领和控制，并以此宣示对海洋拥有领海等主权。在东海，中国与日本之间存在着钓鱼岛争端、与韩国存在苏岩礁争端。虽然中国对钓鱼岛、苏岩礁等拥有无可争议的主权，但是由于未能够实际控制，反而不断地被其他国家挑起争端，使得中国对钓鱼岛、苏岩礁等的岛礁主权及其衍生的岛礁主权并未得到真正实现。

2.中国的十分重要国家海洋利益。由于历史原因等，中国在这个层次上受到的海洋利益侵害更严重。一是周边国家在中国的专属经济区和大陆架自然延伸中勘探、开采油气资源，形成实际占有和控制。在黄海，韩国在中国主张的大陆架延伸区域内进行石油勘探，甚至越过了其主张的海洋区域分割的中间线；在东海，韩国、日本都与中国存在专属经济区划分的争端，造成中韩之间达18万平方公里、中日之间达16万平方公里的专属经济区争议；在南海，由于南沙群岛的绝大多数岛屿被周边国家实际占领和控制，南沙群岛的大片海域成为这些国家宣称的专属经济区，并从事油气资源的勘探、开采，周边5个国家与世界200多家石油公司合作，钻探了1 380口油井，石油年产量达到5 000万吨，天然气开采达上百亿立方米。二是海洋航线特别是石油、天然气等的运输自由和运输安全，这关系到中国经济社会发展的重大问题，然而中国无论是穿越马六甲海峡还是在南海等海域通行都受到美国等国家的干涉。三是美国与日本、韩国、越南、菲律宾等结成军事同盟，以所谓“共同防御”等名义在相关国家及其占领或控制的岛屿驻军，进行军事行动，既威胁到中国海洋的安全，又威胁到中国大陆的安全。虽然中国与美国在南海等海域发生直接军事冲突的可能性不大，但是在美国支持下周边与中国存在海洋冲突的国家与中国发生局部军事冲突的可能性仍然存在。四是中国渔民、科考、海洋勘探以及执法海警船只等在中国专属经济区甚至领海内的正常活动受到冲撞、驱赶甚至扣押等。中国渔民在钓鱼岛、南沙群岛等海域的捕捞活动受到日本、菲律宾、越南等国家的干涉；中国科学考察船无法靠近中国主张的钓鱼岛、南沙群岛的绝大多数岛屿；中国的海洋勘探和开发不断受到越南、菲律宾等的干扰而无法进行；中国宣布东海、南海的休渔期被其他国家抗议，中国海监船在领海内正常巡航活动受到冲撞和驱离等。*每种情况都可以看到大量的报道，这里不再详细阐述。

3.中国的重要海洋利益。中国重要海洋利益主要不是中国海域之内的，而主要是中国在公海和其他国家海域之内的海洋利益。一是在公海中，中国航行自由等利益受到其他国家、恐怖主义等的威胁；二是公海中的资源、能源等受到有些国家的过分开发、开采和利用，比如公海中锰结核的开采、捕鲸等；三是中国海外侨民和投资的安全等，随着中国综合国力的日渐提高，中国海外投资、海外侨民数量不断增加，然而由于战争、恐怖主义等各种原因，中国海外投资、海外侨民等的安全受到越来越多的威胁，海外投资和海外侨民的安全受到威胁时中国能够迅速地提供保护并快速撤资撤侨，是中国重要的海洋利益。

4.中国的一般海洋利益。由于这个层次上的海洋利益是最为具体的个人利益，不作详细分析。

三、中国维护国家海洋利益的对外战略和外交行动

中国面对不同层次、不同类型海洋利益的维护和扩展采取了不同的对外战略和外交行动。总体上可以归结为：一是海军的军事行动和军事占领；二是中国海警的定期巡航；三是根据《联合国海洋法公约》等国际法宣示、主张主权等；四是海洋科学考察活动；五是积极履行国际责任和义务，主张负责任的权利；六是“主权归我、搁置争议、共同开发”。

1.海军的军事行动。一是面对中国海洋岛礁沙滩及领海主权受到的侵犯，中国海军采取军事行动，维护中国的海洋主权。最典型的就是1974年中国海军成功收回西沙群岛和1988年在南沙群岛成功占领永暑礁、华阳礁、南薰礁、赤瓜礁、东门礁和渚碧礁等[9]。中国在成功收回西沙群岛之后，先是海军占领，后来才设立行政机关等，中国在南沙群岛占领的各岛礁一直是海军驻守。二是海军的护航行动、海外撤侨行动。从2008年12月26日中国海军第一批护航编队到亚丁湾、索马里海域执行护航任务以来，截至2015年5月已经派出20批护航编队，执行护航任务839次。*参见《专家：中国海军走向远海做好武装冲突准备》载《环球时报》2016年8月1日。三是与中国海上执法力量一起担负海上维权任务，给中国海警的海上执法活动提供支援和掩护。

2.中国海警的定期巡航。中国历史上是海军巡航各管辖海域；1999年中国海监总队成立后，加强了对南海等管辖海域的巡航；2007年中国海监实现了对中国全部管辖海域的巡航[10]295。中国海监“对在中国管辖海域进行非法调查、测量作业的外籍船只进行监视和驱离”[10]94。比如，从2008年开始中国国家海洋局就开始在钓鱼岛及其附属岛屿领海进行定期巡航执法活动。2013年国家海洋局重新组建后，组建中国海警局，加强了对钓鱼岛及其附属岛屿周边海域的定期巡航执法活动。截至2013年12月29日，中国海警执法船在钓鱼岛领海内巡航达70多次[10]94；2014年，中国海警执法船在钓鱼岛领海巡航32次；2015年1月至5月15日，中国海警执法船在钓鱼岛领海巡航达到14次，平均每个月3次。*2014年和2015年的数据根据钓鱼岛网站整理，http://www.diaoyudao.org.cn/node_7217868.htm。中国海警在南海的定期巡航监控，对周边国家在南海的行为形成有效制约甚至驱离，比如2014年3月中国海警在南沙群岛仁爱礁的巡航，驱离了菲律宾试图运送施工材料的船只，并逐渐实现了对仁爱礁的有效控制。

3.根据《联合国海洋法公约》等国际法宣示、主张主权和管辖权。中国是《联合国海洋法公约》缔约国和签署国，中国按照《联合国海洋法公约》等国际法宣示和主张对管辖海域的主权等各项海洋权益。一是公布领海基点基线等。中国早在1992年就通过了《领海和毗连区法》，明确了中国陆地和海岛所管辖的范围；1996年中国公布了大陆领海基点和西沙群岛的领海基点；1998年中国又通过了《专属经济区和大陆架法》；2012年中国政府公布了71个钓鱼岛及其部分附属岛屿的名称和坐标；2012年9月中国政府公布了钓鱼岛及其附属岛屿的领海基点基线并向联合国秘书长交存了钓鱼岛及其附属岛屿领海基点基线的坐标图和海图。二是为中国所管辖海域主权和管辖权等寻找历史证据、国际证据和现实证据等。(1)对于苏岩礁、钓鱼岛、南沙群岛、西沙群岛等，中国都已经找到大量历史证据表明中国最早发现、命名、开发利用和行使管辖权；(2)从英美、发达国家等地图、文件中寻找相关海域主权和管辖权属于中国的证据；(3)从有争议国家的地图、文件和资料中寻找相关海域主权和管辖权属于中国的证据；(4)驳斥其他国家对有争议海域主张主权和管辖权的证据。三是反驳、抗议周边国家对中国主权和管辖权海域占领、开发利用等行为，通过国务院新闻办白皮书、外交部文件、声明、发言人发言等宣示主权，*对此，张良福在《让历史告诉未来——中国管辖南海诸岛百年纪实》(海洋出版社2011年版)中有较多的材料收集和记载。比如国务院新闻办于2012年9月25日发表《钓鱼岛是中国的固有领土》白皮书，外交部针对2012年6月21日《越南海洋法》将西沙群岛、南沙群岛包含在越南主权和管辖范围内所提出的强烈抗议。

4.中国的海洋科学考察。从20世纪50年代，中国就开始海洋科学考察活动。从最初的近海考察，到南海整个海域的科学考察，到远洋科学考察，以及南极和北极的极地科学考察。海洋科学既是进行科学研究，也是海洋主权、海洋权益宣示的一种方式。一是在主权和管辖权的海域范围内进行海洋科学考察。在20世纪五六十年代，主要是在渤海、黄海和东海及南海的部分海域进行科学考察；20世纪70年代开始，中国科学考察的范围在南海扩大到南沙群岛海区，到达曾母暗沙以南，在相关海域宣示主权和管辖权。二是在公海、极地等所谓人类共同海域范围内进行科学考察，中国从20世纪70年代开始在西北太平洋进行科学考察，从1984年开始在南极设立长城站进行科学考察和研究，从1999年开始在北极进行科学考察。三是在其他国家管辖区域进行海洋科学考察活动，当然这需要得到其他国家的批准和许可。

5.积极履行国际责任和义务，主张负责任的权利。中国一直是一个负责任的国家，积极履行国际社会赋予中国的责任，积极在中国管辖海域履行公共产品提供、救助等责任和义务，也是宣示主权和管辖权的重要途径。一是建立气象观测站、灯塔等公共设施，提供公共产品。比如，1988年2月，中国政府根据联合国教科文组织决定在南沙永暑礁上建立了海洋气象观测站，每天8时、14时、20时三次将监测数据发至海口，并逐级上报到联合国相关机构，为全球海洋科学研究提供信息资料，为过往船只提供航海服务[11]。再比如，2015年5月26日，中国在南沙群岛的华阳礁和赤瓜礁开工建设了两座灯塔，服务各国船只航行。二是提供海上救援服务。在中国管辖的专属经济区等海域，其他国家的非军事船只享有无害通行权，当这些船只发生事故、危险或人员患病等的时候，中国积极提供救助。比如，2015年4月16日，中国南海第一救助飞行队在西沙永兴岛西北方约50海里处救援了越南籍渔船上的渔民。据统计，“2010年到2014年间，海南省海上搜救中心共组织海上搜救行动634次，协调搜救船艇1 954艘次，协调搜救飞机181架次，有效救助遇险人员4 325人，其中外籍人员334人；遇险船舶349艘，其中外轮18艘”。*王玉洁、甄卫：“南海海上救援再添成功案例”，http://focus.china.com.cn/s/shizheng/2015/04/27/253264.html. 访问时间：2015年5月28日。

6.“主权归我、搁置争议、共同开发”。20世纪80年代，邓小平提出解决领土主权争议和南沙群岛主权争议的“搁置争议、共同开发”原则；1990年，中国政府提出了解决南沙问题的“主权归我、和平解决、搁置争议、共同开发”的十六字方针；之后，“搁置争议、共同开发”成为中国处理南海有争议岛屿和海域问题的基本原则。2002年，中国与东盟签署了《南海各方行为宣言》，主张“以和平方式解决”领土和管辖权争议，“不诉诸武力或以武力相威胁”。这反映出中国政府在南海问题上的基本立场：一是和平解决，不诉诸武力或以武力相威胁；二是搁置争议，各方先不讨论主权和管辖权的问题；三是共同开发，共同利用，各方从中受益。

四、维护国家海洋利益的政策建议

中国虽然已经采取了多种对外战略和外交行动来维护海洋利益，然而中国海洋利益还受到周边国家的侵扰是不争的事实，因此需要进一步采取行动来捍卫中国的海洋利益。

第一，屯海制。欧阳国华(2004)最早借鉴“屯田制”提出了“屯海制”来维护中国海洋权益的思路[12]；黄少安和孔志国(2006)也提出了通过屯海来维护和捍卫中国海洋权益和海洋利益的思路[13]。屯海的基本思想是维护海洋权益和海洋利益要军民结合，既要在军事上维护海洋主权，又要实现对海洋的实际开发和利用，获得维护海洋主权的实际收益。所谓军民结合，就是屯海人员亦军亦民，战时为军，平时为民，既能够拿起武器进行战斗，捍卫国家主权，又能够从事生产活动，开发和利用海洋资源。这种做法的基本前提是对已经实际占领和控制的海域主权的维护，包括海岛、礁沙滩和海洋区域等，关键的问题是在“拿得回”基础上的“占得住”。中国在黄海、东海和南海海洋利益受到侵犯的海域，关键的问题是有些岛礁沙滩和海域还被其他国家实际占领和控制着。

第二，有效占领——实际占领和控制是根本。先占是无主地条件下领土形成的方式之一。中国周边其他国家对中国岛礁沙滩等的占领所主张的法理依据就是“无主地”的“先占原则”，如韩国对日向礁和苏岩礁的实际占领和利用、菲律宾对中业岛等的实际占领和控制，虽然中国提出的证据表明这些岛屿并非无主地，而是中国的领土，但是实际情况是这些岛屿被菲律宾等非法占领和控制，形成了“先占优势”。这种先占优势表现在几个方面：一是在法理、道义、舆论等方面的优势，比如菲律宾占领的中业岛已经有44年(1971占领)，如果中国强行通过军事行动“拿回来”的话，可能会给其他国家的“中国威胁论”等制造口实；二是军事优势，实际占领之后通过修建军事设施、派驻军队、存放武器弹药等；三是开发优势，实际占领之后可以进行民用开发，发展旅游业等，让平民参与其中。

中国黄海、东海和南海中被其他国家占领的岛礁沙滩本来是没有争议的中国领土却被其他国家占领并成为有争议的领土，根本原因就是中国没有形成对这些岛礁沙滩等的实际占领和控制，虽然有中国海军等的巡航、巡视活动等，但是频率较低，而且不能够在发现被其他国家实际占领和控制后尽快夺回来。比如，在南沙群岛，中国除了台湾从20世纪40年代一直驻守太平岛之外，其他岛礁沙滩中的岛屿被菲律宾、越南等已经非法占领和控制，中国大陆从1988年开始对南沙群岛中的永暑礁、赤瓜礁等进行实际占领，修建高脚屋等驻军守备，后来又进行填海造地，扩大南海所占海礁的面积，如永暑礁的填海造地已经达到0.96平方公里，并成为南沙群岛第一大岛，*《媒体：永暑礁升为永暑岛取代太平岛成南沙第一大岛》，http://news.china.com/focus/nanhai/11156618/20141020/18873753_all.html.中国还在赤瓜礁、华阳礁、南薰礁等海礁填海造地，目的就是要实际占领和控制。中国1974年通过西沙海战成功收回西沙群岛、中国实际占领和控制黄岩岛都表明了实际占领和控制的重要性。所以，中国对于所主张海域内的岛礁沙滩在被其他国家实际占领和控制之前，要形成实际占领和控制，能够实际占领和控制的先通过修建高脚屋、驻军等形成实际占领和控制，否则中国将可能会失去更多的岛礁沙滩。

第三，加强海军建设，强化海权实力。中国周边国家之所以能够占领并实际控制中国拥有主权的多个岛礁沙滩和大片海域，根本原因在于中国的海权实力不够强大，中国的海军不够强大。海军在海洋利益的维护中具有非常重要的作用：在本国的领海、毗连区、专属经济区和大陆架海域捍卫主权和主权权利，在公海航道等打击海盗、捍卫本国商船和人员等的安全以及实施海上救助等等。由于南沙群岛等离中国大陆比较远，而离菲律宾、越南、马来西亚等国家比较近，一旦发生战争，物资的补给等将受到限制，如果海军、海权实力强大，即使距离遥远也不会成问题。比如，英国与阿根廷1982年的马岛海战，马岛虽然离阿根廷只有几百公里，而与英国距离近15 000公里，虽然阿根廷已经实际占领和控制了马岛，但是由于英国海军、海权实力强大，在阿根廷占领马岛之后的第二年进行了全国战时总动员，征用商船改造成为护卫舰、运输舰等，英国经过一个多月的海上航行到达马岛，经过74天的战斗，英国最终夺回了马岛。*到底英国和阿根廷谁败谁胜没有定论，英国说英国胜利，阿根廷说阿根廷胜利。从结果上看，是英国胜利了，因为它夺回了马岛；从战争耗费上看，阿根廷的损失要比英国少得多，据测算，英国损失21.6亿美元，阿根廷损失10亿美元。见张召忠(2014)，第299页。在海军和海权建设上，阿根廷方面的教训在于：虽然马岛距离阿根廷很近，而且已经实际控制了马岛，应该说战争初期阿根廷具有地缘上的优势，但是随着时间的推移，阿根廷的军事装备、海军力量等捉襟见肘，供应不足；面对英国的海上封锁，阿根廷虽然通过空投等方式给予岛上官兵一定的物资，但是数量极其有限。英国方面的经验在于：能够通过战时动员、成立战时内阁，快速征用商船并改建为战船，*在马岛战争期间，英国先后征用和租用商船67艘，征用65艘，总计67万多吨，占特混舰队总吨位的60%以上，见张召忠(2014)，第318页；一艘商船的改装时间平均为27小时，从接到征用通知到开始开赴战场只有5-7天时间，见张召忠(2014)，第328页。迅速开赴战场，从而在战舰、武器装备数量、物资运输与补给等方面能够源源不断地从英国运输到马岛；英国的教训在于：第二次世界大战之后，由于英国财力有限，大量的航空母舰退役、售卖、赠送等，海军和海权实力大幅度下降，这才使得阿根廷敢于夺占马岛，而海军和海权实力的下降增加了马岛之战的成本。

第四，两岸合作，在岛屿主权、海洋国土等方面达成共识，在行动上相互配合。中国大陆与中国台湾在钓鱼岛、南海诸岛属于中国固有领土等方面存在共识，也都积极寻求合作，共同维护国家主权和领土完整。然而，在南海“九段线”问题上，两岸官方、学界存在着诸多争论，*两岸官方对九段线并非有明确的观点。两岸学者的观点大体上可以分为历史性水域、历史性权利、海上疆域线和岛屿归属线四种，见李金明(2014)，第十三章和第十四章。导致九段线的国际法律地位在中国官方和学界非常不统一，更无法得到国际认可[14]，这也增加了中国南海海洋权益维护的不确定性。因此，官方和学界要尽快就这个问题达成共识。首先是学界的研究达成一致，根据南海的现状、国际法等探讨比较易于被国际社会接受的观点[15][16][17]；其次是两岸官方发表九段线法律地位的声明，表明对九段线的态度。比较可行的一种观点可能是：南海九条断续线是岛屿归属线和专属经济区的归属线[18]。一是岛屿归属线，这是李金明(2014)的主张，断续线内的南海诸岛是中国的固有领土，拥有无可争辩的主权[19]；二是海洋区域除岛屿的领海之外，应为中国的专属经济区，虽然断续线的划定(1947)早于《联合国海洋法公约》(1982)，但是按照《联合国海洋法公约》，除了领海之外的海洋区域不能够成为领土，但是可以享受主权权利，所以南海断续线内的海洋区域中国可以享受专属经济区的资源的专属权，其他国家的航行自由不受限制[20][21]。在宣示主权和主权权利、捍卫主权等方面，无论是官方行动还是民间行动，两岸要相互配合，尽可能给予对方支持，共同维护中国的海洋权益。

五、结语及有待进一步研究的问题

中国是海洋大国，也面临着与周边国家的海洋权益争端。依据国家利益的层次性，国家海洋利益也可以分为四个层次：核心利益、十分重要利益、重要利益和一般利益[22][23]。面对中国海洋利益受到的威胁，中国需要依据海洋利益的不同层次采取不同的战略[24]。一是要实行屯海制，军民共建；二是对海域、海洋实际占领和管控，先占是根本；三是加强海军建设，强化海权；四是两岸协作，在海域、海洋权益方面达成一致。

中国海洋利益的维护是一个宏大问题。本文仅是对国家海洋利益进行层次划分，以期为国家海洋利益维护战略和政策的制定提供一个视角。中国要形成海洋大战略，构建海洋利益体系，按照不同层次、利益相关性等制定维护国家海洋利益的战略和政策，建立与中国综合国力相称的海权。

[1] 刘志云.国家利益的层次界定与国际法的关系[J].晋阳学刊,2014,(6).

[2] 范建中，周海生.中美国家利益之比较[J].唯实,2004,(1).

[3] 刘雪山.对美国国家利益的权威界定[J].现代国际关系,2001,(9).

[4] 张曙光.国家海外利益风险的外交管理[J].世界经济与政治,2009,(8).

[5] 肖晞，郞帅.中国外交战略定位：基于外部环境和国家利益的分析[J].内蒙古民族大学学报:社会科学版,2010,(1).

[6] 郭帆.冷战后中国国家利益的拓展与维护[D].武汉：华中师范大学,2008.

[7] 盖锐.中国国家利益层次性研究[D].北京：中国石油大学,2010.

[8] 陆海英.论中国海军护航索马里——国家利益视角[D].湘潭：湘潭大学,2010.

[9] 张良福.让历史告诉未来——中国管辖南海诸岛百年纪实[M].北京：海洋出版社,2011.

[10] 国家海洋局海洋发展战略研究所课题组.中国海洋发展报告(2014)[M].北京：海洋出版社，2014.

[11] 王小波.谁来保卫中国海[M].北京：海洋出版社，2010.

[12] 欧阳国华.新屯田制与屯海制论[M].北京：军事科学出版社，2004.

[13] 黄少安，孔志国.屯海：实现我国海洋利益的一种思路[J].权衡，2006，(5).

[14] 高之国，贾兵兵.论南海九段线的历史、地位和作用[M].北京：海洋出版社，2014.

[15] 黄良民.中国海洋资源与可持续发展[M].北京：科学出版社，2007.

[16] 黄少安.产权经济学导论[M].济南：山东人民出版社，1995.

[17] 程鹏翔，刘薇.试问中国从国家利益到核心利益的演变[J].云南社会主义学院学报，2012，(5).

[18] 刘显邦，李盛荣.解决台湾问题要以维护和实现中国最根本国家利益为最高准则的思考[J].理论导刊，2002，(5).

[19] 张炜.大国之道——船舰与海权[M].北京：北京大学出版社，2011.

[20] 张蕴萍.规制能力提升是深化中国垄断行业政府规制体制改革的有效途径[J].理论学刊，2015，(8)：43-48.

[21] 孔志国.以“屯海”战略应对海权挑战[J].新产经，2012，(6).

[22] 张召忠.史说岛争[M].北京：北京出版集团公司、北京出版社，2014.

[23] 梅新育.中菲经济战[J].南风窗，2012，(12).

[24] 于向东.1949年以来的中越关系[J].世界知识，2011，(14).

[责任编辑：房宏琳]

2016-06-30

国家社会科学基金一般项目“双层博弈框架下的国际经济关系研究”(12BJL051)；山东大学人文社会科学重大研究项目 (12RWZD13)

李增刚(1975—)，男，教授，经济学博士，从事国际关系、新政治经济学研究。

F063

A

1002-462X(2016)11-0112-08